N.° 5860-E9-2015.- TRIBUNAL SUPREMO DE
ELECCIONES. San José, a las nueve horas y treinta
minutos del treinta de septiembre de dos mil quince.
Solicitud de convocatoria a referéndum de
iniciativa ciudadana del proyecto de ley denominado “Reforma del artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente n.° 7554,
de 4 de octubre de 1995 La Asociación de Campesinos Ambientalistas Unidos por
el Pulmón del Mundo (sic)”, gestionada por la
Asociación de Campesinos Ambientalistas Unidos por el Pulmón del
Mundo.
RESULTANDO
- Por escrito recibido en la
Secretaría General del Tribunal Supremo de Elecciones a las 11:32 horas del 6
de febrero de 2013, el señor Marco Aurelio Carpio Pereira, representante
judicial y extrajudicial de la Asociación de Campesinos Ambientalistas Unidos
por el Pulmón del Mundo (en lo sucesivo “la Asociación”), cédula
jurídica n.° 3-002-644950, presentó solicitud para que se autorice a la
Asociación a recolectar firmas para convocar a referéndum, por iniciativa
ciudadana, los proyectos de ley denominados “Reforma
del artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente n.° 7554, de 4 de octubre de
1995 La Asociación de Campesinos Ambientalistas Unidos por el Pulmón del
Mundo (sic)”, expediente legislativo n.° 18.306, y
“Proyectos orgánicos del Pulmón del Mundo y toma
de tierras en dudosa procedencia (sic) sin explotación”, presentado en la
oficina de Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa el 21 de agosto de
2012 y archivado bajo el expediente n.° 1.586 (folio 1).
- Por resolución n.° 1192-E9-2013 se
remitió el proyecto de ley denominado “Reforma del
artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente n.° 7554, de 4 de octubre de 1995
La Asociación de Campesinos Ambientalistas Unidos por el Pulmón del
Mundo (sic)”, expediente legislativo n.° 18.306, al
Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa para su
evaluación formal, luego de realizar las consultas obligatorias
correspondientes. Asimismo, se rechazó de plano la solicitud para la
autorización de recolección de firmas del texto llamado “Proyectos orgánicos del Pulmón del Mundo y toma de tierras en
dudosa procedencia (sic) sin
explotación”, presentado en la oficina de
Iniciativa Popular de la Asamblea Legislativa el 21 de agosto de 2012 y
archivado bajo el expediente n.° 1.586 (folio 25).
- Por oficio n.° CON-030-2013-J
presentado en la Secretaría General de este Tribunal el 1° de abril de 2013,
el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa dictaminó
que el proyecto de ley relativo a la modificación del artículo 6 de la Ley
Orgánica del Ambiente n.° 7554 contraviene la Constitución Política e
instrumentos internacionales en materia de derechos humanos (folio
40).
- Por oficio n.° PRE-0340-2013 del 15
de abril de 2013, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
manifestó su opinión sobre el proyecto. Sostuvo que la propuesta de ley
violenta el principio constitucional de igualdad porque deja de lado a los
demás grupos ambientalistas del país, mientras que el artículo 6 de la Ley
Orgánica del Ambiente contempla la participación activa y organizada de todos
los habitantes de la República (folio 59).
- A través de los oficios n.°
MPO-ALM-097-2013 del 9 de abril de 2013, MPO-SCM-186-2013 del 18 de abril de
2013, SM-160-2013 del 26 de abril de 2013, AC-153-2015 del 23 de abril de 2013
y SMG-638-2013 del 2 de mayo de 2013, las municipalidades de Poás, Acosta,
Escazú y Guácimo externaron su criterio sobre la propuesta. Afirmaron que el
proyecto de ley se contrapone al principio de autonomía municipal, consagrado
constitucionalmente, al colocar en igualdad de condiciones a las
municipalidades y a la Asociación. Esa situación además desconoce que los
gobiernos locales son los administradores de los intereses y servicios locales,
de acuerdo con lo preceptuado en la propia Constitución Política. Asimismo,
resulta sumamente complicado para todas las municipalidades consultarle a la
Asociación todas y cada una de las acciones tendientes a mejorar el medio
ambiente (folios 61, 78, 82, 85 y 110).
- Por oficio n.° PRES-125 del 22 de
abril de 2013, la Junta de Protección Social afirmó, en términos generales,
que el proyecto consultado contraviene el artículo 9 constitucional al sujetar
las decisiones del Estado -lato sensu- a la posición de una Asociación (folio 73).
- En oficio n.° PE.241-2013 del 15 de
abril de 2013, la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económico de
la Vertiente Atlántica rindió su criterio. Afirmó que acceder a lo
pretendido por la Asociación implica, en esencia, transgredir el principio de
igualdad, dado que el ambiente es un bien social y protegerlo es un derecho
inherente a todas las personas (folio 75).
- Por oficios n.° PE-448-04-2013 del
26 de abril de 2013 y P-0151-2013 del 23 de esos mismos mes y año, el
Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y la Refinadora Costarricense de
Petróleo (RECOPE) señalaron que la propuesta no afectaba el acontecer
institucional (folios 80 y 88).
- Por oficios n.° CMDC-0151-2013 del
24 de abril de 2013, SM-206-2013 del 25 de esos mismos mes y año y PE-180-13
del 29 de abril de 2013, los Concejos Municipales de Distrito de Colorado y de
Lepanto y el Consejo Nacional de Producción (CNP) se manifestaron a favor de
la iniciativa de ley (folios 87, 89 y 100).
- En el oficio n.° DFOE-AE-0181 del
26 de abril de 2013, la Contraloría General de la República afirmó que la
reforma propuesta es innecesaria al estar suficientemente reconocido el derecho
a la información y participación de todos los ciudadanos en las decisiones de
protección y mejora ambiental. Adicionalmente enfatizó que el proyecto de ley
es irrazonable al incluirse a una asociación campesina en particular y no a
todas aquellas que también son representativas para la protección del
ambiente (folio 90).
- Por oficio n.° 25.169 del 29 de
abril de 2013, la Caja Costarricense de Seguro Social afirmó que la reforma
pretendida al artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente impone una
obligación que resulta disímil con respecto a otras organizaciones sociales,
sin que exista una razón o interés público que justifique ese deber estatal,
lo que irrumpe contra los artículos 9 y 33 de la Constitución Política al
tratarse de una reforma legislativa que limita el accionar del Estado y
beneficia a una Asociación particular en detrimento de otras (folio
93).
- En oficio n.° JD-091-2013 del 2 de
mayo de 2013, el Patronato Nacional de la Infancia (PANI) indicó que el tema
ambiental es de interés público, mientras que el texto da un trato preferente
a una Asociación que no representa a la totalidad de los costarricenses,
incluyendo a las personas menores de edad (folio 102).
- Por oficio n.° DJUR-01011-2013 del
30 de abril de 2013, el Instituto Nacional de Seguros (INS) señaló que el
proyecto de ley es ambiguo, dado que no permite determinar cuál es el alcance
de la frase “tomar en cuenta”, cuyo contenido podría ser tan sencillo como
informar a la Asociación o tan amplio como requerir su criterio, lo que sería
improcedente porque comprometería la discrecionalidad administrativa y la
operativa de los entes públicos. Adicionalmente esa institución apuntó que
la reforma propuesta es omisa en cuanto a la relevancia de la Asociación sobre
las demás organizaciones que justifique el otorgamiento de un privilegio como
el de la reforma (folio 111).
- En oficio GG-OF-455-2013 del 21 de
mayo de 2013, el Servicio Nacional de Riego y Avenamiento expuso su criterio.
Se manifestó contrario a someter el proyecto a referéndum pues atenta contra
el principio de igualdad al dar una posición ventajosa a una asociación en
particular (folio 124).
- Por oficio n.° GG-064-2013 del 6
de abril de 2013, Bancrédito se opuso al proyecto de ley (folio
129).
- En oficio n.° G-1171-2013 el
Instituto Costarricense de Turismo (ICT) afirmó que el proyecto es
inconstitucional (folio 130).
- Por oficios n.° SM-132-2013 del 14
de mayo de 2013 y SCM-1211-2013 del 13 de mayo de 2013, las Municipalidades de
Esparza y Heredia manifestaron su desacuerdo con el proyecto de ley (folios 134
y 136).
- Por oficio n.° D.E.#612-2013 del
10 de mayo de 2013, el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP)
rindió su criterio. Sostuvo que el proyecto era inconstitucional por atentar
contra el principio de igualdad (folio 144).
- En oficio n.° PE-403-2013 del 29
de abril de 2013, el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) manifestó su
oposición a la iniciativa (folio 179).
- Por oficios n.°
DSC-ACD-273-05-2013 del 10 de mayo de 2013 y SMC-158-05-2013 del 7 de mayo de
2013, las Municipalidades de Tibás y Curridabat mostraron su disconformidad
con la iniciativa (folios 189 y 192).
- Por resolución n.° 4785-E9-2013
de las 09:30 horas del 31 de octubre de 2013, el Tribunal Supremo de Elecciones
autorizó la recolección de firmas al grupo gestor, en los términos
señalados en los artículos 6.e), 7 y 8 de la Ley sobre Regulación del
Referéndum y ordenó la publicación del proyecto de ley denominado “REFORMA
DEL ARTÍCULO 6 DE LA LEY N° 7554, LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE”, según el
texto modificado por el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea
Legislativa (folio 205).
- Por resolución n.° 42-E9-2014 de
las 13:30 horas del 6 de enero de 2014, esta Magistratura Electoral autorizó
el formulario para la recolección de firmas cuya plantilla puso a disposición
de los gestores para su impresión. Asimismo, indicó que el grupo gestor
debía reunir no menos de 153.768 firmas, con vista en el padrón
electoral con cierre al 30 de setiembre de 2013 (folios 232).
- Por resolución de las 13:05 horas
del 5 de febrero de 2014, el Tribunal dispuso: a) Aprobar el plan de
recolección de firmas presentado. b) Autorizar los lugares propuestos para la
recolección de las firmas bajo el entendido que corresponderá a los propios
interesados obtener el respectivo permiso para instalarse en oficinas públicas
o privadas lo que, en su oportunidad, comunicarían a la Dirección General de
Registro Electoral, así como gestionar ante las autoridades municipales del
caso la autorización para colocar puestos estacionarios en lugares públicos.
3) Acreditar las personas encargadas de custodiar los formularios para la
recolección de firmas (folio 248).
- Por resolución de las 10:00 horas
del 23 de diciembre de 2014, se dispuso, de conformidad con el artículo 6.e)
de la Ley sobre Regulación del Referéndum, conceder el mes de prórroga
solicitado por el grupo gestor en escrito de 15 de diciembre de 2014. En ese
acto se le informó al grupo gestor que el plazo definitivo para recolectar no
menos de 153.768 firmas para someter a referéndum el proyecto de interés
concluía el 25 de enero de 2015 (folio 271).
- Por resolución de las 11:30 horas
del 4 de mayo de 2015, luego de la revisión de firmas llevada a cabo por la
Dirección General de Registro Electoral y Financiamiento de Partidos
Políticos, se dispuso solicitar el grupo gestor que, en el plazo improrrogable
de quince días hábiles, aportara la cantidad de 22.341 firmas faltantes para
completar las 153.768 firmas que corresponden al 5% del padrón nacional (folio
286).
- Por oficio n.° DGRE-354-2015 de la
Dirección General de Registro Electoral y Financiamiento de Partidos
Políticos, presentado en la Secretaría del Tribunal el 17 de junio de 2015,
el señor Héctor Fernández Masís, Director General, informó que la
Asociación de Campesinos Ambientalistas Unidos por el Pulmón del Mundo
cumplió, finalmente, con la aportación del 5% de firmas correspondientes al
padrón electoral previamente definido por este Tribunal en la resolución n.°
4785-E9-2013 de las 09:30 horas del 31 de octubre de 2013 (153.748 firmas), que
autorizó la recolección de firmas en los términos señalados en los
artículos 6.e), 7 y 8 de la Ley sobre Regulación del Referéndum, para
convocar a referéndum, por iniciativa ciudadana, el proyecto de ley denominado
“Reforma del artículo 6 de la Ley Orgánica del
Ambiente n.° 7554, de 4 de octubre de 1995 La Asociación de Campesinos
Ambientalistas Unidos por el Pulmón del Mundo
(sic)”, expediente legislativo n.° 18.306 (folio 295).
- Por resolución de las 11:45 horas
del 6 de agosto de 2015, el Tribunal Supremo de Elecciones dispuso que
gestionaría una consulta facultativa de constitucionalidad en virtud de las
dudas expresadas por diversas instituciones en relación con el apego del
proyecto de ley con el Derecho de la Constitución (folio 302).
- Por oficio n.° TSE-1423-2015 del 7
de agosto de 2015, presentado ese mismo día en la Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia, el Tribunal Supremo de Elecciones formuló consulta
legislativa de constitucionalidad sobre el proyecto de ley tramitado por la
vía referendaria y denominado “Reforma del
artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente n.° 7554, de 4 de octubre de 1995
La Asociación de Campesinos Ambientalistas Unidos por el Pulmón del
Mundo (sic)” (folio 309).
- En virtud de que, de acuerdo con el
artículo 13 del Código Electoral, a partir del 7 de agosto de 2015 se
incorporó al Tribunal Supremo de Elecciones la Magistrada Luz Retana
Chinchilla y el Magistrado Juan Antonio Casafont Odor, por auto de las 10:32
horas del 7 de agosto de 2015, se dispuso el returno de este expediente (folio
326).
- Por oficio PSC-070-2015 del 4 de
septiembre de 2015, recibido en la Secretaría del Tribunal Supremo de
Elecciones a las 09:05 horas del 7 de esos mismos mes y año, el Presidente de
la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia comunicó la parte
dispositiva de la resolución n.° 2015-014051 de las 12:00 horas del 4 de
septiembre de 2015, en la que se atendió la consulta legislativa formulada por
el Tribunal Supremo de Elecciones y tramitada dentro del expediente judicial
n.° 15-011781-0007-CO, la cual literalmente indica: “No ha lugar a evacuar la consulta. Los Magistrados Armijo Sancho y
Castillo Víquez ponen notas separadas. En relación con el proyecto de
ley "Reforma del artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente N° 7554 de
4 de octubre de 1995”, expediente electoral N° 051-Z-2013, el Tribunal
Supremo de Elecciones deberá valorar si el mismo es discriminatorio o no; de
serlo no podrá autorizar el referéndum.” (folio
331).
- En el procedimiento se ha observado
las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Retana Chinchilla; y,
CONSIDERANDO
- Cuestión preliminar. Sobre la
participación ciudadana y su impacto en la calidad de la
democracia. Es indudable que iniciativas como la
planteada revelan que la participación ciudadana es, además de un vehículo
de diálogo social para alcanzar acuerdos en aspectos trascendentales para la
convivencia, un mecanismo esencial para que las personas de manera directa
contribuyan al mantenimiento y al fortalecimiento de la salud de la democracia
misma. En ese sentido, conseguir el apoyo para que el 5% del padrón electoral
acuerde trasladar la decisión de una iniciativa legislativa a la vía
referendaria pone de manifiesto la profunda convicción democrática y la
calidad que esta posee en nuestra sociedad, la cual ha asumido sus valores como
ejes transversales dentro de nuestra convivencia. Sin embargo, el Tribunal es
perfectamente consciente que esta no es una circunstancia dada de una vez por
todas, sino que la preservación de nuestro sistema político es una tarea
eternamente inacabada, en la cual los esfuerzos por mejorarla deben ser
diarios, por lo que la intención de los ciudadanos de intervenir en los
asuntos de relevancia pública, como regla general, nunca será limitada por
esta Magistratura, salvo cuando el ordenamiento jurídico así lo exija. Aun
así, esta Autoridad ha abonado sus esfuerzos para que esas restricciones sean
interpretadas de la forma en que mejor se potencie el principio pro
participación, precisamente porque comprende que el respeto a este y a la
iniciativa ciudadana son esenciales dentro de una sociedad
abierta.
- Objeto de la solicitud de
convocatoria a referéndum. La Asociación de
Campesinos Ambientalistas Unidos por el Pulmón del Mundo (en lo sucesivo la
Asociación), solicitó que se convoque a referéndum, por iniciativa
ciudadana, el proyecto de ley denominado “Reforma
del artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente n.° 7554, de 4 de octubre de
1995 La Asociación de Campesinos Ambientalistas Unidos por el Pulmón del
Mundo (sic)”, expediente legislativo n.°
18.306.
El texto vigente del artículo 6 de la citada
Ley Orgánica del Ambiente señala:
“Artículo 6.-
Participación de los habitantes. El Estado y las
municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los
habitantes de la República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a
proteger y mejorar el ambiente.”.
De acuerdo con la reforma pretendida por los
gestores, dicha norma quedaría redactada de la siguiente forma:
“Artículo
único.- Refórmase el artículo 6 de la Ley Orgánica
del Ambiente N.° 7554, de 4 de octubre de 1995, para que se lea de la
siguiente manera:
“Artículo 6.-
Participación de los habitantes. El Estado y las
municipalidades, fomentarán la participación activa y organizada de los
habitantes de la República, y deberá tomar en cuenta a La (sic) Asociación
de Campesinos Ambientalistas Unidos por el Pulmón del Mundo, cédula jurídica
número 3-002-644950, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger
y mejorar el ambiente.”
Rige a partir de su publicación.”.
- Criterio del Departamento de
Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa. El
Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, por oficio n.°
CON-030-2013-J remitido a este Tribunal el 1° de abril de 2013, se pronunció
señalando que el proyecto de ley que interesa contraviene la Constitución
Política e instrumentos internacionales en materia de derechos humanos.
Afirmó que tomar en cuenta solo a la Asociación, comporta una obligación
para el Estado y para todas las municipalidades que resulta desigual en
relación con las demás organizaciones sociales del país, sin que exista una
razón o interés público que justifique esa imposición en detrimento de
entidades del mismo género. Argumentó que el derecho al ambiente lo ostenta
cada ciudadano y que cualquier decisión que tenga un impacto ambiental le
concierne a cada habitante del país, por lo que no procede darle prelación en
esa toma de decisiones, sin razón particular alguna, a una asociación, en
detrimento de las demás personas físicas o jurídicas de la República.
Enfatizó que, mediante la reforma al artículo 50 de la Constitución
Política, se instituyó expresamente el derecho fundamental de todo habitante
a gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Mencionó que ese
derecho subjetivo está concebido para todos y cada uno de los sujetos, por lo
que es oponible a cualquiera (Estado y particulares), con posibilidad de ser
ejercitado a nombre de cualquiera por formar parte de los intereses difusos.
Estimó que el texto propuesto violenta el derecho humano a la protección del
ambiente porque sería monopolizado por la Asociación. Subrayó que la
propuesta no es viable porque, al realizarse un análisis registral del acta
constitutiva de la Asociación, no se indica cuántos miembros activos posee y
qué porcentaje representan de la población costarricense. En torno a esa
inviabilidad, también manifestó que se trasgrede el principio de seguridad
jurídica dado que no se indica si el deber del Estado y de los ayuntamientos
de informar de sus decisiones y acciones a la Asociación excluye el derecho de
participación de los demás ciudadanos del país. Expresó que la iniciativa
legislativa no toma en cuenta que el ambiente es un derecho humano de tercera
generación en donde no es factible darle a una persona o grupo un trato
diferenciado y preferencial con exclusión del resto de personas físicas y
jurídicas. Especificó que el proyecto de ley violenta, particularmente, las
disposiciones y principios contemplados en los artículos 1, 4, 7, 9, 20, 21,
24 al 30, 33, 50, 89, 90, 105 y 168 al 170 de la Constitución Política porque
la protección del ambiente, mediante políticas y acciones estatales, no debe
provenir solo de un grupo determinado de personas agremiadas sino de toda la
sociedad costarricense.
Independientemente del criterio esbozado,
atendiendo a lo que indica el artículo 6.c) de la Ley sobre regulación del
referéndum, el Departamento de Servicios Técnicos evaluó formalmente el
proyecto de ley y propone el siguiente texto, en apego a aspectos de técnica
legislativa:
“REFORMA DEL
ARTÍCULO 6 DE LA LEY N.° 7554, LEY ORGÁNICA DEL AMBIENTE
ARTÍCULO ÚNICO.-
Se reforma el artículo 6 de la Ley N.° 7554, Ley Orgánica del Ambiente, de 4
de octubre de 1995. El texto dirá:
“Artículo 6.-
Participación de los habitantes. El Estado y las
municipalidades fomentarán la participación activa y organizada de los
habitantes de la República en la preservación del ambiente; para ello,
deberá (sic) tomar en cuenta
a la Asociación de Campesinos Ambientalistas Unidos por el Pulmón del Mundo,
cédula jurídica N.° 3-002-644950, en la toma de decisiones y acciones
tendientes a proteger y mejorar el ambiente.”
Rige a partir de su publicación.”.
Importa destacar que el Departamento de
Servicios Técnicos, además, hizo las consultas obligatorias correspondientes
que señala el numeral 6.c) invocado.
- Pronunciamientos emitidos por las
instituciones consultadas. el Instituto Costarricense
de Acueductos y Alcantarillados, las municipalidades de los cantones Poás,
Acosta, Escazú, Guácimo, Esparza, Heredia, Tibás y Curridabat, la Junta de
Protección Social, la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo
Económico de la Vertiente Atlántica, la Contraloría General de la
República, la Caja Costarricense de Seguro Social, el Patronato Nacional de la
Infancia, el Instituto Nacional de Seguros, el Servicio Nacional de Riego y
Avenamiento, Bancrédito, el Instituto Costarricense de Turismo, el Instituto
Nacional de Fomento Cooperativo, el Instituto Nacional de Aprendizaje se
manifestaron en contra de iniciativa la cual consideraron inconstitucional en
el tanto vulnera la autonomía municipal, indicaron que atenta contra el
principio de igualdad en el tanto coloca en una situación de ventaja a una
asociación por encima de otras agrupaciones sociales y de los mismos
habitantes, atenta contra el propio derecho al ambiente pues una única
asociación monopoliza la posibilidad de pronunciarse sobre las decisiones
públicas relevantes en esa materia y que vulnera obligaciones internacionales
adquiridas por el país como las contenidas en la Convención de
Río.
El Instituto Mixto de Ayuda Social y la
Refinadora Costarricense de Petróleo manifestaron que el proyecto no tenía
relación con sus competencias, por lo que no les afectaba su
contenido.
Los concejos municipales de Distrito de
Colorado y de Lepanto y el Consejo Nacional de Producción se pronunciaron en
favor de la propuesta.
- Sobre el cumplimiento de los
requisitos formales para someter a consideración del Tribunal Supremo de
Elecciones la solicitud de convocatoria a referéndum.
A partir del contenido del oficio n.° DGRE-354-2015 de la Dirección General
de Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, presentado en la
Secretaría de este Despacho el 17 de junio de 2015, el Tribunal Supremo de
Elecciones tiene por acreditado que la Asociación de Campesinos Ambientalistas
Unidos por el Pulmón del Mundo logró reunir las firmas suficientes para
alcanzar un número equivalente o superior al que representan el 5% de
ciudadanos inscritos en el padrón electoral, el cual había sido previamente
definido por esta Magistratura en la resolución n.° 4785-E9-2013 de las 09:30
horas del 31 de octubre de 2013 (153.748 firmas).
Por lo anterior, en virtud de que la
Asociación gestora reunió los requisitos formales para proceder con la
convocatoria a reféndum del proyecto de ley denominado “Reforma del artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente n.° 7554,
de 4 de octubre de 1995 La Asociación de Campesinos Ambientalistas Unidos por
el Pulmón del Mundo (sic)”, procede su análisis
para definir si su contenido no se opone al Derecho de la Constitución lo que
permitiría convocar al colegio electoral para decidir sobre esa propuesta a
través del indicado mecanismo de democracia participativa.
- Sobre los límites a la producción
normativa por la vía referendaria. Es claro que la
intervención directa de la ciudadanía en la producción de normas jurídicas
no es irrestricta sino que, por el contrario, encuentra diversos valladares,
algunos de ellos contenidos explícitamente en la Constitución Política y
otros que, sin estar plasmados de forma expresa, se derivan de
esta.
En ese sentido, el artículo 105 de la
Constitución Política impide a la ciudadanía legislar, a través del
referéndum, sobre las materias: “presupuestaria,
tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación
de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa”; esto implica que el colegio electoral no puede pronunciarse
sobre aquellos proyectos de ley que, en su esencia, se refieran a esas
cuestiones, aunque aquellas que tangencialmente traten sobre esos asuntos sí
pueden ser sometidos a este mecanismo, de acuerdo con la doctrina sentada en la
resolución n.° 790-E-2007 de las 13:00 horas del 12 de abril de
2007.
Ahora bien, en virtud de la fuerza normativa
de la Constitución y de la especial potencia con que esta vincula a los
poderes públicos, el propio Tribunal ha entendido que no procede someter a
referéndum aquellas iniciativas legislativas que atenten de forma evidente y
manifiesta contra el Texto Fundamental (por todas, véase la resolución n.°
3280-E9-2011 de las 15:40 horas del 28 de junio de 2011).
Adicionalmente, el Tribunal Supremo de
Elecciones considera, a partir del contenido de la sentencia n.° 2010-13313 de
las 16:31 horas del 10 de agosto de 2010 y de la parte dispositiva de la
opinión consultiva n.° 2015-14051 de las 12:00 horas del 4 de septiembre de
2015, ambas emitidas por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, que su control sobre los límites a la potestad legislativa
referendaria de la ciudadanía se extiende más allá de las
inconstitucionalidades evidentes y manifiestas, sino que, en aras de hacer
prevalecer la supremacía de la Constitución, el Tribunal debe impedir que se
lleven a referéndum aquellas iniciativas que atentan contra los principios de
igualdad y no discriminación.
Por ello, el Tribunal considera que es de su
competencia impedir que sea llevada a referéndum cualquier iniciativa que, en
principio, se ubique en alguna de las siguientes tres hipótesis: a) que su contenido trate esencialmente
sobre alguna de las materias contempladas en el artículo 105 Constitucional;
b) que el proyecto sea
evidente y manifiestamente inconstitucional; c) que la iniciativa atente contra
derechos o principios esenciales para la convivencia democrática como los de
igualdad y no discriminación. En cualquiera de esos supuestos, la iniciativa
no podría ser sometida a referéndum por menoscabar la supremacía y fuerza
normativa de la Constitución.
- Sobre el principio de supremacía de
la Constitución. Nuestra Constitución presenta, como
muchas otras en el hemisferio occidental, un conjunto de características que
la identifican como la Norma Suprema ubicada en la cúspide de las fuentes del
ordenamiento. Estas se pueden resumir en que es una norma escrita que fija la
estructura del Estado, define los mecanismos para la producción normativa,
establece límites a los poderes públicos y confiere un conjunto de derechos a
las personas para resguardar la dignidad que nos es intrínseca a todos los
seres humanos. Es decir, la Constitución no solo es norma jurídica sino que
es la primera de entre las fuentes, por lo que ninguna disposición puede
oponérsele. No en vano, por ejemplo, la Corte Suprema de Justicia de los
Estados Unidos, en Aaron vs. Cooper, la calificó como “la ley suprema de la tierra”, por lo
cual ninguna norma infraconstitucional puede estar en contra de su
contenido.
En ese sentido, en virtud de los principios
de supremacía constitucional y de regularidad jurídica -derivado directamente
de aquel-, ninguna norma en el bloque de legalidad puede contradecir a su
parámetro de validez -a la Carta Magna-, ni siquiera cuando esté de por medio
una petición de someterla a referéndum, por lo que este análisis es exigido
incluso antes de convocar a la ciudadanía a las urnas para decidir el futuro
de la propuesta legislativa.
- Sobre el principio de igualdad y de
no discriminación. En nuestro ordenamiento, producto
del contenido de los artículos 33 de la Constitución Política, 24 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (la Convención) y 26 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos (el Pacto), encontramos una
protección autónoma al derecho de igualdad y al principio de no
discriminación. Esto quiere decir que el Estado costarricense se ha
comprometido a no dictar disposiciones que coloquen en una posición de ventaja
injustificada a un grupo sobre el resto de la sociedad y a no promulgar normas
que, sin una razón válida, coloquen a un colectivo en una posición de
inferioridad o de desventaja en relación con el resto de las personas. En
efecto, téngase en cuenta que estas tres reglas invocadas
disponen:
“Artículo
33.- Toda persona es igual ante la ley y no podrá
practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana.”
“Artículo
24. Igualdad ante la Ley. Todas las personas son
iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin
discriminación, a igual protección de la ley.”
“Artículo
26. Todas las personas son iguales ante la ley y
tienen derecho sin discriminación a igual protección de la ley. A este
respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las
personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por
motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de
cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o
cualquier otra condición social.”
Ahora bien, esas normas -que cristalizan la
igualdad entre las personas, por lo que resultan ser un corolario de la
dignidad humana, valor incuestionablemente aceptado en nuestro ordenamiento-
hacen incompatible un trato preferencial u hostil hacia personas que se
consideren superiores o inferiores.
En ese mismo sentido, el Comité de Derechos
Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ha
desarrollado un criterio a través del cual ha insistido en que los signatarios
del Pacto deben comprometerse a no dictar disposiciones que generen
desigualdades injustificadas, lo cual implica que el derecho de igualdad y el
principio de no discriminación se ven irrespetados cuando se ofrece un trato
privilegiado o se impone una carga a un grupo de personas (físicas o
jurídicas) sin un motivo razonable y objetivo que así lo amerite.
Una postura similar ha expresado la Corte
Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) que consistentemente ha
señalado que los signatarios de la Convención deben abstenerse de ejecutar o
crear acciones que, de hecho o de derecho, impliquen discriminación.
Justamente en la sentencia del caso Atala Riffo y niñas vs. Chile ese órgano
precisó que “[…] el artículo 24 de la
Convención prohíbe la discriminación de derecho o de hecho, no solo en lo
que respecta a los derechos consagrados en dicho tratado, sino en lo que
respecta a las leyes que apruebe el Estado y a su aplicación.”.
Así, queda claro que ningún Estado
signatario del Pacto o de la Convención puede aprobar leyes que impliquen una
afectación al derecho a la igualdad o al principio de no
discriminación.
En esa misma línea, es oportuno señalar que
las medidas discriminatorias ni siquiera pueden ser introducidas a través de
un referéndum, pues la propia Corte IDH ha dejado claro, en la sentencia del
caso Gelman vs. Uruguay que las normas que impliquen una violación a la
Convención y se incorporen al ordenamiento de un Estado por la vía del
referéndum se entienden, para todos los efectos, como medidas estatales, las
cuales, se insiste, por no poder reñir con el contenido de la Convención,
deben ser expulsadas de los sistemas jurídicos de los Estados signatarios de
ese instrumento. En efecto, en el último fallo invocado, la Corte IDH
expresó:
“238. El hecho de
que la Ley […] haya sido
aprobada en un régimen democrático y aún ratificada o respaldada por la
ciudadanía en dos ocasiones no le concede, automáticamente ni por sí sola,
legitimidad ante el Derecho Internacional. La participación de la ciudadanía
con respecto a dicha Ley, utilizando procedimientos de ejercicio directo de la
democracia […] recurso de
referéndum- […] y
[…] plebiscito […], se debe
considerar, entonces, como hecho atribuible al Estado y generador, por tanto,
de la responsabilidad internacional de aquél.”.
De lo expuesto se desprende que, sin importar
si es el Parlamento o la ciudadanía -a través de un referéndum-, el Estado
costarricense no puede adoptar legislación que atente contra el derecho de
igualdad o el principio de no discriminación.
- Sobre el carácter difuso de la
defensa del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.
En nuestro ordenamiento, a partir del contenido del
artículo 50 de la Constitución, se ha entendido que el ambiente es tutelable
como un interés difuso y que el derecho a gozar de uno sano y ecológicamente
equilibrado también lo es, por lo cual su defensa es, al mismo tiempo,
imposible atribuirla a alguna persona en concreto o en particular pero le
corresponde -simultáneamente- a todos los ciudadanos; lo anterior debido a que
los de esta naturaleza se han definido como aquellos intereses colectivos que
son iguales y los mismos para todos y cada uno de los miembros de una
determinada colectividad o categoría de personas, por lo cual pueden ser
gestionados y defendidos indistintamente por todos y cada uno de los
integrantes de ese grupo.
En efecto, esa norma, por su contenido,
establece una tutela difusa del ambiente. En lo que interesa, dicha regla
dispone:
“Artículo
50.- […]
Toda persona tiene
derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello,
está legitimada para
denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación
del daño causado.
El Estado garantizará, defenderá y
preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las
sanciones correspondientes.” (el destacado se
suple).
Precisamente, teniendo en cuenta la
literalidad de esa norma, no es dable otorgar privilegios o preeminencia a
ninguna persona o colectividad en el disfrute y la defensa de este derecho, en
el tanto su aprovechamiento pertenece -en un mismo momento- a todas y cada una
de las personas, sin que exista la posibilidad de que se dicten medidas para
colocar en una posición de ventaja a nadie en particular.
- Sobre la improcedencia de convocar
a referéndum el proyecto de ley denominado: “Reforma del artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente n.° 7554,
de 4 de octubre de 1995 La Asociación de Campesinos Ambientalistas Unidos por
el Pulmón del Mundo (sic)”. Por las razones que a continuación se expondrán, no resulta
posible convocar a referéndum el indicado proyecto de ley, en el tanto resulta
lesivo al derecho a la igualdad y al principio de no
discriminación.
X.a.-
Cuestión preliminar sobre el origen
constitucional del artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente. El artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente menciona que
compete al Estado y a las municipalidades fomentar “la participación activa y organizada de los habitantes de la
República, en la toma de decisiones y acciones tendientes a proteger y mejorar
el ambiente.”.
Con la inserción legal de las
municipalidades salta a la vista el coincidente interés nacional y local por
la tutela ambiental. Por ende, las facultades y competencias constitucionales
de cada Municipalidad, frente al artículo 50 de la Constitución, resultan
armónicas a los preceptos y mandatos constitucionales en materia ambiental
porque, a fin de cuentas, las corporaciones municipales están incluidas dentro
del concepto amplio de Estado y, de acuerdo con la Carta Magna, están
obligadas a proteger el ambiente en comunión con todos los demás entes u
órganos estatales.
Para este Tribunal la norma legal de
interés, cuya modificación es promovida por los gestores, tiene asidero
constitucional en los artículos 33 y 50 de la Constitución porque garantiza,
en condiciones de igualdad para todas las personas, la defensa y protección
del ambiente por intermedio del Estado y, a la vez, concreta el involucramiento
ciudadano para preservarlo y mejorarlo utilizando como vehículo a las
Municipalidades que son las que, localmente, velan por los intereses de todos
los vecinos en cada cantón.
En suma, la norma que se pretende someter a
referéndum responde a un mandato constitucional claramente dirigido a amparar
el ambiente mediante una doble vía: la acción efectiva de los poderes
públicos (deber) en asocio con el interés de todas las personas a
involucrarse para su resguardo (derecho fundamental).
X.b.-
Sobre la posición privilegiada en la que
es colocada la Asociación en el proyecto de ley. El
Tribunal Supremo de Elecciones considera, más allá de cualquier duda, que el
proyecto de ley que se pretende someter a referéndum pone en una posición de
privilegio a la Asociación. En efecto, en el tanto el proyecto pretende que,
en adelante, se deba tomar en cuenta el criterio de la Asociación al momento
de adoptar cualquier decisión en materia ambiental, a nivel nacional o local,
le otorga un trato preferente poniéndola en una postura ventajosa ya no solo
respecto de las demás personas jurídicas, sino, en general, en relación con
las demás personas físicas, en la legítima aspiración de anhelar y
perseguir un ambiente sano y, también, en el afán de bregar para defenderlo.
Es decir, el proyecto coloca en un primer plano de forma específica y
exclusiva a la Asociación.
Esa postura de privilegio obliga a que las
autoridades, locales y nacionales, tomen el parecer de la Asociación; no
obstante, nada se dice de las demás personas, a pesar de que, como se ha
explicado, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado tiene la
particularidad de que su disfrute y su defensa recae en cada persona y en todas
a la vez en un mismo momento, esto en virtud de su carácter
difuso.
Por lo expuesto, la postura ventajosa que le
otorga a la Asociación el proyecto de ley que se pretende someter a
referéndum solo podría ser válida si existe una razón objetiva que así lo
justifique; de lo contrario, el proyecto resultaría lesivo del derecho a la
igualdad y del principio de no discriminación.
X.c.-
Sobre la inexistencia de una
justificación razonable para colocar en una situación de ventaja a la
Asociación. Una vez analizados los elementos que
constan en el expediente, el Tribunal Supremo de Elecciones aprecia que no se
halla en el contenido ni en la exposición de motivos del proyecto de Ley n.°
18.306 una sola razón que justifique o explique el motivo
por el cual se coloca en una posición privilegiada a la
Asociación.
En ese sentido, no se aporta el sustento que
permita concluir que es razonable colocar en una postura ventajosa a la
Asociación, pues esta y sus integrantes, de acuerdo con las reglas vigentes en
el ordenamiento, se encuentran -actualmente- en la misma posición que en la
que se hallan el resto de los habitantes. Bajo las condiciones actuales cada
uno tiene las mismas herramientas para intervenir en los asuntos que impacten
el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado; sin embargo, como
se ha analizado, la reforma al artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente
colocaría en una posición preferente o de privilegio a la Asociación. Ahora
bien, ante la pregunta obligada sobre los motivos que eventualmente
justificarían romper esa situación de igualdad, se constata que estos no se
encuentran explicitados en el proyecto de ley ni en su exposición de motivos.
Por otro lado, dentro del expediente electoral tampoco se verifican esas
razones que exigen colocar en una posición de ventaja a una persona jurídica
en particular (cuestión que ya de por sí complica el análisis, pues las
leyes deben tener, en términos generales, una vocación de regular la realidad
en términos generales y abstractos) respecto del resto de las personas
(físicas y jurídicas).
Desde esa perspectiva, no se logra determinar
una razón que amerite romper el estado de igualdad en el que actualmente se
encuentran todas las personas, físicas y jurídicas, en sus derechos a
disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a reclamar su
tutela frente a las amenazas o violaciones que en contra de este pudieran
erigirse.
X.d.-
Sobre la imposibilidad jurídica de
convocar el proyecto de ley denominado “Reforma del
artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente n.° 7554, de 4 de octubre de 1995
La Asociación de Campesinos Ambientalistas Unidos por el Pulmón del
Mundo (sic)” por la violación al derecho de
igualdad y al principio de no discriminación. Una vez
analizado el proyecto de ley y a partir de las consideraciones expuestas, el
Tribunal Supremo de Elecciones considera, como se ha señalado en el acápite
precedente, que no existe una justificación objetiva y razonable para colocar
en una posición privilegiada a la Asociación, tal y como lo persigue la
iniciativa que se pretende someter a referéndum.
En efecto, el hecho de atribuir una postura
ventajosa en la defensa del medio ambiente a una persona jurídica en
particular no encuentra sustento técnico, científico o de alguna otra
índole, para situar preferentemente su vigilancia en la Asociación. Ahora
bien, como se ha explicado, esas diferenciaciones sin justificación entre
sujetos en condiciones de igualdad son odiosas y constituyen una violación del
derecho a la igualdad y del principio de no discriminación, por lo cual no
solo resultan contrarias a la Constitución Política, sino además a la
Convención, debido a que ambas normas exigen que a todos los que se encuentren
en una misma situación se les trate de igual forma y, también, prohíben que
el Estado promulgue normas que rompan esa igualdad propiciando la
discriminación, entendida, precisamente, como la creación de tratos
privilegiados o gravosos que no tengan un sustento objetivo.
De esa forma, el proyecto de ley que se
pretende someter a referéndum implicaría una verdadera discriminación, pues
ofrece un trato privilegiado a la Asociación, colocando a esta persona
jurídica en una postura más favorable en relación con las demás personas
físicas y jurídicas en el país en su afán de ejercitar el derecho
fundamental a la defensa de un ambiente sano; diferencia que resulta inválida
en el tanto carece de motivación, contraviniendo así la prohibición
contenida en los numerales 33 de la Constitución y 24 de la Convención que
impide dictar leyes que creen desigualdades carentes de fundamento, debido a
que se entenderían como normas discriminatorias.
Por esas razones es que el proyecto no puede
ser convocado a referéndum, sobre todo teniendo en consideración que la Sala
Constitucional ha advertido que si el Tribunal Supremo de Elecciones considera
que el proyecto de ley es discriminatorio debe abstenerse de llamar al colegio
electoral a pronunciarse sobre la iniciativa.
- Conclusión. Por las razones expuestas, el Tribunal Supremo de Elecciones
considera que es jurídicamente improcedente convocar a un referéndum para
decidir si se aprueba o imprueba el proyecto de ley denominado “Reforma del artículo 6 de la Ley Orgánica del Ambiente n.° 7554,
de 4 de octubre de 1995 La Asociación de Campesinos Ambientalistas Unidos por
el Pulmón del Mundo (sic)”, en el tanto esa
iniciativa es discriminatoria pues coloca en una posición ventajosa o de
privilegio a la Asociación en relación con la vigilancia y tutela del
ambiente sin que se ofrezca una justificación objetiva y razonable para
explicar esa situación, lo cual hace a la iniciativa incompatible con las
normas encargadas de garantizar el derecho a la igualdad y el principio de no
discriminación.
POR TANTO
Se rechaza la solicitud gestionada por la
Asociación de Campesinos Ambientalistas Unidos por el Pulmón del Mundo para
convocar a referéndum, por iniciativa ciudadana, el proyecto de ley denominado
“Reforma del artículo 6 de la Ley Orgánica del
Ambiente n.° 7554, de 4 de octubre de 1995 La Asociación de Campesinos
Ambientalistas Unidos por el Pulmón del Mundo
(sic)”. Notifíquese a la Asociación de Campesinos Ambientalistas Unidos por
el Pulmón y a la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de
Partidos Políticos .-
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría
Juan Antonio
Casafont Odor
Luz de los Ángeles Retana
Chinchilla Fernando del Castillo
Riggioni
Exp. 051-Z-2013
Solicitud de convocatoria
Referéndum ciudadano
Asociación de Campesinos
Ambientalistas
Unidos por el Pulmón del Mundo
ARL/JJGH