N.° 5567-E8-2025.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las trece horas treinta minutos del veintisiete de agosto de dos mil veinticinco.
Opinión consultiva solicitada por el señor Mauricio Alberto Pazos Fernández, Director Ejecutivo a.i. del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP), sobre el alcance del artículo 142 del Código Electoral.
RESULTANDO
1.- Por oficio n.° DE-527-2025 del 16 de julio de 2025, recibido en el correo electrónico de la Secretaría de este Tribunal ese mismo día, el señor Mauricio Alberto Pazos Fernández, Director Ejecutivo a.i. del Instituto de Fomento Cooperativo (INFOCOOP), solicitó que este Tribunal emitiera opinión consultiva sobre el alcance del artículo 142 del Código Electoral; en particular, preguntó si es posible que esa entidad comparta en redes sociales, medios de comunicación y transmisiones “en vivo” contenidos varios sobre la III Feria de Economía Social Solidaria, evento que se celebrará los días 1.° y 2 de noviembre de 2025 con el objetivo de “generar un espacio donde organizaciones de la Economía Social Solidaria (sic), instituciones públicas y privadas, y el público en general puedan conectarse, compartir experiencias, presentar productos y servicios innovadores, así como fomentar oportunidades de negocio”. De igual manera, el señor Pazos Fernández inquirió el criterio de este Tribunal en relación con la publicación del Censo Cooperativo Nacional, documento cuyo propósito es “recolectar información actual y estadística de todas las cooperativas del país”. Por último, el director ejecutivo a.i. del INFOCOOP solicitó criterio acerca de la posibilidad de realizar publicaciones en redes sociales en cuanto a temas varios del cooperativismo, tales como: a) las funciones de los órganos sociales de las cooperativas; b) los pasos para constituir una cooperativa; c) la oferta formativa virtual y presencial del INFOCOOP; d) las visitas de funcionarios de esa institución a las cooperativas; e) los eventos de cooperativas e instituciones donde participen jerarcas institucionales; f) datos relevantes de facilidades crediticias para el financiamiento de cooperativas; y, g) publicaciones en redes con comunicados de prensa. Con base en esas consideraciones, solicitó que el Tribunal Supremo de Elecciones se pronunciara sobre los alcances del artículo 142 del Código Electoral, en especial a la luz de las razones expuestas en la resolución n.° 4190-E8-2025 (folios 5 a 8).
2.- En los procedimientos se ha observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Bou Valverde; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto de la consulta formulada. El señor
Mauricio Alberto Pazos Fernández, Director Ejecutivo a.i. del Instituto de
Fomento Cooperativo (INFOCOOP), solicitó que este Pleno emitiera
opinión consultiva sobre el alcance del artículo 142 del Código Electoral; en
particular, consultó acerca de la posibilidad de que esa institución publicite
en sus redes sociales, medios de comunicación y transmisiones en vivo
contenidos relativos a la III Feria de Economía Social Solidaria, evento que se
celebrará los días 1.° y 2 de noviembre de 2025. De igual manera el señor Pazos
Fernández requirió el criterio de este Tribunal, justamente en cuanto a la
aplicación del citado numeral 142, a propósito de la publicación del Censo
Cooperativo Nacional y la divulgación, en redes sociales, de materiales
vinculados con temas relativos a las organizaciones cooperativas y su funcionamiento.
II.- Admisibilidad de la opinión consultiva. El artículo 12 inciso d) del Código Electoral habilita a este Tribunal a emitir opiniones consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral. Esa norma también dispone que cualquier particular puede solicitar una opinión consultiva, la cual será atendida si, a criterio de este Órgano, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso electoral.
El pronunciamiento solicitado por el señor Pazos Fernández cumple el propósito de orientar futuros procesos electorales, al estar de por medio inquietudes sobre la posibilidad del INFOCOOP de publicar en sus redes sociales, medios de comunicación, perfiles en plataformas digitales y página web mensajes vinculados con eventos, productos y temáticas propias del movimiento cooperativo nacional.
III.- Precedente de relevancia. Recientemente, este Tribunal adecuó la interpretación del artículo 142 del Código Electoral al parámetro convencional definido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su jurisprudencia. En ese sentido, en la resolución n.° 4190-E8-2025 de las 13:30 horas del 20 de junio de 2025, el Tribunal expuso:
“La divulgación de información sobre los logros de gobierno y la aparición de las jerarquías institucionales refriéndose a datos que den cuenta del quehacer gubernamental en las plataformas digitales institucionales -durante la campaña política- comportan un inadecuado uso de recursos públicos para favorecer un mensaje oficial del Estado que podría incidir en la voluntad electoral. El uso de redes sociales, perfiles, canales u otros de las instituciones para resaltar sus atributos o aciertos propicia inequidad en la contienda y pone en entredicho la imparcialidad de las autoridades frente al proceso electoral, en garantía de la emisión de un sufragio libre.
En consecuencia, se varía el criterio en punto a los alcances del artículo 142 del Código Electoral en el sentido de que las instituciones del Poder Ejecutivo, de la administración descentralizada y de las empresas del Estado, de las alcaldías y de los concejos municipales, no podrán difundir, a partir del día siguiente de la convocatoria a elecciones nacionales y hasta el propio día de las elecciones, información o mensajes que exalten atributos o logros de la respectiva institución, así como tampoco podrán incluir la imagen de sus jerarcas. Esa restricción legal aplica a espacios en medios de comunicación tradicionales (televisión, radio o prensa escrita, entre otros), medios de comunicación digitales y plataformas digitales institucionales (“Facebook”, “YouTube”, “X”, “TikTok”, páginas web u otros del mismo género), ya sea que medie pago o no” (el subrayado es suplido).
A partir de ese criterio, el Tribunal dispuso:
“Se
adecua el criterio en punto a los alcances del artículo 142 del Código
Electoral en el sentido de que las instituciones del Poder Ejecutivo, de la
administración descentralizada y de las empresas del Estado, de las alcaldías y
de los concejos municipales, no podrán difundir, a partir del día
siguiente de la convocatoria a elecciones nacionales y hasta el propio día de
las elecciones, información o mensajes que exalten
atributos o logros de la respectiva institución, así como tampoco podrán
incluir la imagen de sus jerarcas. Esa restricción legal aplica a
espacios en medios de comunicación tradicionales (televisión, radio o
prensa escrita, entre otros), medios de comunicación digitales y plataformas
digitales institucionales (“Facebook”, “YouTube”, “X”, “TikTok”, páginas
web u otros del mismo género), ya sea que medie pago o no. Se aclara que
el referir a acciones llevadas a cabo, a obra pública realizada o a aciertos de
gestión en actividades privadas o especiales (como la presentación de informes
de labores o de rendición de cuentas ante órganos de control), en entrevistas o
en artículos de opinión de jerarcas no está prohibido. Tampoco es ilegal la
publicidad de los productos comerciales de aquellas instituciones que se
encuentran en régimen de competencia ni la divulgación de informaciones de
carácter técnico o científico que resulten indispensables e impostergables, por
referirse a aspectos relacionados con la prestación de servicios públicos
esenciales o por emergencias nacionales” (el
subrayado es suplido).
Ese criterio es de relevancia en este asunto debido a que, a pesar de no indicarse si mediará pago o no, este Tribunal debe evaluar si, del contenido de la consulta formulada por el representante del INFOCOOP, se desprende que los mensajes publicitarios a los que refiere pretenden difundir “información o mensajes que exalten atributos o logros de la respectiva institución [o incluyen] la imagen de sus jerarcas”. A partir de este marco, el Tribunal Supremo de Elecciones efectuará el análisis la consulta formulada por el INFOCOOP.
IV.- Sobre el fondo de la consulta planteada. Dado lo disímil de las tres cuestiones respecto de las cuales se inquiere el criterio de este Tribunal, corresponde su análisis y decisión en apartados independientes. No obstante lo anterior, y de previo, se aclara que los siguientes razonamientos constituyen un criterio general de este Tribunal, emitido al amparo de la normativa vigente, que no pretende regular u ordenar el detalle de las actuaciones del INFOCOOP en relación con la feria y el censo comentados, así como lo relativo a las publicaciones en redes sociales sobre los temas varios del cooperativismo respecto de los que consulta.
Esto es, las respuestas de esta Magistratura no tienen como fin resolver exhaustivamente la totalidad de las dudas de la consulta allegada, antes bien, son guías que servirán al INFOCOOP y su representación para ajustar sus actuaciones al ordenamiento jurídico electoral vigente.
A) Sobre la divulgación de contenidos vinculados a la III Feria de Economía Social Solidaria. En su consulta, el señor Pazos Fernández refiere a la celebración de la III Feria de Economía Social Solidaria, evento que tendrá lugar los próximos 1.° y 2 de noviembre de 2025 con el objetivo primordial de “generar un espacio donde organizaciones de la Economía Social Solidaria (sic), instituciones públicas y privadas, y el público en general puedan conectarse, compartir experiencias, presentar productos y servicios innovadores, así como fomentar oportunidades de negocio”. A partir de esa descripción, consulta si, con ocasión de la divulgación de esa feria, el INFOCOOP puede compartir detalles de esta en redes sociales, medios de comunicación y transmisiones “en vivo”, así como si resulta posible repartir materiales promocionales de instituciones públicas en la actividad.
El Tribunal ya ha tenido la oportunidad de señalar que, tratándose de festivales o ferias llevadas a cabo por autoridades de Gobierno, el ordenamiento jurídico electoral permite que se difundan mensajes para informar a la población sobre la agenda de este tipo de actividades y otros detalles. Eso sí, de manera clara se ha precisado que está absolutamente prohibido que, a partir del día siguiente al de la convocatoria a elecciones y hasta el día en que se verifiquen los comicios, esos mensajes exalten los atributos institucionales, difundan la obra pública o expongan las figuras de las autoridades institucionales. En la resolución n.° 993-E8-2018 de las 12:05 horas del 16 de febrero de 2018, este Tribunal reiteró este criterio y puntualizó:
“[…] esta Magistratura, con ocasión de la segunda votación del proceso electoral presidencial de 2014, precisó que ‘la publicidad que se paute en medios de comunicación en la que solamente se promocione la agenda cultural del FIA, no está incluida dentro de las prohibiciones del artículo 142 del Código Electoral, siempre y cuando esos espacios publicitarios no contengan mensajes que exalten atributos o logros de la institución ni figuren la imagen de su jerarquía o destaquen méritos del gobierno’ (resolución n.° 591-E8-2014 de las 12:30 horas del 18 de febrero de 2014).
De acuerdo con lo anterior, no existe restricción para que el Ministerio de Cultura y Juventud invite al público al evento, dé a conocer las fechas y sedes, señale cuáles son los países invitados y haga del conocimiento público la agenda artística, siempre y cuando, como se indicó en el precedente parcialmente transcrito, no exalten atributos o logros de la institución ni figuren la imagen de su jerarquía o destaquen méritos del gobierno”.
Ahora bien, en el caso concreto, el Tribunal constata que los mensajes y publicaciones aportados (visibles a folios 7 vuelto y 8) refieren a la II Feria de Economía Social Solidaria, celebrada el pasado 2024, y tuvieron por propósito invitar a las personas a ese evento, así como dar detalles respecto de las actividades que en su marco se realizaron; no obstante, la consulta presentada por el señor Pazos Fernández no incluyó los materiales correspondientes a la tercera edición de esa feria, de ahí que únicamente pueda señalarse que la publicidad por difundir con ocasión de ese evento en redes sociales, medios de comunicación, páginas o sitios web oficiales ha de mantenerse en esa línea informativa, razón por la cual, desde el día siguiente a la convocatoria a elecciones y hasta la celebración de estas, no podrá incluir datos o mensajes que exalten atributos o logros del INFOCOOP, ni, por otro lado, contemplar la imagen de sus jerarcas institucionales.
Así, en cualquier hipótesis se hace saber al INFOCOOP que, al promover la asistencia y participación en la III Feria de Economía Social Solidaria, debe abstenerse de difundir información o mensajes que exalten los atributos o logros de la institución o que incluyan la imagen de sus jerarcas, mandato extensivo, igualmente, para los materiales informativos que pretendan distribuirse durante el día de la feria, a los cuales les aplican idénticas limitaciones.
En conclusión, respecto de este primer extremo el Tribunal estima que la difusión de mensajes destinados a promover la asistencia a la III Feria de Economía Social Solidaria, así como ofrecer un detalle de las fechas, las horas y el lugar donde esta se celebrará, se adecua al contenido y a la interpretación del artículo 142 del Código Electoral. En igual sentido, la distribución de material informativo que se realice durante la feria en cuestión no es contraria al ordenamiento jurídico en el tanto estos productos no incluyan información o mensajes que exalten los atributos o logros de la institución, o bien, que contemplen la imagen de sus jerarcas.
Finalmente, conviene señalar que, con base en las disposiciones constitucionales y legales establecidas para garantizar la neutralidad e imparcialidad de la función pública y evitar que el erario se utilice para favorecer a algún partido político, será entera responsabilidad del funcionariado del INFOCOOP evitar que las actividades desplegadas en relación con la citada feria -o cualquier otro evento, en general- sean aprovechadas por cualquier candidatura para procurarse ventajas ilícitas. Por otra parte, la posibilidad de que el INFOCOOP realice las actividades en los términos del presente y los siguientes (B y C) de este considerando, no restringe la posibilidad de que, a posteriori, cualquier persona acuda a la vía jurisdiccional si advierte que alguna de esas actividades fue utilizada para exaltar obras gubernamentales o para beneficiar a determinadas candidaturas.
B) Sobre la divulgación del Censo Cooperativo Nacional. Como segundo punto de interés, la representación del INFOCOOP consulta a este Tribunal si, a la luz del artículo 142 del Código Electoral, le resulta posible promocionar la publicación del Censo Cooperativo Nacional, documento cuyo propósito es “recolectar información actual y estadística de todas las cooperativas del país”.
Puntualmente, el señor Pazos Fernández informó que:
“Con este proyecto se espera obtener una base de información actualizada y confiable sobre las áreas; productiva, administrativa, financiera y social de las cooperativas costarricenses; que a su vez sirva como un insumo al proceso de toma de decisiones que desde la institución se planeen y ejecuten basados en datos oportunos que contemplen la realidad del movimiento cooperativo nacional”.
A ese respecto, cabe precisar que, de conformidad con el artículo 155 de la Ley de Asociaciones Cooperativas (ley n.° 4179), el INFOCOOP fue creado con el fin de:
“(…) fomentar,
promover, financiar, divulgar y apoyar el cooperativismo en todos los niveles,
propiciando las condiciones requeridas y los elementos indispensables, a una
mayor y efectiva participación de la población del país, en el desenvolvimiento
de la actividad económico-social que simultáneamente contribuya a: crear
mejores condiciones de vida para los habitantes de escasos recursos, realizar
una verdadera promoción del hombre costarricense y fortalecer la cultura
democrática nacional.
A partir de esos objetivos, este Tribunal es del criterio que la recopilación y publicación de datos estadísticos acerca del movimiento cooperativista en Costa Rica constituye una acción medular que permite al INFOCOP ejercer sus competencias legales. A través de esos datos se construye un diagnóstico situacional acerca de ese movimiento en el país con miras, justamente, a coadyuvar en los procesos de adopción de las decisiones de la institución que lo fomenta y promueve.
Respecto de ese tema, téngase presente que, en su jurisprudencia, este Pleno ha reiterado que la restricción publicitaria del artículo 142 del Código Electoral no pretende afectar ni paralizar la continuidad y eficiencia del accionar de las instituciones públicas, pues, de hecho, tales requisitos son indispensables para una adecuada prestación de los servicios públicos a su cargo. Por esa misma razón es posible que las instituciones públicas emitan mensajes publicitarios o difundan información, en tanto resulten imprescindibles para la adecuada marcha de los servicios institucionales (resolución del TSE n° 3005-E8-2009 de las 15:50 horas del 2 de julio de 2009, citada en resolución n° 6072-E8-2017).
Con base en lo anterior y circunscribiéndose a la descripción del Censo Cooperativo Nacional que aportó el señor Pazos Fernández en su consulta, la publicación de este, en tanto instrumento técnico estadístico, no resulta contraria a la letra del artículo 142 del Código Electoral.
No obstante esa valoración general y siguiendo el razonamiento expresado en el inciso anterior, el INFOCOOP deberá asegurarse que, en ese informe censal (incluida su presentación o cualquier otro apartado), no se incorpore ningún contenido en que se exalten los atributos o logros de la institución, o bien, que se contemple la imagen de los jerarcas de la institución. Es decir, la habilitación para la publicación de ese documento se imparte en virtud de su naturaleza técnica, de la cual claramente quedan excluidos los comentarios o las notas adosadas a este que tengan por propósito, entre otros objetivos, atribuir la responsabilidad por su elaboración y divulgación a la administración del INFOCOOP.
En términos similares a los expuestos en el último párrafo, la realización de un evento para el lanzamiento del citado censo, en los términos señalados por el señor Pazos Fernández y si se realiza después de la convocatoria a elecciones y hasta el propio día de los comicios, podría constituir una vulneración de la restricción del artículo 142 del Código Electoral si, en el marco de esa actividad publicitaria, también se atribuyen los méritos de su confección y divulgación al INFOCOOP.
C) Sobre la publicación de contenido relativo al cooperativismo. Por último, la representación del INFOCOOP consulta a este Tribunal acerca de la posibilidad con que cuenta la institución de publicar, en redes sociales, contenido relativo al cooperativismo. A modo de ejemplo, el señor Pazos Fernández provee la siguiente lista de temáticas respecto de las cuales se realizarían las indicadas publicaciones: a) las funciones de los órganos sociales de las cooperativas; b) los pasos para constituir una cooperativa; c) la oferta formativa virtual y presencial del INFOCOOP; d) las visitas de funcionarios del INFOCOOP a las cooperativas; e) los eventos de cooperativas e instituciones donde participen jerarcas institucionales; f) datos relevantes de facilidades crediticias para el financiamiento de cooperativas; y, g) publicaciones en redes con comunicados de prensa.
En cuanto a este tercer extremo, el Órgano Electoral reitera que, según ha explicado en su jurisprudencia, la restricción publicitaria del artículo 142 del Código Electoral no pretende afectar ni paralizar la continuidad y eficiencia del accionar de las instituciones públicas, pues, de hecho, tales requisitos son indispensables para una adecuada prestación de los servicios públicos a su cargo. Contemplada en esa idea general se encuentra la habilitación para que la institución de que se trate realice publicaciones -incluso en redes sociales- acerca de las labores a su cargo, sin que, en ningún caso, en ese marco informativo y de cumplimiento de sus fines pueda exaltar los atributos o logros de la institución, o bien, difundir la imagen de los jerarcas de la institución con ese fin.
Por ello sin prejuzgar en relación con alguna de las eventuales piezas informativas que efectúe el INFOCOOP en cuanto a esos ejes temáticos, dado que no fueron aportadas, después de la convocatoria a elecciones y hasta el propio día de estas, su divulgación es admisible y no contraría la letra del artículo 142 del Código Electoral siempre y cuando esos contenidos sean diseñados y publicados, como se dijo, ayunos de cualquier elemento que implique una exaltación de los logros institucionales, la difusión de obra pública o la exposición de las autoridades del INFOCOOP o de otras instituciones.
En ese sentido, la administración del INFOCOOP está obligada a velar por el cumplimiento de esa disposición y, en ese tanto, no puede autorizar la difusión de material publicitario en redes sociales donde se evidencie la participación de sus jerarcas en eventos de cooperativas u otras instituciones (punto e) de la consulta), o bien, en el que la intervención de sus personas funcionarias sea exhibida como un logro institucional (punto d) de la consulta).
POR TANTO
Se
evacúa la opinión consultiva en los siguientes términos: a) la difusión
de mensajes destinados a promover la asistencia a la III Feria de Economía
Social Solidaria se adecua al artículo 142 del Código Electoral
siempre y cuando tales contenidos no incluyan información o mensajes que
exalten los atributos o logros de la institución, o bien, que contemplen la
imagen de sus jerarcas. Esa limitación también aplica a los materiales por
distribuir en el marco de esa actividad; b) en tanto instrumento técnico
y estadístico que servirá al INFOCOOP para el ejercicio de sus competencias
legales, la publicación Censo
Cooperativo Nacional no resulta contraria a la letra del artículo 142 del
Código Electoral. De esa habilitación se excluye cualquier contenido que se incorpore
en ese documento y que pretenda atribuir la responsabilidad
por su elaboración y divulgación a la administración del INFOCOOP. De igual
manera, en caso de programarse en el periodo que va entre el día posterior a la
convocatoria a elecciones y el propio día de verificación de los comicios, la
realización de un evento para el lanzamiento del referido censo podría
constituir una vulneración de la restricción del artículo 142 del Código
Electoral si, en el marco de esa actividad publicitaria, se atribuyen los
méritos de su confección y divulgación al INFOCOOP o se destaque la imagen de
sus personeros; y, c) la difusión de materiales relativos al
cooperativismo en redes sociales, desde el día siguiente a la convocatoria a
elecciones y su propio día de celebración, es conforme al numeral 142 del
Código Electoral en el tanto permita el cumplimiento de las competencias
legales del INFOCOOP y no implique una exaltación de los logros
institucionales, la difusión de obra pública o la exposición de las autoridades
del INFOCOOP o de otras instituciones. Notifíquese a la Dirección Ejecutiva del
Instituto de Fomento Cooperativo.-
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luz de los Ángeles Chinchilla Retana
Hector Enrique Fernández Masís
Exp.
n.° 329-2025
Hermenéutica electoral
INFOCOOP
Art. 142 del Código Electoral
MMA/smz.-