N.°
6259-E8-2023.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las trece horas treinta minutos del
veintiocho de julio de dos mil veintitrés.
Opinión consultiva formulada por el Comité Ejecutivo Superior del partido Liberación Nacional (PLN) sobre moción aprobada por la Asamblea Nacional y su implementación por el Directorio Político Nacional respecto de ciertas decisiones del Tribunal de Elecciones Internas.
RESULTANDO
1.- Por oficio n.° SGMG-133, presentado en la Secretaría General de este Tribunal el 17 de juio de 2023, el señor Miguel Ángel Guillén Salazar, secretario general del PLN, informa que el comité ejecutivo superior del PLN, por sesión n.° 27-2023 celebrada el 12 de julio de 2023, solicitó opinión consultiva en torno a una moción aprobada por la asamblea nacional y su implementación por el directorio político nacional sobre decisiones adoptadas por el Tribunal de Elecciones Internas, referidas a precandidaturas partidarias (folios 2-4).
2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones legales.
Redacta
la Magistrada Zamora Chavarría;
y,
CONSIDERANDO
I.- ADMISIBILIDAD DE LA OPINIÓN CONSULTIVA. El artículo 12.d) del Código Electoral habilita al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) para emitir opiniones consultivas a pedido, entre otros, del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos.
Dado que el oficio n.° SGMG-133 suscrito por el secretario general del PLN se sustenta en una petición del comité ejecutivo superior de esa agrupación política, resulta admisible el ejercicio hermenéutico solicitado.
II.- PLANTEAMIENTO DE LA GESTIÓN. Informa el señor Guillén Salazar que el pasado 13 de mayo de 2023, la asamblea nacional del PLN aprobó por unanimidad una moción tendiente a autorizar al directorio político nacional a discutir y aprobar lo siguiente: 1) las políticas y directrices que regularán con carácter excepcional y específico la incorporación de ciudadanos no militantes al PLN; 2) la relación con otros partidos políticos de cara a las próximas elecciones municipales, eventuales alianzas políticas e inscripción de candidadturas en el proceso municipal; 3) autorizar fusiones y coaliciones conforme al artículo 75, siguientes y concordantes del Código Electoral; 4) eximir a las personas autorizadas por el directorio político nacional del plazo señalado en el artículo 14 del estatuto.
En ese entendido, la gestión de interés subraya que el directorio político nacional aprobó varios lineamientos para regular las solicitudes de formalización de alianzas en el marco del proceso municipal interno y, específicamente, para eximir a las personas del cumplimiento del artículo 14 estatutario en relación con los dos años de militancia dentro del PLN. Ello para dar cumplimiento a la moción aprobada por la asamblea nacional el pasado 13 de mayo.
III.- ASPECTOS INTRODUCTORIOS. Como se verá, el asesoramiento pedido versa sobre la posibilidad de que el directorio político nacional (DPN) intervenga en ciertas actuaciones adoptadas por el tribunal de elecciones internas (TEI) del PLN; concretamente, la posterior aceptación de precandidaturas rechazadas por el TEI por falta de requisitos. Ello conforme a una moción adoptada por la asamblea nacional del PLN.
Por ende, como marco ilustrador, conviene repasar tres ejes temáticos de previo al abordaje de la consulta: 1) la indelegación de la competencia, en general; 2) una suscinta referencia sobre el sistema de frenos y contrapesos entre poderes del Estado, como reflejo del principio democrático; 3) las competencias que, legalmente, conciernen a la asamblea de mayor rango, al comité ejecutivo superior y al tribunal de elecciones internas de un partido político.
1.- Apuntes generales sobre la no delegación de la competencia. Señala el artículo 9, párrafo segundo de la Constitución Política, que ninguno de los poderes de la República puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias. Esa imposibilidad deja en claro la indelegabilidad de la competencia como figura jurídica de orden público.
Como referencia legal y a título de marco orientador (artículo 89 inciso 3 de la Ley General de la Administración Pública, en adelante LGAP), bajo la figura de la competencia un órgano o autoridad pública transfiere el ejercicio de una potestad o función que tiene atribuida; sin embargo, le resulta impropio hacerlo (indelegabilidad) cuando se trata de potestades fijadas legalmente y en razón de su idoneidad o naturaleza.
De los numerales 70, 84, 85, 86, 87 y 88 de la LGAP se puede extraer lo siguiente: 1) la competencia es ejercida por el titular del órgano respectivo salvo delegación, avocación, sustitución o subrogación; 2) toda transferencia de competencias externas de un órgano a otro o de un funcionario a otro deberá ser autorizada por ley, salvo casos de urgencia siendo que la norma que transfiere la competencia deberá tener igual rango o deberá ser superior a la que crea la competencia transferida; 3) no pueden hacerse transferencias de competencia por práctica, uso o costumbre; 4) no pueden transferirse las competencias de los órganos constitucionales; 5) toda transferencia de la competencia deberá ser temporal, limitada en su contenido por el acto que le da origen y debidamente motivada.
2.- Frenos y contrapesos en el Gobierno de la República. El artículo 9 de la Constitución Política detalla: a) que el Gobierno de la República es popular, representativo, alternativo y responsable; b) que lo ejercen el pueblo y tres poderes distintos e independientes entre sí: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial; c) que ninguno de los poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias; d) que un Tribunal Supremo de Elecciones, con el rango e independencia de los poderes del Estado, tiene a su cargo en forma exclusiva e independiente la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás funciones que le atribuyen la Constitución y las leyes.
La división tan marcada y los controles específicos entre los poderes del Estado limita la acción de cada uno de ellos frente al resto. Con ello se evita una estructura monolítica de poder que riñe con el funcionamiento racional y la lógica distribución de las tareas del Estado (principio de separación de poderes como garantía de libertad y límite a la arbitrariedad).
3.- Deslinde de competencias entre los órganos internos de los partidos políticos. El artículo 98 de la Constitución Política subraya que los partidos políticos deben tener una estructura interna y un funcionamiento democrático. Eso implica, también, al igual que para el caso de los poderes del Estado, un adecuado reparto de competencias entre los órganos partidarios que, subyacentemente, le son exclusivas a cada órgano (atribuciones indelegables entre los órganos partidarios).
En lo que interesa, de forma natural y sin perjuicio de su potestad auto reglamentaria, los partidos políticos están conformados por delegaciones partidarias (asambleas de mayor y menor rango según su escala jerárquica); órganos de ejecución (comités ejecutivos en los respectivos cantones, provincias y a nivel nacional, según la escala registrada) y órganos especializados de control (tribunales de ética y disciplina y tribunales de elecciones internas).
El reparto de competencias específicas e indelegables de estos órganos partidarios es reflejo, igualmente, de un sistema de “frenos y contrapesos” que, además del imperativo democrático, rige para evitar la inequidad o el control partidario en manos de unos pocos. En otras palabras, el adecuado y especializado reparto de funciones, más allá de los niveles de jerarquía intra partidaria, evita al abuso deliberado de poder sesgando las reglas y el adecuado funcionamiento partidario.
Un partido político con órganos internos firmes e independientes entre sí, resulta ser el contrapeso más importante contra prácticas o presiones espúreas e ilegales.
3.1) Actos indelegables de la asamblea partidaria de mayor rango. Conforme al artículo 70 del Código Electoral, la dirección política superior de los partidos políticos está a cargo de la asamblea de mayor rango siéndole indelegable, por imperio de ley: a) la modificación del estatuto; b) la creación de órganos internos; c) la definición de sus atribuciones; d) la facultad de dictar sus reglamentos.
Se trata, por consiguiente, de actos inherentes a la naturaleza y funciones de la asamblea de mayor rango de un partido político, la cual no puede depositar sus responsabilidades en órganos inferiores y de naturaleza distinta, como los de ejecución o de control, por tratarse de la delegación máxima en materia de potestades deliberativas y de decisión político-partidaria. Ello incluye, con mayor razón, el perfilamiento, reglas y/o decisiones sobre los requisitos de las candidaturas a cargos de elección popular (entre otras, resoluciones n.° 3162-E-2006 de las 09:30 horas del 5 de octubre de 2006 y 3609-E8-2014 de las 14:10 horas del 24 de setiembre de 2014).
3.2) Comités ejecutivos de los partidos políticos: diligenciamiento de las actividades partidarias. El artículo 71 del Código Electoral dispone que cada asamblea partidaria tendrá un comité ejecutivo, con sus respectivos suplentes, encargado de la ejecución de sus acuerdos y de las instancias deliberativas, además de las otras atribuciones que le encargue el estatuto.
Este órgano asume de forma natural la representación del conglomerado partidario y no solo tiene a su cargo funciones electorales sino una labor proactiva más amplia, acorde a la naturaleza constitucional de los partidos políticos cual es, con mayor amplitud, intervenir en la política nacional (artículo 69.2 del Código Electoral). Se trata, en concreto, del órgano que se encarga de dirigir y coordinar las acciones partidarias teniendo bajo su responsabilidad la buena marcha y la satisfacción de las necesidades partidarias.
3.3) Competencias del Tribunal de Elecciones Internas. Dispone el artículo 74 del Código Electoral, en lo que concierne a las competencias del Tribunal de Elecciones Internas (TEI) de un partido político:
“ARTÍCULO 74.- Tribunal de elecciones internas
Los partidos políticos deberán, de acuerdo con el principio de autorregulación partidaria establecido en el artículo 98 de la Constitución Política, crear un tribunal de elecciones internas. Este tribunal garantizará, en sus actuaciones, la participación democrática de los miembros del partido; para ello, siempre actuará según los criterios de imparcialidad, objetividad y transparencia.
Tendrá independencia administrativa y funcional.
El reglamento de este tribunal será aprobado por la asamblea de mayor jerarquía del partido por mayoría absoluta de sus miembros, según su escala de inscripción.
Este órgano tendrá, además de las competencias que le atribuya el estatuto, la asamblea superior y el reglamento respectivo, al menos las siguientes:
a) Organizar, dirigir y vigilar la actividad electoral interna de los partidos políticos.
b) Interpretar las disposiciones atinentes a la actividad electoral interna, al amparo de las normas de la Constitución, este Código, las leyes que regulen la actividad y los estatutos partidarios.
c) Resolver los conflictos que se susciten en el proceso, sin recurso interno alguno, salvo la adición y aclaración.”.
Por disposición legal, no existe órgano interno partidario que, además del tribunal electoral interno, asuma la dirección y vigilancia de su actividad electoral interna, en virtud de sus funciones exclusivas y prevalentes que, como denota la norma legal que antecede, incluyen la interpretación de las disposiciones inherentes a la actividad electoral interna, conforme a la Constitución Política, el Código Electoral, las leyes que regulan la actividad y los estatutos partidarios.
IV.- EXAMEN DE FONDO. La opinión consultiva será atendida conforme las interrogantes planteadas.
“1- ¿Puede el Directorio Político Nacional aprobar una solicitud de amnistía posterior a la inscripción de la precandidatura, aún y cuando el Tribunal de Elecciones Internas, una vez constatados los requisitos y determinado el incumplimiento del punto 6 de los lineamientos procedió al rechazo de la inscripción?”.
Por determinación del artículo 80 del estatuto del PLN (en adelante el estatuto), el Directorio Político Nacional (DPN) del PLN está integrado por las siguientes personas: 1) los integrantes del Comité Ejecutivo Superior Nacional; 2) las y los liberacionistas que hayan sido o sean candidatos del Partido a la Presidencia de la República o sus representantes; 3) las presidencias de los Movimientos Juventud Liberacionista, Mujeres Liberacionistas, Cooperativo y de los Trabajadores Liberacionistas; 4) el jefe de la Fracción Parlamentaria y otro diputado que actuará como su suplente; 5) once dirigentes nombrados por la Asamblea Plenaria, de los cuales cuatro serán nacionales y uno por cada Provincia; 6) la Presidencia del régimen municipalista liberacionista.
Aún y cuando el artículo 78 inciso k) del estatuto faculta al DPN para conocer, discutir, aprobar o improbar los reglamentos internos de trabajo de los órganos del Partido, así como sus manuales internos de organización y métodos, esa tarea es extrínseca a la organización, dirección y vigilancia de la actividad electoral dentro de la organización política, cuya tarea tiene asignada de forma exclusiva y prevalente el TEI.
En acatamiento al artículo 74 del Código Electoral, el artículo 155 inciso a) del estatuto le confiere al TEI “dictar las normas sobre los procesos electivos que adoptará cada uno de los órganos del Partido”. El inciso c) del estatuto, por su parte, le atribuye la tarea de conocer las denuncias que, sobre irregularidades en las elecciones presenten los interesados y, además, pronunciarse razonadamente sobre ellas acogiéndolas o rechazándolas sin posibilidad de recurso alguno, salvo el de adición y aclaración, en caso de acogerlas.
En suma, por imperio de ley no es posible que el DPN apruebe una solicitud de amnistía relativa a cualquier proceso electoral interno del PLN porque la organización interna de esos procesos le compete al TEI sin injerencia alguna de otro órgano, como habrá de insistirse. Con mucha más razón, resultaría ilegal que esa amnistiá sea aprobada de forma posterior al registro de precandidaturas inobservando los requisitos y lineamientos pre establecidos así como las disposiciones emitidas por el TEI.
Lo contrario implicaría asignarle atribuciones adicionales al DPN que, aún y cuando fuesen aprobadas por la asamblea nacional del PLN, implicarían una intromisión intolerable a las competencias del órgano interno especializado en la materia electoral quebrantando, con ello, el equilibrio democrático entre los órganos partidarios.
“2.- ¿Tiene facultad el Directorio Político para dejar sin efecto una resolución emitida por el Tribunal de Elecciones Internas, por el incumplimiento de requisitos de inscripción de precandidaturas, con base a la moción aprobada por la Asamblea Nacional el pasado 13 de mayo?.”
Como se indicó ut supra, la dirección política superior de los partidos políticos está a cargo de la asamblea de mayor rango, en este caso de la asamblea nacional del PLN siendo que, este órgano deliberativo máximo, puede reformar total o parcialmente el estatuto por mayoría absoluta de votos, como lo establece el artículo 77 inciso g) del estatuto.
La posibilidad de una reforma integral al estatuto, sin embargo, impediría a la asamblea nacional sustraerle compencias electorales al TEI o asignarle competencias de esa naturaleza a órganos ejecutivos partidarios, so pena de incurrir, igualmente, en una ilegalidad manifiesta o, incluso, en vicios groseros de inconstitucionalidad dado el necesario sistema de frenos y contrapesos que dimana del principio democrático, aplicable inclusive a los propios poderes de la República.
Véase que el artículo 74 del estatuto, a modo de ejemplo, advierte que la dirección, integración y vigilancia de la organización del partido le compete a la asamblea nacional “con las excepciones y limitaciones que establece el estatuto”.