N.° 6010-E8-2024.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas quince minutos del veintidós de agosto
de dos mil veinticuatro.
Solicitud de opinión consultiva formulada por el partido Liberación
Nacional (PLN) sobre la celebración de asambleas cantonales con convocatoria
abierta.
RESULTANDO
1.- Por
oficio n.° SGMG-93 del 15 de julio de 2024, recibido en la Secretaría del
Despacho el 29 de julio de 2024, el señor Miguel Ángel Guillén Salazar, Secretario
General del partido Liberación Nacional (PLN), solicitó opinión consultiva sobre
temas vinculados con la celebración de asambleas cantonales con convocatoria
abierta (folios 2 a 4).
2.- En oficio n.° SGMG-04-2024 recibido el 5 de agosto en la Secretaria del
despacho, el señor Miguel Ángel Guillén Salazar, Secretario General del PLN,
solicita la atención de las consultas presentadas relativas a los procesos
internos de renovación de estructuras, entre las que se encuentra la presente
gestión (folio 23).
3.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron, y;
CONSIDERANDO
I.- Objeto de la gestión. El PLN consulta sobre la implementación de la convocatoria abierta en las
asambleas cantonales como parte del proceso interno de renovación de
estructuras. En concreto, plantea tres interrogantes:
1. ¿Es posible suprimir la celebración de
las asambleas distritales y realizar una convocatoria abierta a escala
cantonal, para que las personas militantes registradas en el cantón respectivo
acudan a centros de votación, habilitados en un horario específico, con el fin
de elegir a las personas que integrarían, en definitiva, las asambleas
cantonales? Esas personas electas serían responsables de elegir a las personas
delegadas del cantón a la asamblea provincial, al respectivo comité ejecutivo
cantonal y a la fiscalía, así como eventualmente determinar la oferta política
que presentará el partido para el proceso municipal correspondiente.
2. De ser posible realizar esta
modificación ¿La cantidad de delegados que en definitiva integren la asamblea
cantonal puede ser determinada al amparo del principio de autorregulación
partidaria, partiendo de criterios objetivos como el número de distritos
administrativos o la población electoral de cada cantón?
3. ¿Debe el Partido asegurar que en la
conformación definitiva de la asamblea cantonal exista una representación
mínima de delegados de cada distrito administrativo o al tenerse que la
conformación definitiva es producto de una primera instancia que contempla la
concurrencia de todos los militantes liberacionistas de un cantón cumple el
requisito de representatividad?
II.- Admisibilidad de la consulta. El artículo 12 inciso d) del Código Electoral autoriza a esta Magistratura
para emitir opiniones consultivas a solicitud del comité ejecutivo superior de
los partidos políticos inscritos; por ello, corresponde evacuar las interrogantes
formuladas por el Secretario General del Comité Ejecutivo Superior Nacional (CES)
del PLN, según lo aprobó el Comité Ejecutivo Superior Nacional del PLN, en la
sesión n.° 10-2024, celebrada el 16 de julio de 2024.
III.- Marco referencial previo. Antes de abordar cada una de las consultas es importante tener en cuenta
algunas características del modelo de funcionamiento y estructura mínima de las
agrupaciones políticas
a.- Sobre el carácter facultativo de la
celebración de asambleas distritales y la necesaria previsión estatutaria para
determinar el nivel de estructura interna. Este Tribunal en la resolución n.° 6262-E8-2012 dispuso:
“Como correlato de esa
sentencia [voto n.° 2010-009340 de las 14:30 horas del 26 de mayo de 2010, la
Sala Constitucional], mediante resolución n.° 4750-E10-2011 de las 08:50 horas del 16 de setiembre de 2011 este Tribunal
atendió diversas consultas relacionadas con la implementación práctica de los
efectos de esa resolución y,
para la correcta orientación de los procesos de renovación de estructuras
partidarias, precisó que el resultado inmediato que se produjo con la citada
declaratoria del Tribunal Constitucional es la supresión o eliminación de la norma que exigía que la organización interna de
los partidos políticos contemplara una “asamblea distrital” en cada distrito
administrativo. Así, los incisos b, c, d y e) del ordinal 67 contienen, en
la actualidad, la lista de órganos internos que conforman la estructura
organizacional mínima de las agrupaciones para cumplir con los
requisitos de formación y funcionamiento necesarios para fomentar su carácter
democrático.
Como aspecto trascendental, esa resolución electoral hizo
énfasis en que, aunque las “asambleas distritales” han dejado de ser
obligatorias, eso no
conlleva ni implica un impedimento u obstáculo para que una agrupación
política, existente o en formación, pueda conservar o incluir
esa figura en sus estatutos, según sea cada caso, dado que el contenido que exige actualmente
el artículo 67 del Código Electoral es esencial, pero no excluyente. Por ello,
las agrupaciones conservan
intacta e inalterada su capacidad para extender la organización interna que la
ley propone, pues la declaratoria no limita ni constriñe ese ejercicio.
Con sustento en esas consideraciones, la resolución de este
Colegiado preceptuó que los partidos políticos deben, en la actualidad, definir
la estructura de base que convenga a sus intereses. Así, bajo el supuesto de
que el partido político desee conservar o incluir las “asambleas
distritales” como la plataforma de su estructura ello implica, para
todos los efectos, que se asume la responsabilidad de organizar y celebrar todas las
asambleas distritales respectivas. Si
por el contrario, la voluntad manifiesta consiste en prescindir de las
“asambleas distritales”,
deberá modificar su normativa interna con ese fin y emprender sus procesos de
renovación a partir de las asambleas cantonales.
Ahora bien, en el ejercicio de su autoregulación
partidaria, los partidos pueden diseñar la estructura y funcionamiento que estimen conveniente e integrar todas aquellas
disposiciones que consideren necesarias para la mayor eficacia de su acción,
con los límites y condiciones que la ley y la jurisprudencia han delineado;
principio que puede aplicarse, sin apremio alguno, en este campo. Por ende debe
entenderse que, al no ser las asambleas distritales obligatorias, sino
facultativas, nada obsta para que la agrupación pueda adoptar la
decisión de establecer la realización de asambleas distritales en algunos
cantones y en otros no. En tal caso, debe definir directamente en su
estatuto partidario aquellos cantones en los que se celebrarán esas asambleas o
bien plasmar, en ese instrumento, la autorización a su Asamblea Superior para
que lo acuerde discrecionalmente.
Al tenor de lo expuesto, es claro e
indiscutible que un partido político se encuentra en plena facultad de
prescindir de las asambleas distritales cuando así lo decida y establezca
en sus estatutos.”
Los partidos políticos que, con base en la decisión de la Sala Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia, deseaban eliminar sus estructuras distritales
debían emprender un proceso de reforma estatutaria a través de su asamblea
superior, entendiéndose que, de prosperar el cambio normativo interno, sus
asambleas cantonales serían las estructuras base y estas “se conformarán de
modo similar a como lo hacían las asambleas distritales: por los electores
del cantón correspondiente afiliados al partido”.
b. Dimensionamiento del criterio jurisprudencial sobre la
posibilidad de realizar un proceso abierto para la designación de los delegados
a la asamblea cantonal. La jurisprudencia electoral establecía
que, si las asambleas distritales son la estructura base, sí pueden llevarse a
cabo durante un horario abierto, pero si se ha prescindido de ese tipo de
órganos y la estructura comienza en las asambleas cantonales, entonces estas
últimas deben organizarse y celebrarse como actos con concurrencia simultánea
de sus miembros.
Este Tribunal, en la resolución n.°
6262-E8-2012 de las 11:45 horas del 11 de setiembre de 2012, aclaró: “las asambleas cantonales deben conservar su naturaleza de órganos
presenciales y deliberativos en los que, por su relevancia y trascendencia,
deben existir condiciones que permitan la reunión del pleno en un momento
específico y con espacio para la deliberación, la discusión de planteamientos y
la reflexión lo que excluye la posibilidad de celebrar asambleas cantonales
con “horario abierto” y en distintas sedes de manera simultánea.”.
Sin embargo, la resolución n.°
1871-E8-2023 de las 10 horas del 21 de
marzo de 2023, dimensionó el precedente citado, en los siguientes términos: “Por tales motivos, se dimensiona el criterio jurisprudencial
vertido en la resolución n.° 6262-E8-2012, en el sentido de que sí se pueden
llevar a cabo asambleas cantonales con “horario abierto” y en distintas sedes
de manera simultánea, siempre y cuando lo sean únicamente para elegir a
quienes, en definitiva, conformarán el órgano cantonal que, en adelante, se encargará
de ejercer las facultades que prevean las normas partidarias internas,
tales como la selección de representantes cantonales ante la asamblea
provincial, la definición de los comités ejecutivos locales y, cuando
corresponda, las nominaciones a los cargos municipales de elección popular.”
IV.- Sobre las
interrogantes. El PLN presenta las siguientes consultas:
a) ¿Es posible suprimir la celebración de las
asambleas distritales y realizar una convocatoria abierta a escala cantonal,
para que las personas militantes registradas en el cantón respectivo acudan a
centros de votación, habilitados en un horario específico, con el fin de elegir
a las personas que integrarían, en definitiva, las asambleas cantonales? Esas
personas electas serían responsables de elegir a las personas delegadas del
cantón a la asamblea provincial, al respectivo comité ejecutivo cantonal y a la
fiscalía, así como eventualmente determinar la oferta política que presentará
el partido para el proceso municipal correspondiente.
Esta consulta se dividirá para una mayor
claridad en dos partes:
1) Sobre la posibilidad de suprimir las
asambleas distritales y las condiciones que deben cumplir las asambleas
cantonales como base de la estructura partidaria: En apego al diseño legal
existente y a la línea jurisprudencial, la definición de la base partidaria
partiendo de las asambleas distritales es de carácter político y optativa para
la agrupación política, correspondiéndole a la asamblea superior definir si la
base partidaria es distrital o cantonal. En esta línea la resolución n.°
4750-E10-2011 dispuso:
“al
amparo del acervo normativo electoral, es admisible señalar que la figura
de la “asamblea distrital” ha dejado de ser obligatoria, pero
ello no implica, en modo alguno, que una agrupación política, existente o en
formación, no pueda facultativamente conservar o incluir esta figura en sus
estatutos, según sea cada caso, dado que el contenido
que exige actualmente el artículo 67 del Código Electoral es esencial, pero no
excluyente. En efecto, en el ejercicio de su “autorregulación partidaria”, los
partidos pueden diseñar la estructura y funcionamiento que estimen conveniente
e integrar todas aquellas disposiciones que consideren necesarias para la mayor
eficacia de su acción, con los límites y condiciones que la ley y la
jurisprudencia han delineado; principio que puede aplicarse, sin apremio
alguno, a este campo. Así las cosas, por su naturaleza, las agrupaciones
conservan intacta e inalterada su capacidad para extender la organización
interna que la ley propone, pues la declaratoria
no limita ni constriñe ese ejercicio.
Lo anterior, nos lleva a señalar ineludiblemente que los partidos
políticos deben, a partir de esta resolución, definir la estructura de base que
conviene a sus intereses.
Por ello,
bajo el supuesto de que el partido político existente o en formación desee
conservar o incluir las “asambleas distritales” como
la base de su estructura ello implica, para todos los efectos, que se asume la
responsabilidad de organizar y celebrar todas las asambleas distritales
respectivas. Si por el contrario, la voluntad manifiesta consiste en suprimir
la figura de las “asambleas distritales” como la base de su estructura
organizacional, deberá
modificar su estatuto con ese fin y emprender sus procesos de establecimiento o
renovación a partir de las asambleas cantonales…” (la
negrita no corresponde con el original).
En consecuencia, sí es posible suprimir la
celebración de las asambleas distritales, siempre que se realice de previo la
modificación en el estatuto partido y, con fundamento en este, se inicien los
procesos de renovación a partir de las asambleas cantonales, las cuales
ostentarán los mismos efectos, fines e integración que resultaban propios de
las “asambleas distritales”.
2. Sobre la posibilidad de realizar
una convocatoria abierta a escala cantonal con el fin de elegir a las personas
que integrarían las asambleas cantonales. En apego a la línea
jurisprudencial definida en la resolución n.° 1871-E8-2023, sí se pueden llevar
a cabo asambleas cantonales con “horario abierto” y en distintas sedes de
manera simultánea, siempre y cuando lo sean únicamente para elegir a
quienes, en definitiva, conformarán el órgano cantonal que, en adelante, se
encargará de ejercer las facultades que prevean las normas partidarias
internas, tales como la selección de representantes cantonales ante la asamblea
provincial, la definición de los comités ejecutivos locales y, cuando
corresponda, las nominaciones a los cargos municipales de elección popular.
En la resolución de referencia se precisó que, de
acuerdo con el ordenamiento jurídico electoral, hay comportamientos que solo
son posibles para militantes de una agrupación política; en otros términos, no
es dable entender que, por ejemplo, cualquier particular pueda participar en un
acto partidario para elegir a delegados de las diversas instancias internas,
pues el Código Electoral establece, como un derecho exclusivo de los
correligionarios, el “elegir y a ser elegido en los cargos internos del
partido” (artículo 53 b.). Así, cuando una persona participa de
asambleas “abiertas” se entiende que, aunque no se haya inscrito previamente en
el partido, su concurrencia a la selección de miembros de la estructura supone
un acto de militancia; según la lógica normativa, un extraño al partido no
podría ser parte de tal proceso electoral interno.
Ciertamente, hay agrupaciones que, en
sus normativas, establecen que la afiliación se puede dar en el momento mismo
de la votación, acto previo necesario que, entonces, implicará la inmediata
incorporación del ciudadano al grupo de militantes. En suma, ejercer alguno de
los derechos o el cumplir con alguna de las obligaciones que han sido
tipificadas como propias de los integrantes de una agrupación política
(numerales 53 y 54 del Código Electoral) demuestra un acto de militancia
directa con el respectivo partido.
Valga reiterar lo dispuesto por este
Tribunal en el antecedente descrito, por resultar directamente aplicable:
“El PUSC, de otra
parte, consulta si es procedente que se haga una convocatoria general para
llevar a cabo una primera asamblea cantonal “abierta” (en la que participarían
todos los ciudadanos del cantón que así lo deseen) con el fin de que se
seleccione, con base en nóminas previamente inscritas, a quienes -en
definitiva- integrarán el órgano cantonal que, en adelante, tendrá las
competencias previstas para esa instancia en la normativa partidaria. Puesto de
otro modo, el mismo órgano tendría dos integraciones distintas: a) una
conformación indeterminada (puesto que puede participar cualquier
correligionario vecino del respectivo cantón), la cual funcionaría solo en la
fase de la renovación de la estructura, en tanto su única misión es la de
elegir a los correligionarios que integrarán el órgano deliberante permanente;
y, b) una composición determinada que se fija según el número de distritos del
cantón y cuyas plazas serían ocupadas por quienes resulten electos en el acto
partidario cantonal abierto.
Ese modelo, según estima este Tribunal, no contraría los
parámetros constitucional y legal, habida cuenta que permite una amplia
participación de base, pero luego da una certeza acerca de la composición del
órgano; esa fórmula, además de favorecer la seguridad jurídica, resulta más
beneficiosa a la representatividad territorial en la toma de decisiones.
Una cantidad importante de partidos tienen a las asambleas
cantonales como su estructura base, sin ningún tipo de regulación adicional a
las reglas generales que se han mencionado en esta resolución, de suerte que su
funcionamiento puede darse con tres correligionarios de la zona. Si la
normativa interna prevé que esas instancias son las encargadas de postular a
quienes nominará la respectiva agrupación a los cargos de elección popular,
entonces podría darse el caso de que tres personas definan, por ejemplo, a
quién competirá por la alcaldía del lugar.
En un esquema como el que propone el PUSC, se asegura que
un órgano con integración representativa de todos los distritos va a tomar
sensibles determinaciones como la indicada selección de candidaturas (cuya
ratificación, como es sabido, corresponde -en última instancia- a la asamblea
superior). Esa particularidad hace que se entienda la medida como una que
profundiza el principio democrático, lo cual fundamenta su legitimidad.”
En el presente caso, se propone un “acto cantonal abierto” con la
única función de designar a los delegados a la asamblea cantonal, los cuales sí
celebrarían actos partidarios con condiciones
que permitan la reunión del pleno de asambleístas en un momento específico y
con espacio para la deliberación y la discusión de planteamientos. En ese tanto
se entendería que se elimina la base distrital y que ese órgano no es parte
de la estructura partidaria porque esta inicia en la asamblea cantonal. De
ahí que estaríamos frente a un sistema de selección abierto para los delegados
cantonales, lo cual es válido por encontrarse enmarcado dentro del principio de
autorregulación partidaria.
b. De ser posible realizar esta modificación ¿La cantidad de delegados que en
definitiva integren la asamblea cantonal puede ser determinada al amparo del
principio de autorregulación partidaria, partiendo de criterios objetivos como
el número de distritos administrativos o la población electoral de cada cantón?
De acordarse eliminar, por estatuto,
las asambleas distritales como parte de la estructura partidaria, el quórum
estructural de las asambleas cantonales (que se convertirían en la estructura
base) será, por regla de principio, de al menos cinco militantes vecinos de la
respectiva circunscripción (del cantón) y, por ende, el quórum funcional será
de tres miembros.
Esta Magistratura Electoral estableció
que, cumpliendo con dicho mínimo legal, la integración de las asambleas
cantonales quedaba librada al principio de autorregulación partidaria. En la
resolución n.° 1871-E8-2023 -reiterada a
lo largo de esta parte considerativa- dispuso:
“La propuesta que somete a evaluación el PUSC precisa que las
asambleas cantonales estarían integradas por 11, 19, 27 o 35 delegados
territoriales (según el número de distritos del cantón) y por cuatro miembros
ex oficio. En otros términos, el partido consultante aspira a ampliar el número
de plazas de esas instancias locales.
Este Pleno considera que
la iniciativa del PUSC, en este punto, se encuentra amparada en el principio de
autorregulación partidaria, según el cual es legítimo que se amplíe el modelo
estructural previsto en el Código Electoral con el fin de que se promueva un
funcionamiento que “logre alcanzar la aspiración constitucional de ser lo más
representativo y democrático posible (artículo 98 de la Constitución
Política).” (resolución de esta Magistratura n.° 1947-E8-2008 de
las 11:15 horas del 23 de mayo de 2008).
La ampliación de las asambleas
cantonales -en los términos propuestos- supone un ejercicio de profundización
democrática en tanto no solo fija un quórum estructural con base en la
cantidad de distritos, sino que, además, obliga a que las papeletas internas
para competir por los puestos en el referido órgano deben estar “integradas con
la representación de todos los distritos administrativos que conforman el
respectivo cantón” (folio 2).”
(…)
Este Pleno entiende que la duda anteriormente transcrita tiene que
ver con la posibilidad de diseñar asambleas cantonales de tamaños diversos,
según cantidad de distritos, población y alguna otra variable objetiva. En ese
sentido, la asamblea superior deberá fijar cuántas plazas tendrá cada una de
las 84 asambleas cantonales, decisión que se encuentra amparada en el principio
de autorregulación partidaria, pero que, en todo caso, debe darse antes de
iniciar los procesos internos para contender por esos puestos (la negrita no corresponde con el original).
Con base en
lo expuesto, la determinación de los delegados a las asambleas cantonales queda
librado a la autorregulación partidaria, siempre que se cumpla con el mínimo de
integración indicado y las reglas sean definidas de previo al proceso interno.
Este
Tribunal avaló y estimó razonable (en el precedente de la consulta del Partido
Unidad Social Cristiana) el parámetro según el cual la definición del número de
delegados en la asamblea cantonal se corresponda con el número de distritos
administrativos que componen el cantón. Lo anterior, por considerar que se
trata de una medida de profundización democrática que pretende una mayor
representatividad distrital en las asambleas cantonales.
c. ¿Debe el Partido asegurar que en la conformación definitiva de la asamblea
cantonal exista una representación mínima de delegados de cada distrito
administrativo o al tenerse que la conformación definitiva es producto de una
primera instancia que contempla la concurrencia de todos los militantes
liberacionistas de un cantón cumple el requisito de representatividad?
Como se
indicó en la interrogante b) la conformación de la asamblea cantonal es un tema
de autonomía partidaria, siempre que se cumpla con el mínimo legalmente
establecido. El partido puede elegir la regla de integración, sin tener que
ajustarse a una representación de un delegado por cada distrito administrativo.
Cabe resaltar que ese
criterio de integración (consistente en procurar la representación
de cada distrito en la asamblea cantonal) conlleva una mayor representación
política. De ahí que sea el adoptado en la propuesta de reforma del artículo 67
del Código Electoral impulsada por este Tribunal Electoral, la cual establece que: “si la asamblea cantonal es la base deberá estar constituida, por
al menos, por un elector vecino de cada uno de los distritos que conforman el
cantón”.
Por lo
anterior, aún cuando se trata de una propuesta de “lege ferenda”,
lo cierto es que la garantía de representación de cada uno de los distritos en
las asambleas cantonales es la regla democrática deseable para el
fortalecimiento de la representación e institucionalidad de los partidos
políticos.
POR TANTO
Se evacua la solicitud de opinión consultiva en los siguientes términos: A) La supresión de las asambleas distritales como
parte de la estructura partidaria es un tema librado a la autorregulación
partidaria, en el tanto su existencia es de carácter optativo en el modelo
legal vigente. No obstante, si la base partidaria prevista en el Estatuto es la
asamblea distrital será necesaria una reforma estatutaria para acordar que lo
será la asamblea cantonal. B) Sí se
pueden llevar a cabo asambleas cantonales con
“horario abierto” y en distintas sedes de manera simultánea, siempre y
cuando lo sean únicamente para elegir a quienes, en definitiva, conformarán
el órgano cantonal que, en adelante, se encargará de ejercer las facultades que
prevean las normas partidarias internas, tales como la selección de
representantes cantonales ante la asamblea provincial, la definición de los
comités ejecutivos locales y, cuando corresponda, las nominaciones a los cargos
municipales de elección popular. C) La ampliación del número de integrantes de las
asambleas cantonales, con base en criterios objetivos y que potencien la
representatividad de los distritos, supone un ejercicio de profundización
democrática que está amparado en el principio de autorregulación partidaria. D)
La asamblea superior,
en una norma estatutaria, podrá fijar cuántas plazas tendrá cada asamblea
cantonal, decisión que se encuentra amparada en el principio de autorregulación
partidaria, siempre que cumpla con el mínimo de integración establecido en la
ley y que las reglas se encuentren definidas antes de iniciar los procesos
internos para contender por esos puestos. Notifíquese al PLN, a la Dirección General del Registro Electoral y al
Departamento de Registro de Partidos Políticos. Publíquese
en el Diario Oficial.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Expediente n.° 307-2024
Hermenéutica Electoral
PLN
WGA/smz.-