N.° 6279-E1-2022.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas del quince de setiembre de dos mil veintidós.
Recurso de amparo electoral promovido por la señora Yesenia Alvarado Villalobos, vecina del cantón Río Cuarto, provincia Alajuela, contra el Concejo Municipal de ese cantón.
RESULTANDO
1. Mediante escrito presentado en la Oficina Regional de San Carlos el 1.° de setiembre de 2022, la señora Yesenia Alvarado Villalobos, cédula de identidad 401550951, vecina del cantón Río Cuarto, provincia Alajuela, interpuso recurso de amparo electoral contra el Concejo Municipal de ese cantón al considerar que ha vulnerado su Derecho de participación política. Como sustento señaló: a) que el Concejo Municipal de Río Cuarto no ha promulgado el reglamento para la celebración de consultas populares en los términos establecidos en los ordinales 4.g y 13.k del Código Municipal y en el Decreto n.° 03-98 de este Tribunal; b) que esa omisión le impide a ella y a los electores del cantón citado la participación en la toma de decisiones que, en algunos casos, pueden surgir de los propios vecinos para promover “la convocatoria a un cabildo, plebiscito o referéndum”, lo que infringe el artículo 9 de la Constitución Política que da condición “participativa” al Gobierno de la República; y, c) que no hay razones ni pruebas que demuestren que ese órgano haya tenido algún impedimento para dictar la normativa citada. Por ello, solicita declarar con lugar el recurso y ordenar al concejo citado la aprobación y promulgación de esa normativa (folios 2 vuelto y 3 vuelto).
2. Por auto de las 09:25 horas del 05 de setiembre de 2022, notificado el día 07 siguiente, a las 06:57 horas, este Tribunal dio curso al amparo y concedió audiencia a la presidencia del Concejo Municipal de Río Cuarto sobre los hechos alegados por la recurrente (folios 6 y 9).
3. En oficio n.° OF-PM-019-2022 del 12 de setiembre de 2022, remitido por vía electrónica a la Secretaría de este Tribunal ese mismo día, la señora Ivania Marcela Bolaños Alfaro, presidenta del Concejo Municipal de Río Cuarto, contestó la audiencia conferida en los siguientes términos: a) que el 09 de septiembre de 2022, mediante oficio n.° OF-AL433-2022, la secretaría del Concejo Municipal recibió el proyecto de “Reglamento de Consultas Populares de la Municipalidad de Río Cuarto”, elaborado por la Administración Municipal; b) que, por tratarse de un reglamento que no tiene carácter interno, su promulgación exige una serie de pasos, a saber: i) una consulta pública no vinculante por un período de -al menos- 10 días hábiles contados a partir de la publicación de la propuesta en el Diario Oficial La Gaceta; ello, de conformidad con lo establecido en el artículo 43 del Código Municipal; ii) el envío del proyecto (una vez consultado) a la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, por 10 días hábiles, para el análisis y emisión del dictamen correspondiente; y, iii) el conocimiento de ese dictamen por parte del Concejo Municipal y la emisión del acuerdo correspondiente que, en caso de ser afirmativo, concluiría con la promulgación del reglamento respectivo, que entrará en vigencia luego de su publicación en el Diario Oficial; c) que, en la sesión del 12 de septiembre de 2022, el Concejo Municipal citado tomaría la decisión de dar inicio al proceso mediante la consulta pública del proyecto; d) que, aunque ese instrumento normativo aún no esté disponible, su aprobación ya se encuentra en trámite (para subsanar la deficiencia) y de ello será oportunamente informado este Tribunal; e) que el gobierno local de Río Cuarto entró en funcionamiento el 1.° de mayo de 2020 y, en el tiempo transcurrido (2 años y 4 meses), ha ido organizando su estructura administrativa, de modo tal que el desarrollo normativo alcanzado ha obedecido a la atención de necesidades inmediatas; f) que, a la fecha, el Concejo Municipal que preside no ha recibido ninguna iniciativa de consulta popular; y, g) que, al encontrarse la propuesta reglamentaria en etapa de creación, no era posible que la recurrente estuviera al tanto de su existencia, pero pronto será comunicada a los vecinos del cantón, como corresponde. Por lo expuesto, solicita rechazar el recurso presentado (folios 18 a 20).
4. En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto del recurso. La recurrente, en esencia, reclama que el Concejo Municipal del cantón Río Cuarto, provincia Alajuela, no ha promulgado el reglamento para la realización de consultas populares; omisión que, en su criterio, involucra una inobservancia a las previsiones legales y reglamentarias que obligan a ese órgano colegiado a emitir un instrumento normativo en esos términos.
II.- Sobre la legitimación de la recurrente. El ordinal 225 del Código Electoral dispone que el recurso de amparo electoral constituye un mecanismo para dirimir los reclamos que se presenten contra las actuaciones u omisiones que amenacen o lesionen derechos fundamentales en el ámbito electoral, en procura de mantener o restablecer su goce. En consecuencia, la legitimación se mide en función de la lesión o amenaza a un derecho fundamental del accionante (o de la persona en favor de la cual se promovió el recurso) y no por el simple interés a la legalidad, ya que en esta materia no existe acción popular (ver, entre otras, resolución n.° 6813-E1-2011).
Este Tribunal ha reconocido -en reiterada jurisprudencia- la relevancia democrática e institucional que, para el régimen costarricense, conlleva el derecho fundamental a la participación política. Por ello, ante los alegatos expuestos por la recurrente Alvarado Villalobos (quien considera transgredido su derecho a participar activamente en la toma de decisiones que afectan al cantón Río Cuarto, provincia Alajuela), este Tribunal Electoral estima, prima facie, que le asiste un interés personal y actual que la legitima para interponer el presente recurso pues, de acuerdo con su inscripción electoral, sí aparece inscrita como electora en esa localidad (folio 5).
Se entiende que el recurso de amparo electoral es la vía idónea para dilucidar omisiones como la reclamada, toda vez que la tutela de los derechos fundamentales de carácter político electoral no se agota en la protección del derecho ciudadano a elegir representantes populares o a aspirar a cargos de elección popular sino que, también, abarca el propio ejercicio de los mecanismos de participación ciudadana previstos en la ley, con miras a que el contenido práctico de estos institutos no se vea frustrado (ver, en igual sentido, resoluciones n.° 1903-E1-2012 y n.° 6250-E1-2020).
III. Normativa aplicable al caso. Los artículos 4.g y 13.k del Código Municipal, disponen en lo que interesa:
“Artículo 4.- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:
(…) g) Convocar al municipio a consultas populares, para los fines establecidos en esta Ley y su Reglamento.” (el subrayado no pertenece al original).
“Artículo 13.- Son
atribuciones del Concejo:
(...) k) Acordar la celebración de
plebiscitos, referendos y cabildos de conformidad con el reglamento que se
elaborará con el asesoramiento del Tribunal Supremo de Elecciones,
observando, en cuanto a la forma e implementación de estas consultas populares,
lo preceptuado por la legislación electoral vigente (…).” (el subrayado es suplido).
Este Tribunal, en el ejercicio de sus competencias, dictó el “Manual para la realización de consultas populares a escala cantonal y distrital” (Decreto n.° 03-98 del 21 de octubre de 1998), cuyo artículo 2.1 dispone que “cada Concejo Municipal está en la obligación de dictar un reglamento para la realización de tres modalidades de consulta popular: plebiscitos, referendos y cabildos.”.
IV.- Hechos probados. De relevancia para la presente causa se tienen por demostrados los siguientes hechos: 1) Que, a la fecha, el Concejo Municipal del cantón Río Cuarto, provincia Alajuela, no ha promulgado el reglamento para la realización de consultas populares previsto en el artículo 13.k del Código Municipal (folios 19 y 20); y, 2) que el 09 de setiembre de 2022, mediante oficio n.° OF-AL-433-2022, el señor José Miguel Jiménez Araya, alcalde de esa localidad, remitió a la secretaría del Concejo Municipal citado el proyecto de reglamento sobre la materia, para su conocimiento (folio 21).
V.- Hechos no probados. Ninguno de relevancia para la resolución del presente asunto.
VI.- Sobre el fondo. El análisis integral de las piezas probatorias integradas al expediente ofrece los elementos necesarios para admitir que el Concejo Municipal de Río Cuarto ha incurrido en una omisión que, por su naturaleza y alcance, lesiona el derecho fundamental invocado.
En efecto, desde la resolución n.° 1903-E1-2012 (retomada en los fallos n.° 4155-E1-2012 y n.° 6250-E1-2020) este Tribunal tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre esta materia (en el conocimiento de un recurso de amparo promovido en iguales términos) y, en lo que interesa, señaló:
“La democracia representativa supone que, si bien la soberanía reside en la nación (art. 2º de la Constitución), el gobierno es ejercido por sus legítimos representantes. No obstante lo anterior y en virtud de una reforma experimentada por la Constitución Política en el año 2003, se pasó a entender que el Gobierno de la República, además de “representativo”, es “participativo” porque lo ejercen “el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí”. Esa reformulación del numeral noveno constitucional ofrece oportunidades extraordinarias de profundización democrática, al potenciar y tornar fundamental la participación ciudadana directa en la dirección de los asuntos públicos, en armonía con lo estipulado en el inciso 1.a del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
La participación política es un derecho fundamental que, en términos generales, implica la intervención ciudadana dirigida a la designación de los gobernantes o miembros de las estructuras que componen las diversas organizaciones políticas mediante el derecho de elegir y ser electo, así como la posibilidad de contribuir a la formación, ejecución y control de las políticas públicas o decisiones estatales o municipales de importancia. Este Tribunal estima que ese derecho fundamental le fue desconocido al señor […], toda vez que la omisión del Concejo Municipal de promulgar el reglamento para la celebración de consultas populares, previsto en el inciso k) del artículo 13 del Código Municipal, ha generado un obstáculo insuperable para la realización de esas consultas en Tarrazú, impidiendo de modo absoluto la participación del señor […] en las mismas.
Para arribar a esa conclusión se ha
considerado que la existencia de ese reglamento constituye un requisito sine
qua non para la celebración de las diversas modalidades de consulta popular (…).
En ese orden de ideas, resulta obligatorio, forzoso e ineludible para los Concejos Municipales emitir un reglamento que permita materializar los principios constitucionales y legales que informan el modelo de democracia participativa.”.
Se entiende que, al ser esta materia tan sensible para el fortalecimiento del principio democrático como lo es, innegablemente, el desarrollo de un proceso consultivo, es indispensable que los interesados, intervinientes y toda la colectividad tengan acceso a una herramienta normativa que permita, de manera transparente y accesible, conocer con anticipación los procedimientos aplicables en estos casos. De ahí la importancia de la promulgación de un instrumento que, a nivel local, se constituya en fuente primaria de regulación.
No cabe duda que el criterio expuesto por esta Magistratura en la resolución transcrita resulta plenamente aplicable al presente caso ya que, contrario al mandato establecido en la normativa citada supra, el Concejo Municipal de Río Cuarto ha omitido su deber de promulgar el reglamento correspondiente. Esa desatención vacía de contenido y torna ineficaces los mecanismos de participación ciudadana previstos en el Código Municipal en esa localidad, lo cual transgrede el derecho fundamental de la recurrente a intervenir en la dirección de los asuntos de interés municipal.
Aunque la señora Bolaños Alfaro ha sostenido (en defensa de las actuaciones de ese órgano colegiado) que la aprobación del reglamento citado ya se encuentra en trámite, lo cierto es que, de la información proporcionada por ella, se desprende que las primeras gestiones formales relacionadas con esa iniciativa son de muy reciente data, ya que aparecen firmadas digitalmente el 07 de setiembre de 2022 a las 16:50 horas y a las 15:19 horas del día siguiente (folios 24 vuelto y 28). Ambas, corresponden a escritos en los que la asesora legal del municipio pone en conocimiento del Alcalde de esa localidad un “proyecto de reglamento” sobre la materia y la “constancia” de su legalidad, lo que significa que la gestión está apenas en ciernes y su resultado es aún incierto.
Además, no existe evidencia alguna de que el impulso de esa iniciativa reglamentaria se haya producido antes de la interposición del presente recurso de amparo (1.° de setiembre de 2022) o de la fecha y hora en la que fue puesto en conocimiento de la autoridad recurrida (a las 06:57 horas del día 07 de setiembre siguiente). Si fue así, la señora Bolaños Alfaro no lo ha demostrado.
Por ende, tomando en consideración que a la recurrente Alvarado Villalobos le asiste, (en su condición de electora del cantón de Río Cuarto) el derecho de participar en consultas populares sin ningún tipo de obstáculos, deberá proceder el Concejo Municipal de esa localidad, en el plazo de tres meses contados a partir de la notificación de esta resolución, a emitir el reglamento respectivo para la celebración de consultas populares de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13.k del Código Municipal y el decreto de este Tribunal n.° 03-98, para lo cual puede hacerse asesorar por la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos (DGRE).
En consecuencia, lo procedente es declarar con lugar el recurso de amparo electoral interpuesto.
Se advierte al Concejo Municipal de Río Cuarto (a través de su presidencia) que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 párrafo tercero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, deberá cumplir fielmente con el plazo otorgado por esta Autoridad Electoral para subsanar la omisión declarada pues, de no hacerlo, podría incurrir en el delito previsto en el numeral 284 del Código Electoral.
Se condena a la Municipalidad de Río Cuarto al pago de las costas, daños y perjuicios causados a la recurrente, los que se liquidarán -en su caso- por la vía de ejecución de sentencia de lo contencioso-administrativo.
POR TANTO
Se declara con lugar el recurso de amparo. Proceda el Concejo Municipal de Río Cuarto a promulgar el reglamento para la celebración de consultas populares, previsto en el artículo 13.k del Código Municipal, en el plazo de tres meses contados a partir de la notificación de la presente resolución. Se advierte al Concejo Municipal citado, a través de su presidencia, que debe cumplir cabalmente con el plazo otorgado por esta Autoridad Electoral para subsanar la omisión declarada pues, de no hacerlo, podría incurrir en el delito previsto en el numeral 284 del Código Electoral. Se condena a la Municipalidad de Río Cuarto al pago de las costas, daños y perjuicios causados por la omisión que sirve de base a esta declaratoria, los que se liquidarán en su caso por la vía de ejecución de sentencia de lo contencioso administrativo. Notifíquese a la señora Alvarado Villalobos y al Concejo Municipal de Río Cuarto.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron Zetty María Bou Valverde
Exp. 295-2022
Recurso
de amparo electoral
Yesenia Alvarado Villalobos
C/ Concejo Municipal de Río Cuarto
Omisión de reglamentar consultas populares
MQC/smz.-