N.°4877-E8-2013.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas treinta minutos del siete de noviembre de dos mil trece.
Opinión consultiva solicitada por el señor Heiner Ugalde Fallas, presidente de la Junta Directiva del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de San José y miembro del Consejo Nacional del Deporte y la Recreación, sobre las limitaciones a la participación político-electoral que cubre a los miembros de esos dos órganos.
RESULTANDO
1.- Por escrito recibido en la Secretaría del Tribunal a las 13:06 horas del 14 de octubre de 2013, el señor Heiner Ugalde Fallas, presidente de la Junta Directiva del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de San José y miembro del Consejo Nacional del Deporte y la Recreación, solicitó que este Tribunal emitiera opinión consultiva sobre las limitaciones a la participación político-electoral que cubre a los integrantes de esos comités (folio 1).
2.- Por resolución de las 09:10 horas del 18 de octubre de 2013, se previno al señor Ugalde Fallas que se apersonara a ratificar el contenido de la gestión recibida el 14 de octubre de 2013 en la Secretaría de este Despacho, o bien que la presentara autenticada por abogado (folio 4).
3.- El 21 de octubre de 2013, el señor Ugalde Fallas se presentó a ratificar el contenido de la gestión recibida en el Tribunal el 14 de esos mismo mes y año (folio 9)
4.- En el procedimiento se ha observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Castro Dobles; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto de la consulta. El señor Heiner Ugalde Fallas, presidente de la Junta Directiva del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de San José y miembro del Consejo Nacional del Deporte y la Recreación, solicitó que este Tribunal emitiera opinión consultiva sobre el contenido del artículo 146 del Código Electoral.
II.- Admisibilidad de la opinión consultiva. El artículo 12.d) del Código Electoral habilita al Tribunal Supremo de Elecciones a emitir opiniones consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral. Esa norma dispone también que cualquier particular puede solicitar una opinión consultiva la cual será atendida si, a criterio de este Órgano, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso electoral.
El pronunciamiento solicitado por el señor Ugalde Fallas cumple el propósito de orientar futuros procesos electorales, al estar de por medio una inquietud sobre las limitaciones a la participación político-electoral a las que están sujetos los miembros de los comités cantonales de deportes y recreación y los integrantes del Consejo Nacional del Deporte y la Recreación. Por esa razón, el Tribunal Supremo de Elecciones procede al ejercicio hermenéutico pedido.
III.- Sobre la consulta planteada. El Tribunal procede a atender la consulta, analizando puntualmente cada una de las preguntas formuladas por el señor Ugalde Fallas.
III.1- ¿Puede un miembro del Consejo Nacional de Deportes que es representante de los comités cantonales de deporte y recreación participar en actividades de carácter político-electoral?
Para contestar esta inquietud, previamente, se deben efectuar algunas aclaraciones sobre la naturaleza jurídica del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER) para, posteriormente, dimensionar la ubicación del Consejo Nacional del Deporte y la Recreación (Consejo) dentro de esa institución.
El ICODER se encuentra conceptualizado en el artículo 1 de la Ley de creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del régimen jurídico de la educación física, el deporte y la recreación, n.° 7800 (Ley de creación del ICODER), como una “[…] institución semiautónoma del Estado, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa.”. Dicha definición legal ha conducido a que tanto la Procuraduría General de la República (opinión jurídica n.° OJ-184-2005 del 18 de noviembre de 2005) como la Contraloría General de la República (informe n.° DAGJ-0389-2007 rendido en el oficio n.° 03860 del 13 de abril de 2007), entiendan que se trata de un “ente descentralizado”. Lo anterior quiere decir que el ICODER calza dentro del concepto de “ente público estatal” al cual alude el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral. Por ello, en tesis de principio, a los miembros de su junta directiva les estaría vedada toda forma de participación político electoral, salvo votar.
Ahora bien, el artículo 4 de la Ley de creación del ICODER dispone que estará conformado de la siguiente manera:
“Artículo 4.- El Instituto estará integrado por los siguientes órganos:
a) El Congreso nacional del deporte y la recreación.
b) El Consejo nacional del deporte y la recreación.
c) La organización y administración del Instituto.”.
En lo que interesa a esta consulta el Tribunal entrará a evaluar si a los miembros del Consejo Nacional les cubre alguna prohibición de participación en actividades de carácter político-electoral y, de ser así, de qué tipo sería esta.
La Ley de creación del ICODER no dispone la existencia de una junta directiva a lo interno de ese ente estatal. No obstante, el legislador dispuso que el Consejo fuera el órgano superior del ICODER, cuestión que ha sido analizada e interpretada de esa forma por la Procuraduría General de la República, la cual ha señalado:
“Por otra parte, en lo relacionado con el papel que le corresponde desarrollar al Consejo Nacional del Deporte y la Recreación dentro del ente al cual hemos hecho referencia, debemos indicar que la Ley n.° 7800, ya citada, regula lo concerniente a la integración, funcionamiento y atribuciones de dicho Consejo en su Título I, Capítulo III. Si bien es cierto, en tales disposiciones no se indica expresamente que el Consejo sea el órgano superior del ICODER, ello se deduce así del articulado que conforma ese capítulo y del resto de la ley.” (el destacado se suple. Dictamen C-095-2001 de 29 de marzo de 2001, en el mismo sentido véase el dictamen C-333-2004 del 15 de noviembre de 2004).
Ese criterio del órgano asesor encuentra asidero en las funciones que desarrolla el Consejo, las cuales son las prototípicas que se le encomiendan a una junta directiva. En ese sentido, sin citarlas todas, cabe destacar las siguientes tareas llevadas a cabo por ese órgano lo equiparan a una junta directiva:
“Artículo 11.- Son funciones del Consejo Nacional las siguientes:
a) Ejecutar las políticas, los planes y programas necesarios para cumplir los fines del Instituto, dentro de las atribuciones que le competen.
[…]
d) Aprobar cuando el Instituto sea parte, los actos, contratos y convenios conducentes a obtener financiamiento; y, en particular, aprobar los términos de las negociaciones financieras y autorizar las garantías y compromisos que deban adquirirse para concretarlas.
e) Nombrar a los representantes del Instituto en los comités cantonales de deporte y recreación y tener por acreditados a los demás.
f) Nombrar al Director Nacional del Instituto y fijar su remuneración de conformidad con el presupuesto aprobado por el Comité financiero y administrativo.
[…]
j) Autorizar al Director Nacional para otorgar poderes y presentar las denuncias ante los tribunales competentes, de comprobarse anomalías en el empleo de los recursos que, con motivo de la presente ley, se asignen a asociaciones, federaciones y cualquier otra entidad deportiva o recreativa.
[…]
q) Aprobar los convenios con entidades nacionales o internacionales, relacionadas con sus objetivos.
[…]
s) Dar por agotada la vía administrativa.”
Adicionalmente, la estructura de la remuneración de los miembros del Consejo se encuentra diseñada como si se tratara de una junta directiva; incluso, perciben el mismo ingreso por concepto de dieta que el percibido por los miembros del órgano directivo del Instituto Nacional de Aprendizaje (artículo 8 de la Ley de Creación del ICODER).
Lo expuesto hasta este punto nos lleva a una conclusión: el Consejo en realidad realiza las funciones de una junta directiva dentro del engranaje institucional del ICODER, independientemente del nomen iuris con que se haya decidido denominar a dicho órgano. Ahora bien, cabe resaltar que, en un caso similar, el Tribunal Supremo de Elecciones entendió que, más allá de su denominación, lo que interesa para determinar si los integrantes del órgano superior de dirección de un ente público se encuentran sujetos a las prohibiciones más intensas a la participación político-electoral establecidas en el segundo párrafo artículo 146 del Código Electoral es la calidad de las funciones que realizan (véase la resolución n.° 4875-E8-2010 de las 12:00 horas del 13 de julio de 2010, relacionada con las limitaciones a la participación en actividades de carácter político-electoral a las que se encuentran sometidos los integrantes del Consejo Directivo de la Editorial Costa Rica).
De acuerdo con lo analizado, queda claro que a los miembros del Consejo Nacional del Deporte y la Recreación, como órgano superior de dirección del ICODER, les alcanzan las restricciones a la participación político-electoral dispuestas en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, por lo cual únicamente les está permitido sufragar.
III.2- ¿Puede un miembro de la junta directiva de un comité cantonal de deportes y recreación participar en actividades de carácter político-electoral?
Nuevamente, lo primero que se requiere es desentrañar la naturaleza jurídica de estos comités para, posteriormente, evaluar si a los miembros de sus juntas directivas les alcanza alguna suerte de limitación a la participación en actividades de carácter político-electoral.
En este sentido, es necesario señalar que el Código Municipal en su artículo 164 dispone:
“Artículo 164.- En cada cantón, existirá un comité cantonal de deportes y recreación, adscrito a la municipalidad respectiva; gozará de personalidad jurídica instrumental para desarrollar planes, proyectos y programas deportivos y recreativos cantonales, así como para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad o las otorgadas en administración. Asimismo, habrá comités comunales de deportes y recreación, adscritos al respectivo comité cantonal.”.
Por otro lado, el artículo 165 de ese mismo cuerpo normativo regula la integración de dicho órgano, al respecto señala:
“Artículo 165.- El Comité cantonal estará integrado por cinco residentes en el cantón:
a) Dos miembros de nombramiento del Concejo Municipal.
b) Dos miembros de las organizaciones deportivas y recreativas del cantón.
c) Un miembro de las organizaciones comunales restantes.
Cada municipalidad reglamentará el procedimiento de elección de los miembros del Comité cantonal.”
Ahora bien, en lo que respecta a su naturaleza jurídica, estos comités han sido conceptualizados como un órgano más dentro de la municipalidad a la que pertenecen. En efecto, la Procuraduría General de la República, en el dictamen C-352-2006 del 31 de agosto de 2006, señaló cuanto sigue:
“El comité no es una organización independiente. Por el contrario, constituye un órgano de la municipalidad. […] En el presente caso, resulta evidente que el término adscrito significa pertenencia: el comité es un órgano colegiado que se integra dentro de la estructura de la Municipalidad.
[…]
Los Comités cantonales de deportes y recreación son órganos colegiados adscritos e integrados a la estructura administrativa de la respectiva municipalidad […].”.
Por lo anterior, queda claro que no nos encontramos ante un ente público y, menos aún, ante una institución autónoma; más bien, de las normas invocadas y de los extractos trascritos se desprende, con meridiana claridad, que los comités cantonales de deporte y recreación son órganos integrados a la estructura administrativa de cada municipalidad, que no poseen autonomía administrativa.
En tal virtud y como regla de principio, los integrantes de esos comités no pueden considerarse como “[…] miembros(as) de las juntas directivas […] de las instituciones autónomas y todo ente público estatal […]” ni se subsumen dentro de las demás previsiones del párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral. Si lo anterior se considera conjuntamente con la circunstancia de que el Código Municipal no contempla limitaciones especiales a la participación político-electoral de los integrantes de esos comités, debemos concluir que estos sólo se encuentran afectos a la restricción relativa dispuesta en el primer párrafo del indicado numeral del Código Electoral, pues, como bien ha indicado la propia Procuraduría General de la República, todos los miembros de esos comités deben ser considerados funcionarios públicos. En efecto, en el dictamen C-047-2008 del 15 de febrero de 2008, el órgano asesor indicó:
“De la normativa que rige a los comités cantonales, podemos observar dos clases de funcionarios, a saber: los funcionarios que integran el Comité bajo un órgano colegiado, compuesto por dos miembros de nombramiento del Concejo Municipal, dos miembros de las organizaciones deportivas y recreativas del cantón, un miembro de las organizaciones comunales restantes, y que en virtud de los artículos 168, durarán en sus cargos dos años, pudiendo ser reelegidos, amén de que no devengan dietas ni remuneración alguna.
En segundo lugar, se tienen a los funcionarios bajo una relación de empleo público […].
Es de resaltar, que aún cuando en el primer grupo, los miembros que integran el órgano deliberativo del comité cantonal son funcionarios públicos al tenor del citado artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, ellos no se rigen por los principios estatutarios establecidos en los mencionados numerales 191 y 192 constitucionales […].”
En consecuencia, queda claro que todos los miembros de los comités se encuentran sometidos a la limitación genérica señalada en el párrafo primero del artículo 146 del Código Electoral.
IV.- Conclusión. De lo expuesto se desprende que a los miembros del Consejo Nacional del Deporte y la Recreación les aplica la restricción más intensa, consagrada en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, a su participación en actividades político-electorales, en el tanto dicho órgano ejerce las funciones de una junta directiva dentro del ICODER. Por otra parte, se colige que a los miembros de los comités cantonales de deportes y recreación les aplica la limitación genérica establecida en el párrafo primero de la norma citada, por ello, pueden intervenir en actividades de carácter político-electoral fuera del tiempo que emplean para sesionar, salvo que les aplique una limitación distinta en virtud de ocupar otro cargo público.
POR TANTO
Se evacua la opinión consultiva en el
sentido de que a) a los
miembros del Consejo Nacional del Deporte y la Recreación les está vedada
toda forma de participación político-electoral, salvo sufragar, y
b) a los miembros de los
diferentes comités cantonales de deportes y recreación únicamente les
alcanza la restricción genérica a la participación político-electoral
contenida en el párrafo primero del artículo 146 del Código Electoral.
Notifíquese.-
Luis Antonio Sobrado González
Max Alberto Esquivel Faerron Marisol Castro Dobles
Juan Antonio Casafont Odor
Ovelio
Rodríguez Chaverri
Exp. n.° 388-C-2013
Hermenéutica electoral
Comités cantonales de deportes y recreación
Consejo Nacional del Deporte y la Recreación
ARL/ayv.-