N.° 5595-E8-2025.- TRIBUNAL
SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a
las trece horas del veintiocho de agosto de dos
mil veinticinco.
Opinión consultiva formulada por el señor Arnoldo André
Tinoco, Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, sobre los alcances del artículo
142 del
Código Electoral en las actividades de comunicación y diplomacia pública que
desarrollan las misiones diplomáticas y consulares de Costa Rica en el
exterior.
RESULTANDO
1.- En oficio n.° DM-DJO-1823-2025 de fecha 24 de
julio de 2025, firmado digitalmente, recibido por correo electrónico en la
Secretaría General de este Tribunal el 29 de ese mismo mes y año, el señor Arnoldo Ricardo André Tinoco, Ministro de
Relaciones Exteriores y Culto, consulta los alcances del numeral 142 del Código
Electoral, en las actividades de comunicación y diplomacia pública que
desarrollan las misiones diplomáticas y consulares de Costa Rica en el exterior,
durante el periodo de campaña electoral.
El gestionante argumenta
que: “La labor inherente a las representaciones diplomáticas y consultares,
por su naturaleza, comporta la personificación del Estado y la promoción de los
intereses nacionales extraterritorialmente. La comunicación de su actos -tales
como la suscripción de acuerdos, la promoción de la inversión, la asistencia a
connacionales o la realización de eventos de carácter cultural- constituye
un instrumento fundamental de la política exterior. Tales actividades, al
culminar de manera exitosa, se erigen inherentemente como ‘logros’ de la
gestión gubernamental y, con frecuencia, demandan la presencia y,
consecuentemente, la exposición de la imagen de los Jefes de Misión.”.
Ante la existencia de una
duda razonable respecto de la forma en que debe armonizarse el deber estatal de
informar sobre la gestión diplomática y consular -materia que reviste innegable
interés público- con la prohibición de difundir información que exalte logros o
la imagen de los jerarcas durante el periodo comicial el señor André Tinoco, en
apego al análisis desarrollado en el oficio DJC-72-2025 (documento emitido por la Dirección Jurídica
del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto el 11 de julio de 2005 relativo
a los alcances de la resolución n.° 4190-E8-2025 del TSE), formula las
siguientes interrogantes:
2.- ¿Debe entenderse que
la categoría de ‘jerarcas’, a los efectos de la prohibición de incluir su
imagen, comprende no solo al Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, sino
también a los jefes de misión diplomática, y los encargados de negocios ad hoc?.
¿Adicionalmente, resulta procedente interpretar que dicha prohibición se
encuentra circunscrita a aquellas imágenes donde la figura del jerarca es el
elemento central o protagónico, en detrimento del registro documental de actos
oficiales donde su presencia constituye un componente natural e indisociable de
la función que ejerce?
3.- ¿Se validan las recomendaciones
de orden práctico sobre el tono, el lenguaje y el uso de imágenes, contenidas
en el apartado IV, incisos A y B, del criterio DJC-72-2025, como una
guía de actuación correcta y suficiente para que las misiones diplomáticas y
consulares adecúen su comunicación institucional a la normativa electoral
durante el período de restricción? (folios 1-7).
2.- En el procedimiento se han observado las
prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Fernández Masís; y,
CONSIDERANDO
I.- Admisibilidad de la gestión. El artículo 12.d) del Código Electoral habilita al
Tribunal Supremo de Elecciones a emitir opiniones consultivas, entre otros
supuestos, a pedido de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo
en la materia electoral.
En el presente asunto,
la consulta resulta atendible porque la formula el señor Arnoldo André Tinoco,
Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, y está referida a la veda
publicitaria prevista en el artículo 142 del Código Electoral en las actividades de comunicación y
diplomacia pública que desarrollan las misiones diplomáticas y consulares de
Costa Rica en el exterior, durante el periodo de campaña electoral. Por esa razón se procede al
ejercicio hermenéutico solicitado.
II.- Restricción prevista en el artículo 142 del
Código Electoral. De previo a emitir el
criterio correspondiente, conviene transcribir el numeral
142 del Código Electoral, que señala:
“ARTÍCULO
142.- Información de la gestión gubernamental
Prohíbese a las instituciones del Poder Ejecutivo, de la administración
descentralizada y de las empresas del Estado, a las alcaldías y los concejos
municipales, difundir, mediante cualquier medio de comunicación, información
publicitaria relativa a la obra pública realizada, a partir del día siguiente
de la convocatoria a elecciones nacionales y hasta el propio día de las
elecciones. Quedan a salvo de esta prohibición, las informaciones de
carácter técnico o científico que resulten indispensables e impostergables, por
referirse a aspectos relacionados con la prestación de servicios públicos
esenciales o por emergencias nacionales. Las publicaciones contrarias a lo
dispuesto en esta Ley harán incurrir a los funcionarios responsables en el
delito de desobediencia y beligerancia política, previa resolución del TSE.” (el subrayado no pertenece a la norma).
Desde la resolución n.° 3205-E-2006 de las 10:40 horas
del 6 de octubre del 2006, este Colegiado Electoral ha reiterado que la
finalidad perseguida por la citada prohibición radica en evitar un favorecimiento a las candidaturas del partido
político oficialista, es decir, aquel
que muestra afinidad o se reputa como vinculado con el Gobierno Central y, por
consiguiente, un perjuicio a las candidaturas de otras organizaciones
político-partidarias que participen en la contienda electoral, que se
caracterizan como de oposición.
La voluntad del legislador no es silenciar al Poder
Ejecutivo y demás instituciones referidas en las norma transcrita, minar su
quehacer político-institucional ni afectar o paralizar la continuidad y
eficiencia de su accionar (pues tales
condiciones resultan indispensables para una adecuada prestación de los
servicios públicos); ello por cuanto, la prohibición no implica -de forma automática- un impedimento a los
funcionarios públicos para abordar situaciones de gran importancia (cuya
naturaleza debe ser del conocimiento de la población) dado el interés público
comprometido. En esta inteligencia resultaría impropio proscribir la discusión
o información de sucesos o situaciones nacionales o internacionales
relacionadas con la salud pública, la seguridad estatal o incidencias naturales
de gran magnitud que impacten, comprometan o amenacen el bienestar de la población
en general (resolución n.° 2694-E-2006).
Por sentencia 3005-E8-2009 de las 15:50 horas del 2 de julio de 2009, esta Magistratura
también externó: a) que la
proscripción legal de pauta publicitaria impide la divulgación de publicidad
sobre obras y proyectos del gobierno de turno (gestión pasada, presente y
futura); b) que resulta impropia la
difusión de mensajes que enfaticen la capacidad de acción de las instituciones
indicadas así como mejoras, innovaciones, virtudes o ventajas cualitativas o
cuantitativas en la prestación de los servicios que procuran; c) que tampoco es admisible publicitar
la discusión de planes o asuntos de interés nacional que, de manera explícita o
implícita, favorezcan una visión de continuidad en la acción gubernamental; d) que, en atención a los principios de continuidad y eficiencia que orientan la
prestación del servicio público, no están incluidas en la citada prohibición
las campañas de prevención ni aquellos mensajes que resulten necesarios para
garantizar el cumplimiento de los citados principios; e) que tampoco está prohibida, por su naturaleza, la publicidad
vinculada a la oferta y servicios educativos de las universidades estatales,
del Instituto Nacional de Aprendizaje y del Ministerio de Educación Pública y
los bancos estatales. En esa resolución esta Autoridad Electoral aclaró que,
aun tratándose de casos de excepción, la publicidad no debe acompañarse de
mensajes que exalten atributos o logros de la institución, ni que figure la
imagen de su jerarquía o que destaquen méritos de la gestión de gobierno a la
que pertenece.
A mayor abundamiento, en la
resolución número 0259-E7-2010 de las 10:30 horas del 20 de enero de 2010, el
Tribunal subrayó que la literalidad del texto legal no discrimina entre medios de comunicación, por lo que debe entenderse que
incluye las informaciones publicitarias que se efectúen tanto por los
mecanismos usuales (televisión, radio o prensa, entre otros) y por cualquier otro medio de difusión, incluido Internet. Además, que no toda la
información transmitida en estos medios puede considerarse “publicitaria” y
que, por
su naturaleza, la información “publicitaria” se produce cuando media una
erogación económica a favor de quien la difunde, es decir, mediante espacios
pagados.
Finalmente, por resolución n.° 4190-E8-2025 de las 13:30
horas del 20 de junio de 2025, este Tribunal emitió oficiosamente una
resolución interpretativa denominada: “Adecuación
de criterio sobre el uso de plataformas digitales de las instituciones públicas
para divulgar información de la gestión gubernamental durante el período de
campaña, en observancia de la reciente jurisprudencia de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos sobre ese tema.”.
En la citada resolución se indicó, básicamente: 1)
que las
instituciones del Poder Ejecutivo, de la administración descentralizada y de
las empresas del Estado, de las alcaldías y de los concejos municipales, a
partir del día siguiente de la convocatoria a elecciones nacionales y hasta el
propio día de las elecciones, no podrán difundir información o mensajes que
exalten atributos o logros de la respectiva institución, así como tampoco
podrán incluir la imagen de sus jerarcas; 2) que la restricción legal aplica a espacios en
medios de comunicación tradicionales (televisión, radio o prensa escrita, entre
otros), medios de comunicación digitales y plataformas digitales
institucionales (“Facebook”, “You Tube”, “X”, “Tik Tok”, páginas web u otros
del mismo género), ya sea que medie pago o no; 3) que no está prohibido referirse a la obra
pública realizada o a aciertos de la gestión en actividades privadas o
especiales (presentación de informes de labores o de rendición de cuentas
ante órganos de control) o en entrevistas y artículos de opinión de los
jerarcas; 4)
que tampoco es ilegal la publicidad de los productos comerciales de aquellas
instituciones que se encuentran en régimen de competencia, ni la divulgación
de informaciones de carácter técnico o científico que resulte indispensable e
impostergable, por referirse a aspectos relacionados con la prestación de
servicios públicos esenciales o por emergencias nacionales.
Respecto al fallo indicado, cabe
señalar que la Dirección Jurídica del despacho a su cargo bien precisa los
fundamentos y alcances de la normativa que nos ocupa por cuanto, en el oficio anexo de su consulta n.°
DJC-72-2025, el señor José Carlos Jiménez Alpízar, Director Jurídico a.i del Ministro de Relaciones
Exteriores y Culto señala que: “La finalidad de estas reglas es clara:
impedir que el aparato estatal y sus recursos (humanos, materiales y
comunicacionales) sean utilizados para generar una ventaja indebida a favor del
partido político en el gobierno, afectando la equidad de la contienda electoral
y la libertad del sufragio. La prohibición busca asegurar que la ciudadanía
forme su criterio político a partir del debate entre las fuerzas políticas en
contienda, y no por la influencia de la comunicación gubernamental que, por su
naturaleza, dispone de una plataforma y credibilidad privilegiadas.” (El
destacado no es del original).
III.- Sobre las consultas formuladas. En relación con la primera interrogante planteada, relativa a la exégesis aplicable a
la proscripción de difundir mensajes que exalten atributos o logros de la
institución, de manera que la comunicación sobre actividades ordinarias y
esenciales (tales como suscripción de acuerdos, promoción comercial o la asistencia
consular, entre otras) se mantenga dentro del ámbito informativo permitido y no
derive en una infracción a la veda electoral, cabe señalar que el
asesoramiento requerido, en los términos solicitados, resulta improcedente. Lo
anterior, por cuanto corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores y
Culto, en el marco de sus competencias, establecer las medidas necesarias para
adecuar su comunicación institucional, durante el periodo veda publicitaria, a
lo dispuesto en la normativa y la jurisprudencia electoral.
Se reitera que la prohibición de difundir
mensajes que exalten atributos o logros institucionales, o que destaquen
méritos de la gestión de gobierno a la que pertenecen, no impide la difusión
de información de carácter técnico o científico que resulte indispensable e
impostergable, por referirse a aspectos relacionados con la prestación de
servicios públicos esenciales, cuya divulgación no está prohibida.
En ese sentido, conforme al
ejemplo descrito en el criterio constante en el referido oficio n.° DJC-72-2025,
no constituiría una infracción a la veda electoral aquella comunicación emitida
por una oficina consular en relación con la asistencia brindada para la
repatriación de personas nacionales desde un país que se encuentra en estado de
guerra, cuya evacuación resulta urgente debido a la ausencia de seguridad o a
la suspensión de servicios aéreos.
En cuanto a la segunda
interrogante planteada, se consulta si debe entenderse que la categoría de
“jerarcas”, a los efectos de la prohibición de incluir su imagen, también
aplica a los jefes de misión diplomática y los encargados de negocios ad hoc;
así como si resulta procedente interpretar que dicha prohibición se encuentra
circunscrita a aquellas imágenes donde la figura del jerarca es el elemento
central o protagónico, en detrimento del registro documental de actos oficiales
donde su presencia constituye un componente natural e indisociable de la
función que ejerce.
En respuesta, cabe
señalar que, como bien se indica en el dictamen jurídico de su despacho n.° DJC-72-2025
de repetida cita, los jefes de misión diplomática y los
encargados de negocios ad hoc están sujetos al régimen de prohibición
previsto en el artículo 142 del Código Electoral, en el tanto actúan como
máximos representantes del país en el extranjero (ver Reglamento al Estatuto
del Servicio Exterior de la República). En consecuencia, las publicaciones
que realicen las misiones diplomáticas y consulares de Costa Rica en el
extranjero durante la veda publicitaria, en el marco de las excepciones
autorizadas por la normativa y jurisprudencia electoral, no deberán incluir la imagen
de dichos jerarcas.
En cuanto a la última interrogante
planteada, en la que se solicita la validación de las recomendaciones de orden
práctico relativas al tono, al lenguaje y al uso de imágenes contenidas en el
apartado IV, incisos A y B del referido oficio n.° DJC-72-2025, como una guía
de actuación correcta y suficiente para que las misiones diplomáticas y
consulares adecúen su comunicación institucional a la normativa electoral
durante el período de restricción, cabe señalar que en el apartado “IV
Conclusiones y Recomendaciones Prácticas” acápites 1 a 4 se evidencia, como
se indicó anteriormente, que la Dirección Jurídica del Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto ha precisado los alcances y naturaleza de las restricciones
que nos ocupan, no obstante, lo peticionado no resulta atendible, por cuanto
dentro del marco de las situaciones que atiende este Tribunal sobre la
aplicación del artículo 142 del Código Electoral, las consultas no deben
formularse sobre aspectos hipotéticos como los que se plantean, lo que torna
inevacuable la petición por la vía de la consulta. En consecuencia, corresponde
al propio Ministerio realizar el examen de validación pretendido, de conformidad
con los parámetros definidos por la normativa y la jurisprudencia electorales.
POR TANTO
Se evacua la
opinión consultiva en el siguiente sentido: 1) Corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores
y Culto, en el marco de sus competencias, establecer las medidas necesarias para
adecuar su comunicación institucional, durante el periodo veda publicitaria, a
lo dispuesto en la normativa y la jurisprudencia electorales. 2) Los jefes de misión
diplomática y los encargados de negocios ad hoc están sujetos al régimen
de prohibición previsto en el artículo 142 del Código Electoral, en el tanto
actúan como máximos representantes del país en el extranjero. En consecuencia,
las publicaciones que realicen las misiones diplomáticas y consulares de Costa
Rica en el extranjero durante la veda publicitaria, en el marco de las
excepciones autorizadas por la normativa y la jurisprudencia electorales, no
deberán incluir la imagen de dichos jerarcas. 3) Por las razones expuestas, se declara inevacuable la
última consulta planteada. Notifíquese.
Eugenia María Zamora Chavarría
Zetty María Bou Valverde
Max Alberto Esquivel Faerron
Luz de los Ángeles Chinchilla Retana
Hector Enrique Fernández Masís
Exp. 351-2025
Opinión consultiva
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
Alcances del artículo 142, Código Electoral
LFAM/smz.-