N.° 6150-E8-2025.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES.
San José, a las nueve horas treinta minutos del veintitrés de setiembre de dos
mil veinticinco.
Opinión consultiva solicitada por los señores
Maikol Porras Morales y Bernal Vargas Araya, por su orden, Presidente de la
Junta Directiva y Director Ejecutivo de la Asociación Nacional de Alcaldías e
Intendencias (ANAI), sobre el alcance del artículo 142 del Código Electoral.
RESULTANDO
1.- Por
oficio n.° ANA-125-2025 del 14 de agosto de 2025, recibido en el correo
electrónico de la Secretaría de este Tribunal el 20 de esos mismos mes y año,
los señores Maikol
Porras Morales y Bernal Vargas Araya, por su orden, Presidente de la Junta
Directiva y Director Ejecutivo de la Asociación Nacional de Alcaldías e
Intendencias (ANAI), solicitaron
que este Tribunal emitiera opinión consultiva sobre el alcance del artículo 142
del Código Electoral en relación, puntualmente, con el funcionamiento de las
Municipalidades y algunos de sus órganos integrantes (como los Concejos
Municipales y las alcaldías) (folios 1 a 3).
2.- En los
procedimientos se ha observado las prescripciones de ley.
Redacta
la Magistrada Bou Valverde; y,
CONSIDERANDO
I.-
Objeto de la consulta formulada. A través del oficio n.° ANA-125-2025,
los señores Maikol Porras Morales y Bernal Vargas Araya, por su
orden Presidente de la Junta Directiva y Director Ejecutivo de la ANAI, solicitaron
que este Tribunal emitiera opinión consultiva sobre el alcance del artículo 142
del Código Electoral en relación con las autoridades locales que la integran
(Alcaldías e Intendencias) y en particular actuaciones vinculadas a la
publicidad y rendición de cuentas.
II.- Admisibilidad de la opinión consultiva.
El artículo 12 inciso d) del Código Electoral habilita a este Tribunal a emitir
opiniones consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos
políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos con interés
legítimo en la materia electoral. Esa norma también dispone que cualquier
particular puede solicitar una opinión consultiva, la cual será atendida si, a
criterio de este Órgano, resulta necesaria para la correcta orientación del
proceso electoral.
El pronunciamiento solicitado
por los señores Porras Morales y Vargas Araya, en la condición que ostentan, cumple
el propósito de orientar futuros procesos electorales, al estar de por medio
inquietudes sobre la posibilidad de distintos órganos municipales (además de
Alcaldías e Intendencias, que integran la ANAI, consultan sobre Concejos
Municipales, que no representan) de desempeñar sus competencias constitucionales
y legales en un marco en el que, por disposición del artículo 142 del Código
Electoral, se establecen restricciones para la publicidad de sus logros o los
aciertos de su gestión.
III.- Aclaración
preliminar. El ejercicio hermenéutico requerido por los
señores Porras Morales y Vargas Araya será atendido en consideración de las
siguientes condiciones.
Primero, cabe señalar que, dado
el carácter genérico con que fueron formuladas las consultas (como corresponde),
los razonamientos emitidos por este Tribunal en los siguientes considerandos
constituyen, de hecho, un criterio
general emitido al amparo de la normativa vigente, que no pretende regular u
ordenar el detalle de todas las actuaciones de los órganos municipales que
incorpora la ANAI. Esto es, las respuestas de esta Magistratura no tienen
como fin resolver exhaustivamente la totalidad de las dudas expuestas, antes
bien, son guías que servirán a la asociación consultante y los órganos que
esta representa para ajustar, en consecuencia, sus actuaciones al ordenamiento
jurídico electoral.
Como segundo elemento
condicionante se tiene que la consulta no fue acompañada de material o
contenido publicitario propuesto, para su publicación, lo que, de hecho,
hubiese permitido -como ha sucedido en otros casos- que este Tribunal analice
la conformidad de ese material o contenido a la normativa y jurisprudencia
vigente, en lo que respecta al cumplimiento del artículo 142 del Código
Electoral. La ausencia de ese análisis particular refuerza, entonces, que las
respuestas del Órgano Electoral asuman un carácter genérico con el propósito
de guiar a la asociación consultante y las Alcaldías e Intendencias que forman
parte de esta.
En tercer lugar, los
razonamientos por expresar no aclaran ni adicionan criterios integrantes de
la jurisprudencia electoral, como, por ejemplo, la resolución n.°
4190-E8-2025 de las 13:30 horas del 20
de junio de 2025. Sobre la base de esa premisa, las consultas identificadas con
los números 9 y 10 de la gestión no serán atendidas
directamente, sino que serán abordadas como parte de las respuestas generales de
esta Magistratura.
III.- Marco orientador y precedentes de relevancia. Como marco orientador de la
presente consulta, cabe señalar, en primera instancia, que el artículo 142 del Código Electoral dispone cuanto
sigue:
“Artículo 142.- Información de la gestión gubernamental. Prohíbese
a las instituciones del Poder Ejecutivo, de la administración descentralizada y
de las empresas del Estado, a las alcaldías y los concejos
municipales, difundir, mediante cualquier medio de comunicación,
información publicitaria relativa a la obra pública realizada, a partir del
día siguiente de la convocatoria a elecciones nacionales y hasta el propio día
de las elecciones. Quedan a salvo de esta prohibición, las informaciones
de carácter técnico o científico que resulten indispensables e impostergables,
por referirse a aspectos relacionados con la prestación de servicios públicos
esenciales o por emergencias nacionales. Las publicaciones contrarias a lo
dispuesto en esta Ley harán incurrir a los funcionarios responsables en el
delito de desobediencia y beligerancia política, previa resolución del TSE.”
(el subrayado es suplido).
En su jurisprudencia, esta
Autoridad Electoral ha explicado que
la prohibición contenida en la norma de interés tiene el propósito -o “ratio
legis”- de impedir trasgresiones a los principios de neutralidad
gubernamental en los procesos electorales y opera como freno a la alteración del
equilibrio político partidario (en aras de no entorpecer el
libre juego democrático), evitando, así, que el Gobierno y las
instituciones públicas difundan logros que puedan propiciar una ventaja
ilegítima en favor de la plataforma política del partido oficialista, lo que implicaría
un factor distorsivo y perjudicial a las candidaturas de los demás partidos
en contienda (resolución n.° 2694-E-2006).
A fin de establecer sus
alcances, se ha precisado que, para incluirse dentro de esa cláusula
restrictiva, la información por difundirse debe materializarse mediante
espacios publicitarios en los medios de comunicación colectiva y, más
recientemente, en plataformas digitales y redes sociales (resolución n.° 4190-E8-2025), situación que puede
involucrar -mas no en todos los casos- la inversión de recursos
públicos de esas instituciones (resoluciones
n.° 0063-E7-2010, n.° 2694-E-2006 y n.° 6429-E7-2010).
Bajo
esa orientación, la norma prohíbe aquellos mensajes que destaquen la
capacidad de acción de las instituciones ahí indicadas o sus jerarcas, así
como mejoras, innovaciones, virtudes o ventajas cualitativas o cuantitativas
en la prestación de los servicios que procuran. En consecuencia, no se
autoriza difundir publicidad relativa a las obras y proyectos de la gestión
pasada, presente y futura ni publicitar la discusión de planes o asuntos de
interés nacional que, de manera explícita o implícita, favorezcan una
visión de continuidad en la acción gubernamental (resolución n.° 3005-E8-2009). Es por esa
misma razón que, en la prohibición analizada, también se contempla la
restricción a incluir, en los contenidos o piezas publicitarias, la imagen de
los jerarcas institucionales.
La voluntad del
legislador no es silenciar al Poder Ejecutivo, la administración
descentralizada, las empresas del Estado, Alcaldías ni Concejos Municipales,
minar su quehacer político-institucional, ni afectar o paralizar la continuidad
y eficiencia del accionar institucional (pues tales condiciones resultan
indispensables para una adecuada prestación de los servicios
públicos); por ello, la prohibición no implica -de forma automática- un
impedimento a los funcionarios públicos de las administraciones enlistadas para
abordar situaciones de gran importancia (cuya naturaleza debe ser del
conocimiento de la población), dado el interés público comprometido, ni mucho
menos constituye óbice para que las instituciones públicas emitan mensajes
publicitarios o difundan información imprescindible para la adecuada marcha de
los servicios institucionales que brindan (véase la resolución n.° 3005-E8-2009).
Así, como ejemplo, resultaría impropio
proscribir la discusión o información de sucesos o situaciones nacionales o
internacionales relacionadas con la salud pública, la seguridad estatal o
incidencias naturales de gran magnitud que impacten, comprometan o amenacen el
bienestar de la población en general (resolución n.° 2694-E-2006). En esa misma línea, igualmente
a modo de ejemplo, tampoco se impiden las campañas de prevención de la Comisión
Nacional de Emergencias, el Ministerio de Salud, el Instituto Nacional de
Seguros, la Caja Costarricense de Seguro Social o de la Dirección General de
Tránsito, entre otras, siempre que ese tipo de publicidad no vaya
acompañada de mensajes que exalten atributos o logros de la institución, ni
figure la imagen de su jerarquía o que distingan méritos de la gestión de
gobierno a la que pertenece (resoluciones n.° 1541-E-2001 y n.° 3005-E8-2009).
Cabe advertir que, en caso
de balotaje (segunda vuelta electoral), la veda se extendería
hasta la conclusión del proceso electoral y que la inobservancia de esa disposición comporta la
comisión del delito de desobediencia y el ilícito de beligerancia política,
cuyas sanciones pueden producir, de comprobarse responsabilidad, además de la
pena privativa de libertad respectiva (cuya valoración corresponde a las autoridades penales),
la destitución e inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de
2 a 4 años.
El
examen anterior ha de ser complementado en el sentido de indicar que, de forma
reciente, este Tribunal adecuó la interpretación del artículo 142 del Código
Electoral al parámetro convencional definido, en su jurisprudencia, por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos. En ese sentido, en resolución n.° 4190-E8-2025
de las 13:30 horas del 20 de junio de 2025, el Tribunal expuso:
“La
divulgación de información sobre los logros de gobierno y la aparición de las
jerarquías institucionales refriéndose a datos que den cuenta del quehacer
gubernamental en las plataformas digitales institucionales -durante la campaña
política- comportan un inadecuado uso de recursos públicos para favorecer un
mensaje oficial del Estado que podría incidir en la voluntad electoral. El uso
de redes sociales, perfiles, canales u otros de las instituciones para resaltar
sus atributos o aciertos propicia inequidad en la contienda y pone en
entredicho la imparcialidad de las autoridades frente al proceso electoral, en
garantía de la emisión de un sufragio libre.
En consecuencia, se
varía el criterio en punto a los alcances del artículo 142 del Código Electoral
en el sentido de que las instituciones del Poder Ejecutivo, de la
administración descentralizada y de las empresas del Estado, de las alcaldías y
de los concejos municipales, no podrán difundir, a partir del día siguiente de
la convocatoria a elecciones nacionales y hasta el propio día de las
elecciones, información o mensajes que exalten atributos o logros de la
respectiva institución, así como tampoco podrán incluir la imagen de sus
jerarcas. Esa restricción legal aplica a espacios en medios de comunicación
tradicionales (televisión, radio o prensa escrita, entre otros), medios de
comunicación digitales y plataformas digitales institucionales (“Facebook”,
“YouTube”, “X”, “TikTok”, páginas web u otros del mismo género), ya sea que
medie pago o no” (el subrayado es suplido).
A partir de ese criterio, el
Tribunal dispuso:
“Se
adecua el criterio en punto a los alcances del artículo 142 del Código
Electoral en el sentido de que las instituciones del Poder Ejecutivo, de la
administración descentralizada y de las empresas del Estado, de las alcaldías y
de los concejos municipales, no podrán difundir, a partir del día
siguiente de la convocatoria a elecciones nacionales y hasta el propio día de
las elecciones, información o mensajes que exalten
atributos o logros de la respectiva institución, así como tampoco podrán
incluir la imagen de sus jerarcas. Esa restricción legal aplica a
espacios en medios de comunicación tradicionales (televisión, radio o
prensa escrita, entre otros), medios de comunicación digitales y plataformas
digitales institucionales (“Facebook”, “YouTube”, “X”, “TikTok”, páginas
web u otros del mismo género), ya sea que medie pago o no. Se aclara que
el referir a acciones llevadas a cabo, a obra pública realizada o a aciertos de
gestión en actividades privadas o especiales (como la presentación de informes
de labores o de rendición de cuentas ante órganos de control), en entrevistas o
en artículos de opinión de jerarcas no está prohibido. Tampoco es ilegal la
publicidad de los productos comerciales de aquellas instituciones que se
encuentran en régimen de competencia ni la divulgación de informaciones de
carácter técnico o científico que resulten indispensables e impostergables, por
referirse a aspectos relacionados con la prestación de servicios públicos
esenciales o por emergencias nacionales” (el subrayado es suplido).
IV.- Sobre el fondo de la consulta. Tomando en cuenta el marco
orientador y los precedentes abordados en el considerando III, así como los elementos expresados en el considerando II, se procede a dar respuesta a
las interrogantes planteadas en forma independiente, siguiendo
el orden de cada una de ellas (numeradas del 1 al 8).
1.
Debido a la obligatoriedad legal, reafirmada por la Sala Constitucional, de
transmitir las sesiones del Concejo Municipal en las plataformas
institucionales: ¿Existe una prohibición para que las autoridades locales hagan
mención o informen en estas sesiones sobre avances, inversiones o metas
alcanzadas de proyectos, programas u obras de la actual administración?
No existe prohibición alguna
para que, en el ejercicio de la rendición de cuentas y el cumplimiento de las
condiciones impuestas para la celebración de las sesiones de los Concejos
Municipales, estas sean transmitidas en los canales y plataformas dispuestas al
efecto. El contenido de esas sesiones, cabe señalar, escapa del control que
se ejercita a partir de la prohibición contenida en el artículo 142 del Código
Electoral, de modo que no puede ser supervisado por esta jurisdicción en
los términos antes indicados.
2.
¿Deben considerarse la rendición de cuentas o los informes de labores
realizados a solicitud de otros entes del Gobierno Local -por ejemplo, el
Concejo Municipal- como una violación a lo indicado en la mencionada
resolución? ¿Se pueden transmitir estas actividades “en vivo” (live)?
La
prohibición del artículo 142 del Código Electoral no impide el cumplimiento
del deber que asiste a las administraciones y autoridades gubernativas para
rendir cuentas de su ejercicio funcional, razón por la que, también durante
el periodo que va desde la convocatoria a elecciones hasta la fecha de su verificación, ese
mandato sea imperativo para el ejercicio democrático y, por ende, deba
cumplirse en los términos y condiciones previstos por el ordenamiento jurídico.
No obstante lo anterior, en
cuanto al citado artículo 142, esta Magistratura ha establecido que la
realización de actividades que tengan como fin ser un mecanismo de rendición de cuentas ante la comunidad u
otras instancias, por parte de instituciones del Estado, no está legalmente
prohibida, en tanto su convocatoria no involucre la publicación en
medios de comunicación colectiva, plataformas digitales o redes sociales de
espacios pagados o no para su divulgación (ver resoluciones n.°
5785-2009, 4065-E8-2013 y n.° 4190-E8-2025).
3.
¿Existe una prohibición para compartir en las plataformas institucionales
reportajes, notas periodísticas o contenidos generados por otros usuarios,
medios de comunicación u otras instituciones (ONGs, fundaciones, empresas
privadas, etc.) sobre los avances, inversiones o resultados de los proyectos de
la Municipalidad o en los que participa el gobierno local?
De
acuerdo con la resolución n.° 4190-E8-2025, sin importar cuál es la fuente o
la instancia que elabora esos contenidos, la divulgación de informaciones
sobre los logros institucionales y la aparición de sus jerarcas, refiriéndose a
datos que den cuenta de su quehacer, en las plataformas digitales oficiales
-durante la campaña política- comportan un inadecuado uso de recursos
públicos (en este caso, las citadas plataformas) en la medida en que, por
su medio, las instancias que los emiten o replican podrían incidir
ilegítimamente en la voluntad del electorado.
En
ese sentido, recuérdese que el uso de redes sociales, perfiles, canales
u otros de las instituciones para resaltar sus atributos o aciertos propicia
inequidad en la contienda y pone en entredicho la imparcialidad de las
autoridades frente al proceso electoral, en garantía de la emisión de un
sufragio libre.
Por tales razones, la
prohibición del artículo 142 del Código Electoral ciertamente impide que, en
sus plataformas, las autoridades que se enlistan compartan materiales o
contenidos que informen acerca de los “avances, inversiones o resultados de
los proyectos de la Municipalidad o en los que participa el gobierno local”,
pues se entiende que, con ello, tales canales se instrumentalizarían para
publicitar los logros o los aciertos de la gestión institucional en cuestión.
4.
Como parte de la exclusión para informar sobre servicios públicos, ¿Es
permitido generar contenidos con información (beneficios, alcances, contexto)
de programas y/o proyectos de la institución? Por ejemplo, programas dirigidos
a la niñez, a las personas adultas mayores, a las personas con discapacidad y/o
servicios enfocados en estas poblaciones?
En sí
misma, la divulgación de información sobre la prestación de los servicios a
cargo de las instituciones públicas, no vulnera la prohibición prevista en el
artículo 142 del Código Electoral por cuanto, como se indicó anteriormente, esta
restricción no tiene por propósito afectar o paralizar la continuidad y eficiencia del
accionar de las autoridades públicas ya que tales requisitos son indispensables para una
adecuada prestación de los servicios a su cargo. Por esa misma razón es
posible que las instituciones públicas emitan mensajes publicitarios o difundan
información en tanto resulten imprescindibles para la adecuada marcha de los
servicios institucionales (resoluciones n.° 3005-E8-2009 y n.° 6072-E8-2017).
Lo que sí resulta contrario a la veda
prevista en el citado numeral 142, se reitera, son los contenidos o piezas
publicitarias que, durante la campaña política, exalten los
atributos o logros de la institución, o bien, que incluyan la imagen de sus
jerarcas.
Por esa razón y con base en
las disposiciones constitucionales y legales previstas para garantizar la
neutralidad e imparcialidad de la función pública, y evitar, con ello, que el
erario se utilice para favorecer a algún partido político, será entera
responsabilidad del funcionariado de la institución de que se trate evitar que
los contenidos que se publiciten, y que refieran a la prestación de sus
servicios, incluyan tales mensajes de exaltación de sus atributos o sus logros,
o bien, en los que figuren las imágenes de sus respectivos jerarcas.
Sobre esa base, la posibilidad
de que las autoridades municipales sobre las que se consulta emitan tales
contenidos publicitarios o difundan información imprescindible para la adecuada
marcha de sus servicios no restringe la posibilidad de que, a posteriori,
cualquier persona acuda a la vía jurisdiccional si advierte que alguna de esas
publicaciones incluye contenido prohibido, de conformidad con el régimen del
artículo 142 del Código Electoral.
5.
¿Deben considerarse como prohibidas o contrarias al artículo 142 del Código
Electoral, las publicaciones que se hagan en redes sociales en los perfiles personales
y con recursos propios (no públicos) de quienes ostentan una alcaldía, una
intendencia, una regiduría o una sindicalía (sic)?
No, en el tanto no impliquen
conductas constitutivas de beligerancia política (en los términos del artículo
146 del Código Electoral) o del delito de desobediencia, pues, en tales casos,
sí se incluyen en el régimen prohibitivo del artículo 142 del Código Electoral.
6.
En las transmisiones “en vivo” (live) o publicaciones que hagan las
municipalidades para promover eventos tradicionales del cantón, como la
celebración del cantonato, las fiestas patronales, los festejos de fin y
principio de año, etc., pueden aparecer los Alcaldes, Alcaldesas, Regidores o,
¿ello estaría vedado por el artículo 142 del Código Electoral?
La inclusión de la imagen de
los jerarcas institucionales en las publicaciones divulgadas en las plataformas
digitales de esas autoridades de gobierno, durante la campaña política nacional,
se encuentra prohibida a tenor del artículo 142 del Código Electoral.
7.
Las alcaldías e intendencias municipales cuentan con un espacio dentro de la
agenda de las sesiones ordinarias del Concejo Municipal para realizar informes
sobre actividades desplegadas por la administración municipal durante la
semana. ¿Al ser las sesiones del Concejo transmitidas en vivo, lo que informe
la alcaldía o intendencia, podría ser considerado como una violación a la
interpretación que hace el TSE del artículo 142 del Código Electoral?
En los términos de la
respuesta a la interrogante 1, el contenido de las sesiones de los órganos
municipales escapa del control que se ejerce a partir de la prohibición del
artículo 142 del Código Electoral, de modo que lo tratado en el marco de
esas actividades no puede ser supervisado por esta jurisdicción.
8.
¿Aplica el artículo 142 del Código Electoral a las publicaciones que pueden
hacer las asociaciones o federaciones de municipalidades, la Asociación
Nacional de Alcaldías e Intendencias (ANAI), la Unión Nacional de Gobiernos
Locales u otros órganos asociativos de naturaleza privada del régimen
municipal?
En el tanto las consultas
formuladas por la ANAI refieren, en cada uno de los casos, a las posibilidades
de acción de las Alcaldías y otros órganos municipales de elección popular, con
respecto a lo regulado en el artículo 142 del Código Electoral, cabe reiterar
que, a partir de esa norma, los gobiernos locales están impedidos para publicar,
durante la campaña política de los comicios nacionales, mensajes o
contenidos que exalten sus atributos o sus logros, o bien, en los que figuren
las imágenes de sus respectivos jerarcas.
El cumplimiento de esa
disposición es absoluto, de manera que ninguna de las instancias que
componen los gobiernos locales puede valerse de otros sujetos -asociaciones o
federaciones de municipalidades, la Asociación Nacional de Alcaldías e
Intendencias (ANAI), la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL) u otros
órganos asociativos de naturaleza privada, con independencia de su naturaleza
jurídica- para obviar esa prohibición, so pena de incurrir en las
responsabilidades previstas por el citado numeral 142 (beligerancia política o
el delito de desobediencia).
POR
TANTO
Se evacua la opinión
consultiva en los siguientes términos: a) el contenido de las sesiones
de los órganos municipales escapa del control que este Tribunal ejerce en
relación con el cumplimiento del artículo 142 del Código Electoral, de modo que
no existe prohibición para que las sesiones de los Concejos Municipales sean
transmitidas en los canales y plataformas dispuestas al efecto; b) la prohibición del artículo
142 del Código Electoral no impide el cumplimiento del deber de rendir cuentas
de los órganos públicos, de manera que la convocatoria a actividades que tengan como fin la atención de ese mandato se
permite en tanto no involucre la publicación en medios de comunicación
colectiva, plataformas digitales o redes sociales de espacios pagados o no para
su divulgación; c) con independencia de cuál es la fuente o la instancia que elabora los contenidos, la
divulgación de informaciones sobre los logros de gobierno y la aparición de las
jerarquías institucionales refiriéndose a datos que den cuenta del quehacer
gubernamental, en las plataformas digitales institucionales, atentan contra la restricción
prevista en el artículo 142 del Código Electoral; d) no es prohibida la divulgación de información
sobre los servicios públicos que prestan las autoridades sometidas al artículo
142 del Código Electoral, sin embargo, tales contenidos, durante la campaña
política nacional, no pueden exaltar los atributos o logros de la institución,
o bien, incluir la imagen de sus jerarcas; e) a tenor del artículo 142
del Código Electoral, las publicaciones en los perfiles personales, efectuadas
con recursos propios, de representantes de elección popular no están
prohibidas, en tanto no impliquen conductas constitutivas de beligerancia
política o del delito de desobediencia; f) durante la campaña política
nacional, están prohibidas las publicaciones que contengan la imagen de los
jerarcas y que sean divulgadas en las plataformas digitales institucionales; y,
g) el cumplimiento del artículo 142 del Código Electoral debe ser
absoluto por parte de los gobiernos locales, de manera que ninguna de sus
instancias integrantes puede valerse de otros sujetos, con independencia de su
naturaleza jurídica, para obviar ese régimen prohibitivo, so pena de incurrir
en las responsabilidades previstas ante ese incumplimiento. Notifíquese a la
Asociación Nacional de Alcaldías e Intendencias.-
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luz de los Ángeles Chinchilla Retana
Hector Enrique Fernández Masís
Exp.
n.° 397-2025
Hermenéutica electoral
ANAI
Art. 142 del Código Electoral
MMA/smz.