N.° 6625-E8-2023.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES.- San José, a las diez horas del nueve de agosto de dos mil veintitrés.
Opinión
consultiva formulada por el señor Geovanny Murillo Suárez, cédula
205590273, sobre el
régimen de participación política aplicable a un miembro de los órganos de gobierno
y administración de una asociación solidarista.
RESULTANDO
1. Mediante escrito recibido el 25 de julio de 2023 en la Secretaría General de este Tribunal, por vía electrónica, el señor Geovanny Murillo Suárez, cédula 205590273, consulta -en su condición personal- sobre el régimen de participación política aplicable a un miembro de los órganos de gobierno y administración de una asociación solidarista que aspira a competir por una sindicatura en las elecciones municipales de 2024. Como sustento señala (folios 1 y 2):
“El artículo 146 del Código Electoral establece prohibiciones que tienen algunas personas para participar en política, la doctrina y jurisprudencia han categorizado estas prohibiciones en dos niveles, uno absoluto y otro genérico. Dicho artículo establece una lista de funcionarios que tienen prohibición absoluta pero deja abierta la posibilidad de que otras personas en virtud de una ley también estén afectadas por esta prohibición.
La consulta va en ese sentido, específicamente sobre una prohibición que establece la ley de Asociaciones Solidaristas en su artículo 8 (…)
Como se puede apreciar en el inciso b) del artículo supra citado, se establece una prohibición a las asociaciones solidaristas, sus órganos de gobierno y administración, así como a sus representantes legales para que ejerzan, en calidad de tales, actividades de carácter político-electoral o partidista, cuando se encuentren en el desempeño de funciones propias de representación.
Es por lo anteriormente expuesto que se solicita su interpretación de la anterior normativa para que se aclare, si es posible desde la perspectiva legal que un miembro de la junta de gobierno o administrativa de una asociación solidarista pueda participar como candidato a síndico propietario en las elecciones municipales, sin que su participación contravenga la normativa electoral. ¿O se encuentra este imposibilitado bajo prohibición absoluta para hacerlo, aun cuando no esté actuando como representante de la asociación?”.
2. En el procedimiento se han observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto de la consulta. El señor Murillo Suárez consulta sobre el régimen de participación política aplicable a un miembro de los órganos de gobierno y administración de una asociación solidarista que aspira a competir por una sindicatura en las elecciones municipales que se avecinan.
II.- Admisibilidad de la opinión consultiva. Los artículos 102.3 de la Constitución Política y 12.c del Código Electoral conceden al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral.
Según lo dispuesto por el ordinal 12.d del mismo Código, el Órgano Electoral podrá emitir opinión consultiva a solicitud del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos, de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral o de cualquier particular. No obstante, en este último caso, la opinión será emitida si, a criterio de esta Magistratura, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines.
Conforme a la normativa expuesta y, atendiendo a la facultad que le asiste, este Tribunal procede a evacuar la consulta formulada por el señor Murillo Suárez (en su condición personal) en el entendido de que el pronunciamiento será emitido desde una perspectiva general, toda vez que la opinión consultiva responde a interrogantes sobre aspectos planteados en abstracto y no sobre asuntos concretos.
Cabe señalar que el interesado no precisa: 1) si la “asociación solidarista” que motiva su consulta estaría integrada por funcionarios públicos o por empleados del sector privado; 2) si la inquietud versa sobre distintos supuestos; es decir, sobre personas que solamente integran el órgano de gobierno (asamblea general) o también sobre individuos que participan en ambos órganos: el de gobierno y el de administración (junta directiva); y, 3) si tratándose de este último caso, cuál de los puestos de la junta directiva estaría involucrado.
Por ende, la opinión consultiva solicitada se emite abordando los supuestos más generales toda vez que la normativa y sus alcances -en esta materia- es diversa y el régimen de prohibición aplicable resulta siempre casuístico.
Lo anterior implica que la decisión de este Tribunal no prejuzga lo que, en definitiva, deba resolverse frente a un eventual caso contencioso en particular.
III.- Sobre la parcialidad y participación política prohibida. Los principios de neutralidad, objetividad e imparcialidad del Estado de cara a los procesos electorales se encuentran recogidas en el artículo 95.3 de la Constitución Política cuya letra remite a la Ley, en sentido formal y material, para regular lo necesario en punto a materializar tales garantías.
A nivel legal, ese precepto constitucional ha sido desarrollado -en términos generales- en el numeral 146 del Código Electoral mediante la regulación del ilícito de beligerancia política, que se configura cuando el funcionario público incurre en participación política prohibida o en parcialidad política (mediante actos propios de su cargo claramente dirigidos a beneficiar a determinado partido político). En ese sentido, el ordinal citado dispone:
“ARTÍCULO 146.- Prohibición para empleados y funcionarios públicos
Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político. Los jefes inmediatos de dichos empleados serán los responsables de vigilar el cumplimiento de esta disposición.
Quienes ejerzan la Presidencia o las Vicepresidencias de la República, los ministros(as) y viceministros(as), y los miembros activos o las miembros activas del servicio exterior, el contralor o la contralora y subcontralor o subcontralora generales de la República, el (la) defensor(a) y el (la) defensor(a) adjunto(a) de los habitantes, el (la) procurador(a) general y el (la) procurador(a) general adjunto(a), quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros(as) de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal, los(as) oficiales mayores de los ministerios, los(as) miembros (as) de la autoridad de policía, los(as) agentes del Organismo de Investigación Judicial (OIJ), los magistrados(as) y toda persona empleada del TSE, los magistrados y funcionarios(as) del Poder Judicial que administren justicia, y quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
En materia electoral, las personas funcionarias incluidas en el párrafo segundo de este artículo, únicamente podrán ejercer el derecho a emitir su voto el día de las elecciones en la forma y las condiciones establecidas en este Código.
El TSE podrá ordenar la destitución e imponer inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años, a los funcionarios citados, cuando sus actos contravengan las prohibiciones contempladas en este artículo.” (el subrayado es propio)
De esa norma se desprenden dos tipos o niveles de restricción con diferente grado de intensidad.
Una prohibición relativa o genérica (párrafo primero), dirigida a todos los funcionarios públicos en general -sin distinción de cargo-, según la cual les está vedado “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.” y, una prohibición absoluta (párrafo segundo), que enlista una serie de funcionarios cuyo cargo o jerarquía les impone una restricción más rigurosa o severa, de modo tal que los derechos políticos de estos últimos quedan reducidos -únicamente- a ejercer su derecho al voto el día de las elecciones (ver, entre otras, resoluciones n.° 1927-E8-2008 y n.° 4875-E8-2010).
Este Tribunal ha destacado la relevancia del derecho de participación política dentro de la configuración democrática del Estado costarricense, lo que implica que la interpretación de las normas que restrinjan ese derecho debe ser restrictiva con sustento en el principio de in dubio pro participación (como corolario de los principios pro homine y pro libertati).
Bajo esa premisa no resulta admisible que, mediante analogía, la prohibición absoluta se extienda y sea aplicada a otras personas que no sean las ahí expresamente indicadas (numerus clausus), salvo restricción especial y específica establecida en otra ley (ver, en igual sentido, sentencia n.° 714-E8-2014).
Cabe señalar que, en resolución de reciente data, este Tribunal examinó el alcance de la norma citada y, en lo que interesa, precisó que las restricciones establecidas en ese ordinal solo resultan aplicables a funcionarios públicos (n.° 1274-E8-2023).
IV.- Normativa de relevancia. La Ley de Asociaciones Solidaristas (Ley 6970) establece los lineamientos generales de ese tipo de colectivos y, en lo que interesa al presente asunto, dispone lo siguiente:
“ARTICULO 1º.- Las asociaciones solidaristas son organizaciones sociales (…) Su gobierno y su administración competen exclusivamente a los trabajadores afiliados a ellas.”.
“ARTICULO 3º.-Podrán constituirse asociaciones solidaristas como organizaciones sociales idóneas para el cumplimiento de los fines señalados en esta ley, en beneficio de los trabajadores de regímenes de empleo tanto público como privado.” (el subrayado es suplido).
“ARTICULO 4º.-Las asociaciones solidaristas son entidades de duración indefinida, con personalidad jurídica propia, que, para lograr sus objetivos, podrán adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de toda índole y realizar toda especie de operaciones lícitas encaminadas al mejoramiento socioeconómico de sus afiliados (…).”.
“ARTICULO 5º.-El derecho de asociación podrá ejercerse libremente por todos los trabajadores que laboren en una empresa, en tanto cumplan con los requisitos señalados en esta ley (…).”.
“ARTICULO 8º.- A las asociaciones solidaristas, sus órganos de gobierno y administración, así como a sus representantes legales, les está absolutamente prohibido:
(…) b) Ejercer, en calidad de tales, actividades de carácter político-electoral o partidista, cuando se encuentren en el desempeño de funciones propias de representación.
(…) Si la violación a las prohibiciones anteriores la cometieren las organizaciones solidaristas como tales, o sus órganos colegiados de gobierno y administración, se sancionará con la disolución de la asociación, de acuerdo con la presente ley. Si esa violación la efectuaren los representantes legales, se sancionarán con la destitución inmediata del funcionario que la cometiere, sin perjuicio de las sanciones que el ordenamiento legal del país disponga.”.
“ARTICULO 26.-La asamblea general legalmente convocada es el órgano supremo de la asociación y expresa la voluntad colectiva en las materias de su competencia (…).”
“ARTICULO 42.-La asociación será dirigida y administrada por una Junta Directiva compuesta al menos por cinco personas y deberá garantizar la representación paritaria de ambos sexos. Sin perjuicio de que puedan usarse otras denominaciones para los cargos, la Junta Directiva estará integrada por una presidencia, una vicepresidencia, una secretaría, una tesorería y una vocalía; estas personas fungirán en sus cargos durante el plazo que se fije en los estatutos, el cual no podrá exceder dos años, y podrán reelegirse indefinidamente. Dichos nombramientos deberán efectuarse en Asamblea General ordinaria (…).” (el subrayado no pertenece al original).
La Procuraduría General de la República (PGR) ha precisado que estos conglomerados son “asociaciones de trabajadores” creadas en el seno de “relaciones de empleo público o privado” y que son, por su naturaleza, personas jurídicas privadas con personalidad jurídica propia. Expone que el gobierno y administración de tales colectivos depende de los trabajadores afiliados (con independencia del régimen al que pertenezcan) y que sus recursos provienen, principalmente, del aporte de sus miembros y del patrono respectivo (ver dictámenes n.° C-323-2007, n.° C-121-2015 y n.° C-313-2018).
Esa distinción como “sujeto de derecho privado” ha sido reconocida también por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia al examinar el alcance de las obligaciones que acompañan a tales colectivos (ver, en ese sentido, voto n.° 288-2016 de las 14:30 horas del 12 de enero de 2016).
V.- Sobre la consulta planteada. En el presente caso, la consulta versa sobre la posibilidad de que un miembro de los órganos de gobierno y administración de una asociación solidarista (asamblea general y junta directiva, respectivamente) pueda competir y ejercer una sindicatura.
Como se indicó supra el consultante no precisa si la “asociación solidarista” que motiva su gestión estaría integrada por empleados públicos o privados, ni especifica el puesto de la “junta directiva” que estaría involucrado en caso de que su inquietud verse sobre una persona con investidura en ese órgano. Ello demanda atender lo solicitado abordando los supuestos más generales.
Como preámbulo es indispensable señalar que el Código Municipal establece el catálogo de prohibiciones e incompatibilidades que acompaña a quienes pretendan ejercer cargos de elección popular a nivel local.
Los numerales 23.a y 24.a precisan, en ese sentido, que no podrán ser regidores “los funcionarios o empleados a los que les esté prohibido participar en actividades político-electorales, salvo la emisión del voto”; es decir, aquellos servidores públicos sujetos a la restricción absoluta descrita en el artículo 146 párrafo segundo del Código Electoral o en leyes especiales.
Igual limitación opera para las sindicaturas, por reenvío normativo de los numerales 56 y 58 del Código Municipal que equiparan los requisitos, impedimentos y prohibiciones de esos cargos con los establecidos para las regidurías en los términos antes citados (ver resolución n.° 094-E8-2022).
Por ello, este Tribunal ha entendido que, por imperio de ley, quien desempeñe alguno de esos puestos de elección popular no podría ejercer -simultáneamente- un cargo que tenga prohibición absoluta para intervenir en actividades político-electorales, ya que el legislador consideró esa como una incompatibilidad cuya presencia es sancionada con la pérdida de la credencial (ver resoluciones n.° 4627-E6-2008 y n.° 3275-E8-2010, entre otras).
Tomando como premisa que las asociaciones solidaristas gozan de naturaleza privada se entiende que los miembros de su asamblea general y de su junta directiva no tienen, como producto de esa condición, una investidura de funcionarios públicos. Por ende, las disposiciones del numeral 146 del Código Electoral no tienen el alcance para resultar de aplicación en su caso.
Lo procedente es determinar si el ordenamiento jurídico les impone alguna otra prohibición especial en esta materia.
En efecto, una disposición en esos términos se encuentra recogida en el ordinal 8.b de la Ley de Asociaciones Solidaristas, de previa cita, según la cual, los integrantes de esos órganos internos tienen prohibido “ejercer, en calidad de tales, actividades de carácter político-electoral o partidista, cuando se encuentren en el desempeño de funciones propias de representación.”.
De la interpretación gramatical, lógica y teleológica de ese texto (a la luz del principio pro participación), no se desprende que la regla planteada involucre una restricción absoluta en términos de participación política.
Esa norma diseña, a juicio de este Tribunal, un régimen diferenciado y más flexible que se aviene y adapta bien a las funciones -no siempre permanentes- de quienes integran ese tipo de órganos colegiados dentro de la figura asociativa en estudio.
La regla así entendida representa que un integrante de tales órganos no puede participar o intervenir en actividades o discusiones político-electorales ni partidistas mientras se encuentre desempeñando o ejerciendo funciones vinculadas con su investidura solidarista, ni podría -claro está- utilizar esa condición para beneficiar a un partido político o a una candidatura en particular, incluyendo la propia.
Ello implicaría en tesis de principio que, como parte del derecho de participación política garantizado en el artículo 98 constitucional, sí podría postular su nombre y resultar electo para el cargo de elección popular pretendido (sindicatura) toda vez que el vínculo establecido con la asociación solidarista (en los términos consultados) no tendría el alcance para obstaculizar una eventual postulación con esas características, en el tanto mantenga, irrestrictamente, un comportamiento apegado a las prohibiciones señaladas en el párrafo anterior.