N.°
5849-E8-2025.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas del once de
setiembre de dos mil veinticinco.
Opinión consultiva
formulada por la señora Karen Solano Hidalgo, Coordinadora de Comunicación e
Imagen de la Municipalidad de Desamparados, sobre los alcances del artículo 142
del Código Electoral a ciertas actividades de fin de año.
RESULTANDO
1.- En escrito presentado en la secretaría de este Tribunal el 1.°
de setiembre de 2025, la señora Karen Solano Hidalgo, Coordinadora de
Comunicación e Imagen de la Municipalidad de Desamparados, formula opinión
consultiva sobre los alcances del artículo 142 del Código Electoral respecto de
las siguientes actividades: a) contrataciones de pauta pagada en medios
de comunicación (radio o perifoneo) para anunciar el cobro de impuestos
municipales; b) contratación de pauta publicitaria en transporte público
y/o radio con el propósito de anunciar actividades navideñas organizadas por la
Municipalidad, c) actividades navideñas de carácter cultural como la
inauguración de la iluminación y del árbol en el Parque Central de Desamparados
con transmisiones en vivo por intermedio de redes sociales institucionales
(folio 1).
2.- En el
procedimiento no se notan defectos que causen nulidad o indefensión.
Redacta
la Magistrada Zamora Chavarría, y;
I.-
ADMISIBILIDAD DE LA GESTIÓN CONSULTIVA. El artículo 12.d) del Código Electoral habilita al Tribunal
Supremo de Elecciones a emitir opiniones consultivas a pedido del Comité
Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los
entes públicos con interés legítimo en la materia electoral. Esa norma también dispone
que cualquier particular puede solicitar una opinión consultiva, la cual será
atendida si, a criterio de este Colegiado Electoral, es necesaria para la
correcta orientación del proceso electoral.
Concretamente, la opinión
consultiva está planteada por la señora Coordinadora de Comunicación e Imagen
de la Municipalidad de Desamparados, resultando atendible dada la veda
publicitaria señalada en el artículo 142 del Código Electoral respecto de las
actividades municipales que detalla en su gestión.
II.- DE PREVIO. Sobre dos aspectos importa referirse
previamente para mayor claridad sobre el asesoramiento buscado.
1.- Tributos municipales:
obligación en doble vía. El Estado, en este caso los municipios,
para cumplir sus fines ocupan recursos y para hacerse de ellos, entre otras
fuentes de financiamiento, acuden a los tributos que constituyen una de las
fuentes más importantes, referidas a la prestación exigida a los
ciudadanos en ejercicio del poder de imperio estatal.
A manera de referencia, en
lo que interesa, dispone el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos
Tributarios:
“Artículo 4- Definiciones.
Son tributos las prestaciones en dinero (impuestos, tasas y
contribuciones especiales), que el Estado, en ejercicio de su poder de
imperio, exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus
fines.” (el destacado no pertenece al original).
Una de las características
esenciales de la materia tributaria es que la creación, modificación o
supresión de los tributos es materia de reserva de ley (artículo 5.a del citado
código). En virtud del citado principio, el Código Municipal establece que: a)
la municipalidad debe proponerlos a la Asamblea Legislativa, fijar las tasas y
precios de los servicios municipales y, previa ley que la autorice, dictar las
exoneraciones de los tributos señalados (artículo 77); b) las
municipalidades del país son las administraciones tributarias para ejercer la
fiscalización y control en la recaudación de los diversos tributos a ellas
asignados (artículo 77 bis); c) en calidad de Administración Tributaria,
los municipios tienen las facultades establecidas en el Código de Normas y
Procedimientos Tributarios incluyendo las facultades referidas a infracciones y
sanciones por ilícitos tributarios (artículo 77 bis); d) los tributos
municipales deben pagarse por períodos vencidos y podrán cobrarse en un solo
recibo (artículo 78); e) las patentes municipales pueden pagarse
anticipadamente o por períodos vencidos (artículo 78); f) la
Municipalidad podrá otorgar incentivos a los contribuyentes que, en el primer
trimestre, cancelen por adelantado los tributos o patentes de todo el año
(artículo 78); g) el atraso en los pagos de tributos o patentes generará
multas e intereses moratorios calculados conforme al Código de Normas y
Procedimientos Tributarios (artículo 78); h) las deudas por tributos
municipales constituirán hipoteca legal preferente sobre los respectivos
inmuebles (artículo 79); i) los tributos municipales prescriben en cinco
años y los funcionarios que los dejen prescribir responderán por su pago
personalmente (artículo 82).
La actividad tributaria, entonces,
establece una obligación en doble vía: por una parte, el deber de los
ciudadanos de pagar los tributos municipales para el cumplimiento de los fines
municipales y, por la otra, la obligación de los municipios de cobrar esos
tributos utilizando los fondos recaudados para proveer servicios públicos y
obras en pro de cada comunidad cantonal.
2.- Generalidades
sobre actividades culturales. En opinión consultiva reciente n.° 5428-E8-2025 de las 09:00 horas del 14
de agosto de 2025, formulada por el señor Ministro de Cultura y Juventud
también sobre los alcances del artículo 142 del Código Electoral, este Tribunal
se refirió a la cultura, en general, en los siguientes términos: a) es toda aquella actividad
afectiva del ser humano o de una colectividad, expresada en áreas, segmentos o
ámbitos como la identidad o la lengua; las actividades intelectuales,
espirituales o artísticas así como los valores, creencias, tradiciones, rituales
y formas de vida, en general; b) es un derecho humano referenciado desde el artículo 22 de la Declaración
Universal de Derechos Humanos y luego en el artículo 15 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; c) los derechos culturales deben
contar con un marco jurídico, nacional e internacional y el Estado debe
elaborar políticas públicas inherentes a las expresiones y derechos culturales
como formas de desarrollo humano; d) el artículo 89 de la
Constitución Política no establece una lista cerrada o taxativa sobre el
derecho y tutela de la cultura pues compete al Estado desplegar los esfuerzos
necesarios para preservar los recursos naturales, paisajes y bellezas del país,
implementar las políticas públicas que protejan la historia, el arte y la
cultura costarricenses (museos, obras de arte y sitios históricos), e impulsar
la actividad de artistas, científicos y promotores de la cultura.
III.- REPASO SOBRE LOS ALCANCES DEL
ARTÍCULO 142 DEL CÓDIGO ELECTORAL. De previo a emitir el criterio correspondiente, conviene
transcribir el numeral
142 del Código Electoral, que señala:
“ARTÍCULO 142.- Información
de la gestión gubernamental
Prohíbese a
las instituciones del Poder Ejecutivo, de la administración descentralizada y
de las empresas del Estado, a las alcaldías y los concejos municipales,
difundir, mediante cualquier medio de comunicación, información publicitaria
relativa a la obra pública realizada, a partir del día siguiente de la
convocatoria a elecciones nacionales y hasta el propio día de las elecciones. Quedan
a salvo de esta prohibición, las informaciones de carácter técnico o científico
que resulten indispensables e impostergables, por referirse a aspectos
relacionados con la prestación de servicios públicos esenciales o por
emergencias nacionales. Las publicaciones contrarias a lo dispuesto en esta
Ley harán incurrir a los funcionarios responsables en el delito de
desobediencia y beligerancia política, previa resolución del TSE.” (el subrayado no pertenece a la norma).
Desde la resolución n.°
3205-E-2006
de las 10:40 horas del 6 de octubre del 2006, este Colegiado Electoral ha
reiterado que la finalidad perseguida por la citada prohibición radica en
evitar un
favorecimiento a las candidaturas del partido político vinculado con el
Gobierno y, por consiguiente, un perjuicio a las candidaturas de otras
organizaciones político-partidarias que participen en la contienda electoral.
Por sentencia 3005-E8-2009 de las 15:50 horas del 2 de julio de 2009, esta Magistratura también
externó:
a) que la proscripción legal de pauta publicitaria impide la divulgación
de publicidad sobre obras y proyectos del gobierno de turno (gestión pasada,
presente y futura); b) que resulta
impropia la difusión de mensajes que enfaticen la capacidad de acción de las
instituciones indicadas así como mejoras, innovaciones, virtudes o ventajas
cualitativas o cuantitativas en la prestación de los servicios que procuran; c) que tampoco es admisible publicitar
la discusión de planes o asuntos de interés nacional que, de manera explícita o
implícita, favorezcan una visión de continuidad en la acción gubernamental; d) que, en atención a los principios de continuidad
y eficiencia que orientan la prestación del servicio público, no están
incluidas en la citada prohibición las campañas de prevención ni aquellos
mensajes que resulten necesarios para garantizar el cumplimiento de los citados
principios; e) que tampoco está
prohibida, por su naturaleza, la publicidad vinculada a la oferta y servicios
educativos de las universidades estatales, del Instituto Nacional de
Aprendizaje y del Ministerio de Educación Pública y los bancos estatales; f) que las instituciones que tienen
entre sus funciones la promoción de la participación de la población en los
procesos electorales, en particular de grupos discriminados o en condición de
vulnerabilidad, están habilitadas para apoyar con pauta publicitaria programas
que promuevan la deliberación informada de la población en los medios de
comunicación. En esa resolución esta Autoridad Electoral aclaró que, aun
tratándose de casos de excepción, la publicidad no debe acompañarse de mensajes
que exalten atributos o logros de la institución, ni que figure la imagen de su
jerarquía o que destaquen méritos de la gestión de gobierno a la que pertenece.
A mayor abundamiento, en la resolución número
0259-E7-2010 de las 10:30 horas del 20 de enero de 2010, el Tribunal subrayó
que la literalidad del texto legal no
discrimina entre medios de comunicación, por lo que debe entenderse que incluye
las informaciones publicitarias que se efectúen tanto por los mecanismos
usuales (televisión, radio o prensa, entre otros) y por cualquier otro
medio de difusión, incluido Internet. Además, que no toda la información
transmitida en estos medios puede considerarse “publicitaria y que, por su naturaleza, la
información “publicitaria” se produce cuando media una erogación económica a
favor de quien la difunde, es decir, mediante espacios pagados.
Finalmente,
por resolución n.° 4190-E8-2025 de las 13:30 horas del 20 de junio de 2025,
este Tribunal emitió oficiosamente una resolución interpretativa denominada: “Adecuación de criterio sobre el uso de
plataformas digitales de las instituciones públicas para divulgar información
de la gestión gubernamental durante el período de campaña, en observancia de la
reciente jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre
ese tema.”.
En
la citada resolución se indicó, básicamente: 1) que las
instituciones del Poder Ejecutivo, de la administración descentralizada y de
las empresas del Estado, de las alcaldías y de los concejos municipales, a
partir del día siguiente de la convocatoria a elecciones nacionales y hasta el
propio día de las elecciones no podrán difundir información o mensajes que
exalten atributos o logros de la respectiva institución, así como tampoco
podrán incluir la imagen de sus jerarcas; 2) que la restricción legal aplica a espacios en medios
de comunicación tradicionales (televisión, radio o prensa escrita, entre otros),
medios de comunicación digitales y plataformas digitales institucionales
(“Facebook”, “You Tube”, “X”, “Tik Tok”, páginas web u otros del mismo género),
ya sea que medie pago o no; 3) que
no está prohibido referirse a la obra pública realizada o a aciertos de la
gestión en actividades privadas o especiales (presentación de informes de
labores o de rendición de cuentas ante órganos de control) o en entrevistas y
artículos de opinión de los jerarcas; 4) que tampoco es ilegal la publicidad de los
productos comerciales de aquellas instituciones que se encuentran en régimen de
competencia, ni la divulgación de informaciones de carácter técnico o
científico que resulte indispensable e impostergable, por referirse a aspectos
relacionados con la prestación de servicios públicos esenciales o por emergencias
nacionales.
IV.-
EXAMEN DE FONDO. A las obligadas acciones municipales sobre los
tributos municipales y también a las actividades culturales, con todo y su permanencia
más allá del ciclo electoral costarricense, les son aplicables la proscripción
señalada en el numeral 142 del Código Electoral. Así, dentro del periodo de
campaña está prohibido a las municipalidades, sin distinción, utilizar recursos
públicos que divulguen acciones que, de alguna forma, afecten la equidad en la
contienda electoral promoviendo esas obligadas acciones (actividad tributaria y
cultural) como logros institucionales en detrimento de los partidos
políticos que no están representados en las municipalidades.
1.-
Delimitación general. La
proscripción legal de pauta publicitaria impide la divulgación de
publicidad sobre acciones, obras y proyectos de las municipalidades (gestión
pasada, presente y futura) que enfaticen su capacidad de acción, así como las mejoras,
innovaciones, virtudes o ventajas cualitativas o cuantitativas en la prestación
de los servicios a su cargo. Así: a)
no es admisible publicitar la discusión de planes o asuntos de interés tributario
o cultural que, de manera explícita o implícita, favorezcan visiones de
continuidad de los partidos políticos representados en la Municipalidad
respectiva o que, aun implícitamente, refieran a coordinaciones con la acción
gubernamental, en general; b) la publicidad no debe
acompañarse de mensajes que exalten atributos o logros de las municipalidades ni
figure la imagen de su jerarquía (Gobierno municipal -alcaldes y/o regidores-)
o que destaquen “méritos” de la gestión de gobierno a la que pertenece
(resolución de este Tribunal n.° 3005-E8-2009 de las 15:50 horas
del 2 de julio de 2009).
La literalidad del artículo 142 del Código Electoral,
además, no discrimina entre medios de comunicación, por lo que
debe entenderse que incluye las informaciones publicitarias que se efectúen
tanto por los mecanismos usuales (televisión, radio o prensa, entre otros) como
por cualquier otro medio de difusión, incluido internet (resolución
número 0259-E7-2010 de las 10:30 horas del 20 de enero de 2010). En
consecuencia, la
restricción legal aplica a los medios de comunicación, así como a las
plataformas digitales institucionales (“Facebook”, “You Tube”, “X”,
“Tik Tok”, páginas web u otros del mismo género), ya sea que medie pago
o no (resolución n.°
4190-E8-2025 de las 13:30 horas del 20 de junio de 2025).
2.-
Pronunciamientos concretos: Respecto de las actividades
señaladas en la opinión consultiva importa señalar, concretamente.
2.1.- Alcance de las contrataciones de pauta pagada en medios
de comunicación (radio o perifoneo) para anunciar el cobro de impuestos
municipales. Dada la naturaleza de los tributos municipales, en atención a los principios de continuidad
y eficiencia que orientan la prestación del servicio público, no están
prohibidas las contrataciones de pauta publicitaria (radio o perifoneo) para
anunciar el cobro de impuestos municipales, siempre y cuando no muestren
estrategias o esfuerzos de la Municipalidad en términos del apartado precedente
y de lo dicho en el considerando tercero de esta resolución.
2.2.-
Alcance de la contratación de pauta publicitaria en transporte público y/o
radio con el propósito de anunciar actividades navideñas organizadas por la
Municipalidad. Las
actividades navideñas promovidas por el municipio consultante corresponden a
manifestaciones y tradiciones de la vida en sociedad. Específicamente son
actividades que, de forma temporal (época navideña) giran alrededor de la
familia y la religiosidad, dos elementos alrededor de la sociedad, cuya protección
constitucional está señalada en los artículos 51 y 75 de la Constitución
Política.
Por su
propia esencia, ambos fundamentos de la vida social (familia y religión) requieren
de instrumentos legales y reglamentarios para su tutela, desarrollo y
expresión. Ello indica que, en los términos en que está planteado el
asesoramiento municipal de interés no es prohibido que la Municipalidad
anuncie actividades navideñas a partir de pauta publicitaria en transporte
público o radio.
Eso sí,
las publicaciones o pautas contrarias a la norma legal de mérito (artículo 142
del Código Electoral) y a la jurisprudencia de este Tribunal harán incurrir a
los funcionarios responsables en el delito de desobediencia y beligerancia
política.
2.3.-
Alcance de las actividades navideñas de carácter cultural como la inauguración
de la iluminación y del árbol en el Parque Central de Desamparados con
transmisiones en vivo por intermedio de redes sociales institucionales. Tratándose de las tradiciones navideñas
y de expresiones culturales, en términos de la referencia hecha en el
considerando segundo, apartado segundo de esta resolución, tampoco son
prohibidas las transmisiones en vivo de las actividades navideñas de carácter
cultural como la inauguración de la iluminación del árbol Parque Central de
Desamparados, por intermedio de redes sociales institucionales.
Corresponderá
a la Municipalidad de Desamparados, concretamente, asegurarse de que las
acciones a implementar no contengan mensajes que exalten sus atributos
o logros, que incluyan la imagen de sus jerarcas o que distingan méritos de la
gestión municipal o, de alguna forma, del Poder Ejecutivo o relativas a éste.
3.- Conclusión. En atención
a los principios y normas que orientan la tutela y desarrollo de la familia, la
religiosidad y la cultura, así como las obligaciones inherentes a la materia
tributaria, no están incluidas en la prohibición del artículo 142 del
Código Electoral las actividades concretas sometidas al asesoramiento de este
Tribunal. Como habrá de insistirse, siempre y cuando no se trate de
mensajes o campañas que, de forma solapada, muestren estrategias o
esfuerzos del Municipio en detrimento del espíritu de la norma prohibitiva.
De lo anterior se colige que, con base en las
disposiciones constitucionales y legales que tienen como finalidad garantizar
la neutralidad e imparcialidad de la función pública y evitar que el erario se
utilice para favorecer a algún partido político, será entera responsabilidad de
la Municipalidad consultante evitar que las actividades desplegadas sean
aprovechadas para favorecer candidaturas políticas y procurarse ventajas
ilícitas. Así, la posibilidad de que la Municipalidad de Desamparados realice
las actividades enunciadas de manera general en su consulta no restringe
la posibilidad de que, a posteriori cualquier persona acuda a la vía
jurisdiccional si advierte que alguna de esas actividades fue utilizada para
exaltar obras municipales o para beneficiar a determinadas candidaturas.
POR TANTO
La Municipalidad de Desamparados, dentro de la
veda publicitaria que establece el artículo 142 del Código Electoral, no
tiene impedimento para difundir y/o realizar las siguientes actividades: 1) anunciar el cobro de
impuestos municipales a partir de pauta pagada en medios de comunicación (radio
o perifoneo); 2) anunciar actividades navideñas organizadas por la
Municipalidad por intermedio de pauta publicitaria en transporte público y/o
radio, con el propósito de anunciar actividades navideñas organizadas por la
Municipalidad; 3) transmitir en vivo, por intermedio de redes sociales
institucionales, las actividades navideñas de carácter cultural como la
inauguración de la iluminación y del árbol en el Parque Central de
Desamparados. Ello en los términos y
advertencias señaladas en el considerando tercero y en el pronunciamiento de
fondo de esta resolución (considerando cuarto), siempre y cuando esas actividades municipales no contengan
mensajes que exalten atributos o logros de la Municipalidad o refieran a
actividades y/o coordinaciones con el Poder Ejecutivo, que incluyan la imagen
de sus jerarcas o que distingan méritos de la gestión de gobierno a la que
pertenecen. Las
publicaciones contrarias al artículo 142 ibidem y a la jurisprudencia de
este Tribunal harán incurrir a los funcionarios responsables en el delito de
desobediencia y beligerancia política. Notifíquese.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luz de los Ángeles Chinchilla Retana
Hector Enrique Fernández Masís
Hermenéutica
electoral
Karen
Solano Hidalgo
Municipalidad
de Desamparados
JJGH/smz.-