N.º 5165-E1-2014.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las trece horas treinta minutos del diez de diciembre de dos mil catorce.
Recurso de amparo electoral formulado por la señora María Rosa López Gutiérrez, vicealcaldesa primera de la Municipalidad de Santa Cruz, contra el señor Jorge Enrique Chavarría Carrillo, alcalde de esa misma municipalidad.
RESULTANDO
1.- En escrito recibido en la Secretaría del Tribunal el 14 de julio de 2014, la señora María Rosa López Gutiérrez, vicealcaldesa primera de la Municipalidad de Santa Cruz, interpuso recurso de amparo electoral contra el señor Jorge Enrique Chavarría Carrillo, alcalde de ese misma municipalidad, por obstaculizarle el ejercicio del cargo y alega los siguientes hechos: que en la resolución de las 7:35 horas del 7 de febrero de 2011 el recurrido, en atención a lo dispuesto en el artículo 14 del Código Municipal, le asignó las funciones que debía desempeñar. Que por resolución de las 10:00 horas del 14 de noviembre de 2011, el señor Chavarría Carrillo le encargó la coordinación del Departamento de Gestión Social. Que para el ejercicio de sus funciones contaba con una asistente que, a partir del 31 de diciembre de 2013, renunció a su cargo sin que a la fecha se haya asignado el nuevo recurso humano, pese a las reiteradas solicitudes que ha formulado. Que el señor Chavarría Carrillo, ante varias publicaciones en redes sociales y comentarios de algunas personas en los que la instan a postularse como alcaldesa de Santa Cruz en los comicios de febrero de 2016, realizó comentarios ofensivos y discriminatorios en su contra, tales como: “enviar al congelador” [según refiere como forma de indicar que la iba a dejar sin funciones] y “esa señora no manda nada”. Que el recurrente revocó parcialmente la resolución de distribución de funciones y estableció que el Departamento de Gestión Social pasaría a dirección directa del Despacho del Alcalde. Solicita el cese de la invisibilización, el acoso y persecución laboral y se le permita ejercer su cargo en condiciones de decoro e igualdad (folios 1 al 7).
2.- Este Tribunal, en resolución de las 14:33 horas del 22 de julio de 2014, dio curso al presente recurso y le concedió audiencia al señor Chavarría Carrillo con el propósito de que se refiriera a los hechos alegados por la recurrente (folio 22).
3.- El señor Jorge Enrique Chavarría Carrillo informó, bajo fe de juramento, lo siguiente: que delegó a la vicealcaldesa primera algunas atribuciones y competencias en la resolución de las 07:35 horas del 7 de febrero de 2011; sin embargo, la señora López Gutiérrez se extralimitó en las funciones encomendadas y comenzó a emitir actos administrativos contrarios a la ley, tales como aplicar una sanción a un funcionario; además, fue denunciada por acoso laboral y la Municipalidad debió asumir la responsabilidad, como jerarca administrativo de la funcionaria. Que la recurrente inició sus labores compartiendo espacio con la asistente de la alcaldía y esta funcionaria le estuvo brindando apoyo, pero nunca fue nombrada como asistente de la recurrente. Que la señora López Gutiérrez, sin tener competencias para ello, nombró a una persona como su asesor legal por servicios especiales, sin que contara con los requisitos que exige el ordenamiento jurídico. Que la oficina de la recurrente se utiliza para atender asuntos privados, trámites de vivienda y, además, permanecen personas ajenas a la Municipalidad, hechos que fueron advertidos por la Auditoría Interna. Que en la resolución de las 08:00 del 18 de octubre de 2013, ante las manifestaciones de las coordinadoras de Desarrollo Local y de la Oficina de la Mujer sobre la imposibilidad de coordinar acciones con la Vicealcaldesa, estableció que el Departamento de Gestión Social estaría bajo su dirección con el fin de garantizar la eficiencia en el servicio público prestado. Por último, sostiene que la revocatoria de la resolución cuestionada es un asunto de naturaleza administrativa, por lo que puede ser modificada en cualquier momento; que la argumentación de la recurrente se enfoca en una especie de acoso laboral, sin que se acredite violación a la normativa electoral y que su informidad radica en el hecho de que no le informe cuando se ausenta (folios 30 a 36).
5.- En los procedimientos se ha observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Sobrado González; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto del recurso. En el presente recurso la señora María Rosa López Gutiérrez formula recurso de amparo electoral contra el señor Chavarría Carrillo por estimar que se han vulnerado sus derechos fundamentales, ya que, en su criterio, se ha dado una “obstaculización al mandato popular (…) discriminación por género, acoso laboral y personal”. Adicionalmente, sostiene que desde el 31 de diciembre de 2013 está sin asistente, ya que no se ha realizado ese nombramiento, pese a las solicitudes reiteradas para que este se realice. También refiere que el Alcalde, ante varias publicaciones aparecidas en redes sociales en las que la instan a postularse al cargo de alcaldesa, realizó comentarios ofensivos y, además, revocó la distribución de sus funciones, trasladando el Departamento de Gestión Social que estaba a su cargo a dirección directa del Despacho del Alcalde; por ello, pide que se declare con lugar el recurso de amparo.
II.- Legitimación de la recurrente. El artículo 227 del Código Electoral establece que “Cualquier persona podrá interponer el recurso de amparo electoral, por considerarse agraviada, o a favor de otra persona, siempre que se fundamente en la afectación de un derecho fundamental de carácter político-electoral (…).”.
En el caso concreto, debido a que la recurrente considera que las acciones cometidas por el Alcalde de Santa Cruz lesionan su derecho fundamental de participación política, al entorpecer el desempeño del cargo para el cual resultó electa, este Tribunal Electoral estima que, contrario a lo manifestado por el señor Chavarría Carrillo, le asiste legitimación para interponer el presente recurso de amparo, ya que el ejercicio efectivo de un cargo de elección popular constituye un corolario del derecho al sufragio en su vertiente pasiva, susceptible de ser tutelado por medio del amparo electoral, lo que implica un examen, por el fondo, de las alegaciones planteadas por la señora López Gutiérrez.
III.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este asunto, se estiman como debidamente demostrados los siguientes: a) que en resolución DAM-0173-2011 de las 07:35 horas del 7 de febrero de 2011, el señor Jorge Chavarría Carrillo, alcalde de la Municipalidad de Santa Cruz, le asignó las funciones que realizaría la señora María Rosa López Gutiérrez como vicealcaldesa primera (folio 20); b) que en resolución número DAM-2510-2011 de las 10:00 horas del 14 de noviembre de 2011, el señor Chavarría Carrillo estableció que el Departamento de Gestión Social estaría bajo la dirección de la Primera Vicealcaldesa (folio 16); c) que las señoras Shirley Molina Santana y Griselda García Briceño, Coordinadoras de Desarrollo Local y de la Oficina de la Mujer, en oficio D-026 del 17 de octubre de 2013, informaron sobre la dificultad de coordinar acciones con la primera vicealcaldía y solicitaron realizar esa labor directamente con la alcaldía municipal (folio 37); d) que el recurrido, en la resolución de las 08:00 horas del 18 de octubre de 2013, revocó la resolución descrita en el hecho probado b) y dispuso que el Departamento de Gestión Social estaría bajo su dirección (folios 13 y 33).
IV.- Sobre la obligación de este Tribunal de garantizar el desempeño de cargos públicos de elección popular. En lo que a los cargos municipales de elección popular se refiere, el Tribunal Supremo de Elecciones ha establecido que, debido al carácter electoral de la designación, le corresponde tutelar que se respete la voluntad del pueblo ejercida mediante el sufragio, plasmado en la elección de sus representantes (ver resoluciones 172-E-2004 y 2995-M-2004). De manera tal que el Tribunal Supremo de Elecciones se coloca como garante de los derechos fundamentales de carácter electoral, no sólo frente a los procesos de elección, sino también respecto del desempeño del cargo para el cual fueron electos, a fin de que éste no se vea amenazado ni se ponga en riesgo, con lo cual se tutela que, en el ejercicio efectivo de dicho cargo, se resguarde el mandato popular.
De esta forma, el recurso de amparo electoral es la vía idónea para dilucidar hechos como los planteados en este recurso.
V.- Sobre la imposibilidad de vaciar injustificadamente el núcleo esencial de las competencias asignadas a la vicealcaldesa primera. La jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones ha sido conteste al señalar que el alcalde municipal es, desde el punto de vista administrativo, el máximo jerarca dentro del Gobierno Local (ver, por todas, la sentencia n.° 4236-E1-2014 14:35 horas del 16 de octubre de 2014); en consecuencia, este puede reacomodar y redistribuir las responsabilidades y tareas que le asigna al vicealcalde primero, con el objetivo de alcanzar los fines que la Constitución y el bloque de legalidad le han encargado a la Corporación Municipal. En ese sentido, no hay discusión alguna en torno a que es ese funcionario a quien le corresponde efectuar la asignación respectiva, la cual puede ser reformulada en cualquier momento.
Ahora bien, esas atribuciones de las cuales efectivamente dispone el alcalde o la alcaldesa no pueden servir de pretexto para que ese funcionario despoje de la mayoría de labores que integran el núcleo esencial de su esfera competencial al primer vicealcalde. Es decir, al alcalde le está vedado vaciar el contenido mínimo de las tareas que desempeña el vicealcalde, salvo que exista una causa justificada, la cual debe ser explicitada al momento de comunicar la decisión respectiva a este último servidor, para que este pueda ejercitar su defensa o alegar lo que estime pertinente. En otras palabras, el retiro de la mayoría de las funciones desempeñadas por el vicealcalde primero no puede ser una decisión carente de fundamento o arbitraria, pues la condición de jerarca justamente le permite reacomodar las cargas de trabajo, lo cual no implica la posibilidad de despojar a quien ocupe la vicealcaldía de todas o al menos las más relevantes de las tareas que le hayan sido asignadas, sin sustituir por otras, debido a que esto último acarrea, a su vez, el vaciamiento del contenido esencial del derecho fundamental al efectivo ejercicio del cargo, que ha sido perfilado por esta Magistratura en su jurisprudencia (véanse las resoluciones n.° 025-E1-2009 de las 12:05 horas del 6 de enero de 2009 y 1382-E1-2009 de las 10:00 horas del 26 de marzo de 2009).
En este sentido, es evidente que si se retiran todas o las más importantes funciones que ejecuta la persona que ocupa la vicealcaldía, sin sustituir por otras, este se convierte en un cargo vacío de contenido, lo cual burla el mandato entregado por los electores en las urnas y hace nugatorio el derecho fundamental al ejercicio efectivo del cargo.
VI.- Sobre el caso concreto. En un recurso de amparo electoral conocido recientemente por el Tribunal Supremo de Elecciones y resuelto en la sentencia n.° 4885-E1-2014 de las 10:00 horas del 27 de noviembre de 2014, quedó sentado el precedente de que el vaciamiento injustificado de las competencias asignadas a la persona que ocupa la vicealcaldía primera se produce cuando a esta se le retiran todas o al menos las más importantes de las funciones que realiza, sin que ello acarree una redistribución o reacomodo de las labores, pues en esta última hipótesis el alcalde municipal sí estaría ejerciendo legítimamente sus potestades como máximo jerarca administrativo del Gobierno Local.
Ahora bien, en el presente recurso, a pesar de que la señora López Gutiérrez expone una serie de conductas lesivas, presuntamente ejecutadas por el Alcalde Municipal de Santa Cruz, el Tribunal considera que ninguna de ellas implica una vulneración a sus derechos fundamentales de carácter político electoral pues no ha habido un vaciamiento del núcleo esencial de su esfera de competencias.
En ese sentido, la recurrente sostiene que desde que renunció la anterior asistente -el 31 de diciembre de 2013- no se ha nombrado su reemplazo, pese a las solicitudes reiteradas que le ha formulado al Alcalde Municipal, y que se le retiró de la coordinación del Departamento de Gestión Social.
VII.- En primer término, en lo que atañe a la omisión del alcalde municipal del cantón Santa Cruz de nombrar una asistente a la accionante, ella afirmó que desde el 31 de diciembre anterior no se ha nombrado un reemplazo para la funcionaria que renunció a ese cargo. Por su parte, el señor Chavarría Carrillo, bajo la solemnidad de juramento, señaló que la Vicealcaldesa nunca tuvo asignado un asistente, sino que la señora María Teresa Salas Murillo, quien fue nombrada en un puesto de confianza de la Alcaldía Municipal, le brindaba apoyo ya que, por razones de espacio, compartían la oficina.
Según lo ha indicado este Tribunal en otras oportunidades, la tutela constitucional al adecuado desempeño del cargo de vicealcaldesa primera no se agota en la definición clara, precisa y oportuna de las funciones delegadas, toda vez que ese desempeño involucra también la asignación de los recursos materiales necesarios para que las labores sean cumplidas conforme al mandato conferido.
En este caso, a partir de lo expuesto, no constan en el expediente elementos de juicio que permitan derivar, o al menos presumir, que el hecho de que no se hubiese nombrado un asistente a la recurrente se configure en un acto del recurrido orientado o encaminado a vaciar el ámbito de competencias o afectar negativamente la labor de la vicealcaldesa primera, sobre todo si se toma en cuenta que, desde la resolución DAM-0173-2011 de las 07:35 horas del 7 de febrero de 2011, en que el Alcalde Municipal le delegó funciones a la Vicealcaldesa, se puso a su disposición personal de la municipalidad para que pudiera cumplir con su labor, al establecer el recurrido, de manera expresa, que: “(…) se instruye a los coordinadores y servidores de las áreas supra indicadas, a prestar colaboración para el fiel cumplimiento de lo aquí resuelto” (ver folio 20).
Sobre este aspecto, se hace ver que el hecho de que la recurrente no tuviera asignada una persona como asistente, sino que recibiera colaboración de una funcionaria de la Alcaldía Municipal - cuyo nombramiento venció el 31 de diciembre de 2013- y que, al sustituir al Alcalde Municipal, intentara nombrar interinamente a una persona para que ejerciera esas funciones, designación que no se concretó porque la persona no cumplía con requisitos para el puesto (folios 39, 40, 41 y 42), denota un conflicto de carácter administrativo que debe ser resuelto por el Alcalde Municipal como jerarca administrativo pero, como se indicó, ello no involucra, por sí solo, una lesión a los derechos fundamentales de carácter político electoral de la recurrente, por cuanto no se aprecia de qué forma este hecho le habría impedido ejercer el cargo para el cual fue electa y, además, porque el propio Alcalde Municipal en una de sus resoluciones instruyó al personal municipal para que le prestaran colaboración a la recurrente. Por lo expuesto, en cuanto a este punto, se debe desestimar el amparo electoral, tal y como se dispone.
VIII.- Por otra parte la recurrente alega que el alcalde la retiró del cargo de coordinación que ostentaba en el Departamento de Gestión Social. En esa dirección, la señora López Gutiérrez se muestra inconforme porque el señor Chavarría Carrillo decidió trasladar esa tarea al Despacho de la Alcaldía Municipal. Al respecto, el recurrido, en su informe, manifestó que debió tomar esa decisión con el fin de garantizar la eficiencia y la continuidad del servicio público, dado que, según lo hicieron ver las coordinadoras de Desarrollo Local y de la Oficina de la Mujer, resultaba imposible coordinar acciones con la recurrente.
Este Tribunal, del análisis de la situación planteada, de los hechos que se han tenido por probados y a la luz de la doctrina sobre la imposibilidad del vaciamiento de núcleo esencial de competencias de los funcionarios municipales de elección popular, no observa que con tal decisión se haya impedido o hecho nugatorio el ejercicio efectivo del cargo de la recurrente y que, por ende, se haya causado una lesión a sus derechos fundamentales. En efecto; el cambio de dirección del Departamento de Gestión Social ordenado por el recurrido no propicia un entorno de precariedad o un estado de inestabilidad que desnaturalice o vacíe el contenido esencial del mandato popular conferido a la señora López Gutiérrez, ni existe en el expediente prueba alguna que permita apreciar de qué forma le afecta este hecho en sus derechos fundamentales de carácter político electoral, ya que la simple indicación, sin que se aporte prueba, de que se está presentando “un cuadro pleno de discriminación, persecución y acoso laboral, con fuertes implicaciones políticas y legales”, es insuficiente para acreditar una lesión a su derecho de participación política.
En este sentido, debe indicarse que, según lo aprecia este Tribunal, las manifestaciones de las encargadas de Desarrollo Local y de la Oficina de la Mujer de la Municipalidad de Santa Cruz -sobre la dificultad de coordinar acciones con la recurrente- y la solicitud de coordinar acciones directamente con la alcaldía (ver oficio D.-026 del 17 de octubre de 2013, visible a folios 37), fueron las causas que motivaron al señor Chavarría Carrillo, en su condición de administrador general, jefe de las dependencias municipales y competente de vigilar “la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general” (artículo 17.a) del Código Municipal), a tomar una decisión al respecto, la cual consistió en retomar la dirección del Departamento de Gestión Social; es decir, no se trata, como lo entiende la recurrente, de un acto dirigido a invisibilizarla o afectarla.
Aunado a ello, debe tenerse en cuenta que, como se indicó, corresponde al alcalde municipal, por su condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, velar por el funcionamiento armonioso de todo el engranaje administrativo municipal, para lo cual debe adoptar las medidas administrativas que resulten necesarias, lo que incluye, desde luego, la posibilidad de cambiar, modificar o redefinir las funciones administrativas y operativas que originalmente encargó a la vicealcaldesa primera, toda vez que dichas funciones no pueden entenderse como inmutables, al punto de que, una vez asignadas, no pueda modificarlas, en tanto la dinámica municipal y las diversas circunstancias que enfrenta la municipalidad pueden motivar cambios en tales funciones, en el entendido de que, con ello, no se provoque un entorno de precariedad o estado de inestabilidad que dificulte el ejercicio del cargo.
Por último, debe indicarse que la legislación municipal (artículo 14) no define las funciones específicas que deba asignarle el alcalde a la primera vicealcaldía; sin embargo, la jurisprudencia electoral ha dejado claro que independientemente de las funciones que le asigne, estas deben ser acordes con la dignidad del cargo y su jerarquía dentro de la estructura municipal, además de ser asignadas en forma precisa, suficiente y oportuna, con el fin de que le permitan al funcionario desempeñar el cargo popular para el cual fue electo.
Por ello, tomando en consideración que en el cambio de jerarquía del Departamento en cuestión no se han presentado condiciones que obstaculizan el ejercicio del cargo de la recurrente y que con ello no se produce un vaciamiento de sus funciones, pues las asignadas mediante resolución DAM-0178-2011 resultan acordes con la jerarquía del puesto de primera vicealcaldesa, lo que procede es, respecto de este extremo, la desestimatoria del recurso amparo, tal y como se ordena.
IX.- Sobre el acoso laboral alegado por la recurrente. Afirma la accionante que el alcalde municipal recurrido no ha podido disimular la discriminación y el acoso laboral hacia ella. Sin embargo, la amparada no aporta elementos probatorios para sustentar su dicho y demostrar los actos que a su juicio implican acoso. Por otra parte, de los hechos que se han tenido por acreditados no es posible desprender que estos acarreen conductas sistemáticas de desmejora permanente de la situación laboral de la accionante para poderlas calificar como acoso de esa naturaleza. En ese sentido, como bien se ha dicho previamente, el Tribunal Supremo de Elecciones no aprecia que con las conductas desplegadas por el recurrido se haya producido un acoso que acarreara una violación a los derechos fundamentales de carácter político-electoral de la señora López Gutiérrez. Desde esa perspectiva, en cuanto a este punto, procede desestimar el recurso, tal y como se hace.
X.- Consideración adicional. El Tribunal, a partir de los hechos y argumentos expuestos por las partes, aprecia que existen ciertos problemas de comunicación entre la recurrente y el Alcalde Municipal. Sin embargo, no es en la sede electoral donde se pueden solucionar esas cuestiones, pues ellas forman parte del giro interno de la Municipalidad, por lo cual son los órganos que la componen, como la propia Alcaldía y el Concejo Municipal, los encargados de entablar el diálogo necesario para superar esas circunstancias que dificultan la buena marcha del gobierno municipal.
En esa dirección, esta Magistratura estima oportuno reiterar que el jerarca administrativo de la Municipalidad es el alcalde o alcaldesa respectiva, de acuerdo con el artículo 14 del Código Electoral. Esto significa, efectivamente, que es el alcalde o alcaldesa quien determinará las funciones a ser cumplidas por el vicealcalde primero, siempre y cuando estas se definan oportuna y razonablemente, de acuerdo con la investidura del cargo (resoluciones n.° 4203-E1-2011 de las 8:50 horas de 22 de agosto de 2011 y n.° 8652-E8-2012 de las 9:15 horas de 17 de diciembre de 2012).
Por otra parte, es también el jerarca de la administración municipal quien debe coordinar y velar por el buen desempeño de los asuntos municipales, creando un clima propicio de coordinación y trabajo entre todos los funcionarios, especialmente con la vicealcaldesa primera, su más directa y estrecha colaboradora (artículo 17 inciso a) del Código Municipal y resoluciones n.° 7582-E1-2011 de las 8:55 horas del 29 de noviembre de 2011 y n.° 5446-E1-2012 de las 9:15 horas del 24 de julio de 2012).
Asimismo, que las divergencias que pudieran surgir respecto de las funciones administrativas u operativas que el alcalde le asigne al vicealcalde o vicealcaldesa primera, deben ser arbitradas por el Concejo Municipal respectivo (resolución n.° 2037-E8-2011 de las 12:45 horas del 12 de abril de 2011).
POR TANTO
Se declara sin lugar el recurso de amparo interpuesto. Notifíquese al señor Chavarría Carrillo y a la señora López Gutiérrez.
Luis Antonio Sobrado González
Max Alberto Esquivel Faerron Marisol Castro Dobles
Exp. 226-S-2014
Amparo Electoral
María Rosa López Gutiérrez
Vicealcaldesa primera de Santa Cruz
C/ Alcalde municipal
JLR/smz.-