N.° 5225-E6-2013.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las trece horas cincuenta y cinco minutos del veintinueve de noviembre de dos mil trece.
Denuncia por beligerancia política interpuesta por Juan Gabriel Alfaro Chaves, cédula n.° 6-342-329, contra el señor Ignacio Carrillo Pérez, Director Ejecutivo de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (JUDESUR).
RESULTANDO
1.- Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de mayo de 2013, el señor Juan Gabriel Alfaro Chaves formuló denuncia por beligerancia política contra el señor Ignacio Carrillo Pérez, Director Ejecutivo de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (JUDESUR). El denunciante, básicamente, destaca que el señor Carrillo Pérez fue nombrado por plazo indefinido como Director Ejecutivo, en la sesión ordinaria de JUDESUR n.° 612-2011, celebrada el 21 de octubre de 2011. Alega que, en el proceso de elecciones distritales del partido Liberación Nacional (PLN), realizadas el pasado 21 de abril de 2013, el señor Carrillo Pérez participó como candidato a delegado por el distrito Canoas, cantón Corredores, provincia Puntarenas, en el primer lugar de la papeleta n.° 7. Indica que el señor Carrillo Pérez, en su condición de Director Ejecutivo de una institución semiautónoma, no podía participar en el proceso de elecciones internas del PLN, según lo establece el artículo 146 del Código Electoral (folios 1-7).
2.- Por resolución de las 14:15 horas del 21 de mayo de 2013, se trasladó el asunto a la Inspección Electoral para que efectuara una investigación inicial a efecto de constatar el mérito de iniciar un procedimiento administrativo ordinario por beligerancia política, según lo previsto en el artículo 269 del Código Electoral (folio 16).
3.- La Inspección Electoral, mediante oficio n.° IE-461-2013 de 9 de agosto de 2013, remitió el resultado de la investigación preliminar en el que recomendó la apertura de un procedimiento administrativo ordinario por beligerancia política en contra del señor Carrillo Pérez (folios 123-131).
4.- Por auto de las 14:50 horas del 16 de agosto de 2013, este Tribunal ordenó a la Inspección Electoral la apertura del citado procedimiento administrativo ordinario (folio 132).
5.- Mediante oficio n.° IE-596-2013 de 18 de octubre de 2013, la Inspección Electoral rindió su informe final sobre el procedimiento administrativo de interés, en el que recomendó la imposición del régimen sancionatorio estipulado en el artículo 146 del Código Electoral (folios 172-185).
6.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley y no se notan defectos que causen nulidad o indefensión.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO
I.- Acerca del instituto jurídico de la beligerancia política: Importa referirse, preliminarmente, a algunos aspectos esenciales del instituto jurídico denominado beligerancia política regulado en los artículos 265 a 270 del Código Electoral.
1) Sobre la conducta denominada beligerancia política de los servidores del Estado: La beligerancia política, según el tratamiento jurisprudencial que le ha dado esta Autoridad Electoral, involucra dos conductas específicas que son la parcialidad política y la participación política prohibida, contenidas en ambos párrafos del artículo 146 del Código Electoral.
La parcialidad política se produce cuando el funcionario haya beneficiado a un partido político utilizando la autoridad o influencia de su cargo, mientras que la participación política prohibida se presenta cuando el funcionario se dedique, en horas laborales, a trabajos o discusiones de carácter político-electoral o cuando participe en las actividades prohibidas descritas por el párrafo segundo del artículo 146 ibidem (ver, entre otras, las resoluciones n.° 353-98 de las 10:00 horas del 31 de marzo de 1998, n.° 2841-E-2008 de las 11:05 horas del 25 de agosto de 2008 y n.° 3317-E6-2011 de las 14:00 horas del 29 de junio de 2011).
2) Sobre el bien jurídico tutelado y las sanciones por conductas que infrinjan esa protección: El bien jurídico tutelado en el instituto de la beligerancia política que resulta relevante para la sociedad es la neutralidad político-electoral de los servidores del Estado, para evitar una afectación a la libertad electoral de los ciudadanos y a la equidad en los comicios. Cualquier quebrantamiento a esa imparcialidad conlleva la destitución del responsable y la inhabilitación para ocupar cargos públicos por un período de dos a cuatro años (artículos 102.5 de la Constitución Política y 146 del Código Electoral).
3) Ámbitos temporales de aplicación de la neutralidad-político-electoral a los funcionarios del Estado: El primer párrafo del artículo 146 del Código Electoral, cuyo antecedente es el numeral 88 del anterior Código Electoral, prohíbe a los empleados públicos “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral y usar su cargo para beneficiar a un partido político.”. El segundo párrafo de ese numeral, para lo que aquí concierne, impide a los directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal, participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes o reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos o hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
Como se observa, la norma de mérito establece dos limitaciones de diferente grado. En primer término, de modo general, impide a todos los funcionarios públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral durante horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político. En segundo lugar comprende una restricción absoluta de participación política tratándose de los funcionarios contemplados en el segundo párrafo de la norma de interés.
4) Principio rector de interpretación en casos de beligerancia política: Toda limitación o restricción de derechos fundamentales de cualquier orden y, en especial, de los derechos de participación política, solamente puede darse si existen motivos suficientes de orden público u otros que justifiquen plenamente esa restricción. Este es el caso del artículo 146 del Código Electoral respecto del ámbito de participación política de los empleados o funcionarios públicos.
Este Tribunal, en ese sentido, ha sostenido reiteradamente que la normativa relacionada con las prohibiciones de beligerancia política, contenidas en el artículo 146 del Código Electoral (antiguo numeral 88 del Código Electoral derogado), así como en otras leyes, debe interpretarse, en caso de duda, de modo restrictivo en favor del principio pro libertate. Este principio dimana de lo dispuesto en los artículos 26 y 98 de la Constitución Política, según los cuales todos los costarricenses y ciudadanos "(…) tienen derecho de reunirse pacíficamente y sin armas, ya sea para negocios privados o para discutir asuntos políticos y examinar la conducta pública de los funcionarios" (artículo 26) y “(...) tienen derecho de agruparse en partidos para intervenir en la política nacional (...)" (artículo 98) (entre otras, ver la resolución n.° 169 de las 09:00 del 2 de febrero de 1996 y la resolución 2059-E-2002 de las trece horas cuarenta minutos del siete de noviembre del dos mil dos).
II.- Naturaleza jurídica de JUDESUR: La ley n.° 7012 de 4 de noviembre de 1985, publicada en La Gaceta n.° 227 de 27 de noviembre de 1985, denominada: “Creación de un Depósito Libre Comercial en el Área Urbana de Golfito”, define la naturaleza jurídica de JUDESUR. En lo conducente, el artículo 10 de ese cuerpo legal establece:
“Artículo 10.-
Créase la Junta de desarrollo regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, llamada en esta ley la Junta como Institución semiautónoma del Estado, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa, domiciliada en el cantón de Golfito.
La Junta tendrá entre sus fines primordiales el desarrollo socioeconómico integral de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas, así como la administración y operación del giro comercial del depósito libre comercial de Golfito.
(…)
Para ejecutar las tareas propias de la Junta, se nombrará a un Director Ejecutivo y el personal necesario, cuyas funciones determinará el reglamento orgánico.”.
Sobre la naturaleza jurídica de JUDESUR, la Procuraduría General de la República expresó:
“La normativa expuesta confiere a la JUDESUR la naturaleza jurídica de una "Institución semiautónoma del Estado", figura que no contempla nuestra Constitución Política, pero que jurídicamente recibe el mismo tratamiento de las "instituciones autónomas", con la única diferencia de que la primera constituye un ente descentralizado que no requiere la mayoría reforzada de votos que prevé el artículo 189 constitucional para la creación de las últimas.” (dictamen n.° C-149-2002 de 11 de junio de 2002).
Para mayor claridad, acerca de las instituciones semiautónomas, en el dictamen n.° C-223-99 de 11 de noviembre de 1999, el órgano procurador subrayó:
"(...) debe entenderse que la "institución semiautónoma" es manifestación del proceso de descentralización administrativa, por medio del cual el Estado transfiere una competencia a un ente público menor. La descentralización presupone, entonces, la creación de un ente público, que integrará la administración pública descentralizada con el objeto de cumplir determinados fines públicos. La creación de una persona jurídica pública titular de competencias descentralizadas señala, además, que el ente goza de una autonomía administrativa, dirigida precisamente a permitir el cumplimiento de sus competencias y satisfacer el fin público que justifica su creación. Ello por cuanto la personalidad jurídica, esencial en toda forma de descentralización, plena o no, implica por sí un mínimo de autonomía funcional y un grado mínimo de tutela administrativa." (el subrayado es suplido).
En referencia al concepto ente público estatal, contenido en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, esta Magistratura enfatizó que “al establecer el legislador la prohibición absoluta de participación político-electoral para los integrantes de las juntas directivas, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal consideró, concretamente, el modelo de organización previsto para las instituciones o empresas que conforman la Administración Descentralizada (instituciones autónomas, semiautónomas o empresas del Estado, entre otras)” (resolución n.° 762-E8-2010 de las 16:40 horas del 16 de febrero de 2010).
De forma posterior, por resolución n.° 4157-E6-2012 de las 14:25 horas del 30 de mayo de 2012, este Tribunal se pronunció sobre el concepto ente público estatal, en los siguientes términos:
“En cuanto a la categoría ente público estatal, estos constituyen organizaciones a las que se les dota de personalidad jurídica, sea, de una titularidad específica para adquirir derechos y contraer obligaciones. Su carácter público estará determinado, entre otros aspectos, por su creación legal, las potestades administrativas que le sean asignadas, los fines públicos o de utilidad general que persiguen y por estar regidos por el Derecho Público (artículos 1, 3 y 4 de la Ley General de la Administración Pública). La condición de estatal estará determinada, a su vez, por la titularidad de sus capitales. Se estará en presencia de entidades de derecho público estatal cuando el Estado sea el único titular del capital y pueda disponer, irrestrictamente, de los fondos o patrimonio de las organizaciones (véase, en este sentido, el dictamen de la Procuraduría General de la República n.° C-328-2004).” (el resaltado pertenece al original).
Conforme las citas precedentes, no cabe duda que JUDESUR es una institución semiautónoma y, como tal, constituye un ente público estatal. Por tal motivo, el Director Ejecutivo de esa institución está incluido dentro de los cargos con impedimento absoluto de participar en actividades político-electorales, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 146 del Código Electoral.
III.- Hechos probados: Como tales y, de relevancia para la resolución del presente asunto, se tienen los siguientes: 1) que, inicialmente, el señor Ignacio Carrillo Pérez fue nombrado como Director Ejecutivo de JUDESUR para el período comprendido entre el 8 de abril de 2011 y el 22 de abril de 2011 (sesión ordinaria de JUDESUR n.° 585-2011, celebrada el 7 de abril de 2011, folio 99); 2) que en sesión ordinaria de JUDESUR n.° 587-2011, celebrada el 28 de abril de 2011, se acordó ampliar por seis meses el nombramiento del señor Carrillo Pérez como Director Ejecutivo de esa entidad (folios 53-54); 3) que en sesión ordinaria de JUDESUR n.° 612-2011, celebrada el 21 de octubre de 2011, se acordó nombrar al señor Carrillo Pérez como Director Ejecutivo de esa entidad por tiempo indefinido (folios 32 a 51); 4) que el señor Carrillo Pérez se postuló como candidato a delegado distrital por el distrito Canoas, cantón Corredores, provincia Puntarenas, en el renglón n.° 1 de la papeleta n.° 7, dentro del proceso de Asambleas Distritales, Movimientos y Sectores llevada a cabo por el partido Liberación Nacional (PLN) el 21 de abril de 2013 (folios 25, 26, 110 y 112); 5) que el señor Carrillo Pérez no resultó electo como delegado distrital ante la Asamblea Cantonal de Corredores (folio 27), 6) que el señor Carrillo Pérez se postuló como candidato a la Sub Tesorería del Comité Ejecutivo Distrital de Canoas (folios 25, 26, 110, 113 y 114); 7) que el 21 de abril de 2013, el señor Carrillo Pérez votó en la escuela de Paso Canoas, Junta electoral n.° 1861, dentro del proceso de Asambleas Distritales, Movimientos y Sectores celebrado el 21 de abril de 2013 (folio 122).
IV.- Defensa del investigado dentro de la instrucción formal: En su declaración ante el Órgano Director del Proceso, el señor Carrillo Pérez enfatizó: 1) que cuando participó en el proceso lo hizo pensando que se trataba de un proceso primario y democrático de un partido político, como lo son las distritales; 2) que no tuvo el interés de ostentar un puesto partidario porque funge como Director Ejecutivo de JUDESUR; 3) que no hizo proselitismo político y la papeleta en que participó fue la que menos votos obtuvo, por lo que nunca fue acreditado como delegado ante la asamblea cantonal; 4) que en ningún momento se aprovechó de su posición para obtener votos, ni utilizó recursos, activos o tiempo laboral en beneficio de su papeleta (folios 148-150).
Posteriormente, en la etapa de conclusiones de hecho y de Derecho, su representante legal señaló en favor de su defensa: a) que si bien el artículo 146 del Código Electoral establece una prohibición a los funcionarios públicos, debe mediar una acusación de los partidos políticos y no de particulares para que la denuncia por beligerancia política sea admisible; b) que la denuncia no le alcanza al señor Carrillo Pérez porque, según jurisprudencia del TSE, el artículo 146, 88 (sic) y siguientes del Código Electoral no aplica a los directores ejecutivos de las instituciones semiautónomas con total independencia administrativa y presupuestaria como es el caso de JUDESUR; c) que la prohibición está referida exclusivamente a los directores ejecutivos del Gobierno Central, lo que excluye a JUDESUR; d) que el investigado incurrió en un error de hecho, que constituye causa excluyente de responsabilidad en materia administrativa, civil, penal o electoral; e) que para que se configure la beligerancia política es necesario que el hecho sea cometido en forma dolosa y aprovechándose del puesto, porque no existe beligerancia si media culpa y, mucho menos, error de hecho; f) que al denunciado debe aplicársele el in dubio pro reo que, en materia electoral, se transforma en in dubio pro electorale, que indica que ante la duda y la falta de prueba convincente debe exonerársele de toda responsabilidad (folios 150-152).
V.- Estudio de fondo: 1) Beligerancia política del señor Ignacio Carrillo Pérez: De conformidad con la prueba que consta en el expediente, el señor Carrillo Pérez postuló su nombre como candidato a delegado distrital por el distrito Canoas, cantón Corredores, provincia Puntarenas, dentro del proceso de Asambleas Distritales, Movimientos y Sectores realizado por el PLN el pasado 21 de abril de 2013. En ese proceso, además, se presentó a votar en la escuela de Paso Canoas, Junta Electoral n.° 1861.
Ambas circunstancias, entiéndase el ejercicio del sufragio activo (elegir) y pasivo (ser electo), en el seno de una estructura partidaria, no fueron refutadas por el investigado ni por su representante legal dentro del procedimiento administrativo ordinario.
Desde el 21 de octubre de 2011, sin embargo, el investigado funge ininterrumpidamente como Director Ejecutivo de JUDESUR, por lo que tenía impedimento absoluto de participar en actividades político-partidarias, de conformidad con lo que establece el artículo 146 párrafo segundo del Código Electoral, que entró en vigencia el 2 de setiembre de 2009.
El señor Carrillo Pérez, en virtud de su cargo, estaba obligado a advertir, examinar y asegurarse de las consecuencias de sus actos, de previo a participar en asuntos político-partidarios, sin que pueda admitirse desconocimiento de las reglas jurídicas, error de hecho o ausencia de dolo como lo alega la defensa del encausado. Ello por cuanto cualquier funcionario público debe abstenerse en temas político-electorales, de conformidad con los niveles de restricción que, claramente, desarrolla el ordinal 146 ibidem a la luz del mandato constitucional de neutralidad político-electoral contenido en el artículo 102 inciso 5) de la Constitución Política; siendo que esta en su artículo 129, prescribe que nadie puede alegar ignorancia de la ley.
Desde esta perspectiva carece de importancia que el investigado no haya obtenido un puesto dentro de la estructura partidaria, que no haya realizado actividad proselitista ni haya utilizado bienes institucionales para la actividad política en que participó debido a que, en términos absolutos, le acompaña la neutralidad político-electoral desde su nombramiento y durante todo el ejercicio de su cargo. Incluso, en virtud de su alto cargo, ostenta un mayor grado de responsabilidad para conocer y apreciar sus limitaciones en el ámbito político-electoral, por lo que, definitivamente, debió conducirse bajo el ilimitado celo que le demandaba su puesto.
Con vista en los hechos que se tienen por probados se logra determinar, sin dificultad alguna, que el señor Ignacio Carrillo Pérez incurrió en beligerancia política en grado de participación política prohibida al postularse como candidato a delegado distrital y a subtesorero de la susodicha asamblea partidaria y presentarse a votar en esa asamblea.
Bajo ese mérito, no lleva razón el representante legal de la defensa de acuerdo a lo que, actualmente, prescribe el Código Electoral.
En primer lugar, la legitimación para interponer las denuncias por beligerancia política la tienen los partidos políticos y “cualquier persona física que tenga conocimiento de tales hechos” (artículo 266).
En segundo término, la invocación del artículo 88 del anterior Código Electoral es inaplicable a este asunto, mientras que el vigente artículo 146 impone a los directores ejecutivos de todo ente público estatal la prohibición absoluta de dedicarse a actividades político-electorales y solo permite ejercer el voto el día de las elecciones nacionales o municipales.
Con lo que se lleva dicho, esta Magistratura Electoral comparte las conclusiones alcanzadas por la Inspección Electoral, de seguida letra:
“Del resultado del procedimiento administrativo ordinario llevado por esta Inspección Electoral en contra del señor Ignacio Carrillo Pérez, Director Ejecutivo de JUDESUR, por presunta beligerancia política, se colige que hubo infracción del denunciado a lo estipulado en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral vigente, ya que en dicha condición se postuló para candidato a delegado distrital y candidato a la subtesorería en el distrito administrativo Canoas, cantón Corredores, provincia Puntarenas en el proceso de elecciones internas llevado a cabo por el PLN el 21 de abril del presente año, y además ejerció el voto en dicho proceso.” (folios 183-184).
2) Sanción a imponer: Conforme a lo señalado resulta necesario considerar la sanción que corresponde dado que, el artículo 102 inciso 5) de la Constitución Política estipula que, el funcionario que se encuentre responsable de participación política prohibida, se destituirá y se inhabilitará para ejercer cargos públicos por un período no menor de dos años. El artículo 146 del Código Electoral complementa tal disposición al establecer que dicha inhabilitación será por un período de dos a cuatro años.
De acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal, los hechos que se tienen por demostrados, las consideraciones de fondo que en esta resolución se expresan y las normas que rigen la materia, lo procedente es destituir al señor Ignacio Carrillo Pérez del cargo de Director Ejecutivo de JUDESUR y, simultáneamente, sancionarlo con inhabilitación absoluta para ejercer cargos públicos por un período de dos años; lapso que corresponde al mínimo previsto por la Constitución y la ley que, a juicio del Tribunal, resulta proporcional a la gravedad de la falta cometida.
Con el propósito de que se proceda a la inmediata ejecución de lo resuelto es oportuno indicar que, la inhabilitación impuesta al señor Carrillo Pérez, lo es también para el ejercicio de cualquier cargo público que esté desempeñando en la actualidad o que en el futuro, por un período de dos años, pretenda desempeñar en la administración pública, independientemente de su rango o naturaleza.
Cabe destacar, de igual forma, que la fecha de rige de la sanción de inhabilitación absoluta para ejercer cargos públicos por un período de dos años que se impone en esta sentencia, lo es a partir de su publicación en La Gaceta. Al respecto, dado que la inhabilitación deben hacerla valer todas las instituciones públicas, es menester conceder un término inicial del respectivo plazo que resulte común para todas ellas, el cual no puede ser otro que el arriba indicado.
POR TANTO
Se declara con lugar la denuncia por beligerancia política. Se destituye al señor Ignacio Carrillo Pérez como Director Ejecutivo de JUDESUR a partir de la firmeza de la presente sentencia. Se le impone, concomitantemente, la sanción de inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos años, contados a partir de la publicación de esta resolución en La Gaceta. Contra esta resolución cabe interponer el recurso de reconsideración dentro de tercero día posterior a su comunicación. Notifíquese al señor Ignacio Carrillo Pérez. Una vez que este fallo adquiera firmeza, se publicará en el Diario Oficial y se comunicará al denunciante, a la Junta Directiva de JUDESUR y a la señora Oficial Mayor Electoral del Registro Civil, para lo establecido en el inciso e) del artículo 73 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Marisol Castro
Dobles
Fernando del Castillo Riggioni
Exp. n.° 165-Z-2013
Beligerancia política
C/ Ignacio Carrillo Pérez
Director Ejecutivo de JUDESUR
JJGH/ayv.-