N.°
6662-E8-2025.-TRIBUNAL
SUPREMO DE ELECCIONES. San
José, a las nueve
horas del siete de octubre de dos mil veinticinco.
Consulta formulada por el señor Moisés Mejías Cubero,
Auditor Interno del Instituto Costarricense sobre Drogas, en relación con las
limitaciones de participación política aplicables a los cargos de Jefatura en
la Unidad de Planificación Institucional y Contralor de Servicios de dicho Instituto.
RESULTANDO
1. En oficio CARTA-ICD-AI-125-2025
del 11 de setiembre de 2025, el señor Moisés Mejías Cubero, Auditor Interno del
Instituto Costarricense sobre Drogas, formula una consulta en relación con los
alcances y aplicación de la prohibición política del artículo 146 del Código
Electoral, en los siguientes términos:
“1. El hecho de
participar en la formulación y participación de un Plan Integral que presente
un partido político sobre cualquier tema (Seguridad, Narcotráfico, Educación,
Salud, entre otros). ¿Se puede considerar una infracción al artículo 146, si el
funcionario público ostenta una Jefatura en la Unidad de Planificación
Institucional de la Administración?
2. El hecho de participar como candidato a
diputado en un Partido Político (sic). ¿Se puede considerar una infracción al artículo
146, si el funcionario público ostenta una jefatura en la Contraloría de
Servicios de la Administración?” (folio 1-2).
2. En el
procedimiento se han observado las prescripciones de ley;
Redacta el Magistrado
Fernández Masís; y,
CONSIDERANDO
I.-
Admisibilidad de la gestión consultiva.- El artículo 12 inciso d) del
Código Electoral habilita al Tribunal Supremo de Elecciones a emitir opiniones
consultivas por gestión del Comité Ejecutivo Superior de
los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos con
interés legítimo en la materia electoral. Esa norma dispone también que, si la
consulta procede de un particular, la opinión consultiva será atendida cuando
-a criterio de este Órgano- resulte necesaria para la correcta orientación del
proceso electoral.
El pronunciamiento solicitado por el señor Mejías
Cubero cumple tal propósito debido a la consulta versa sobre las prohibiciones de
participación política atinentes a dos cargos públicos,
lo que autoriza el ejercicio hermenéutico solicitado.
II.- Aclaración preliminar. Las consultas
que este Tribunal atiende sobre los alcances del artículo 146 del Código
Electoral tienen como finalidad dilucidar cuál régimen de limitación a la participación política resulta aplicable
a las personas funcionarias que ocupan un cargo específico, como en este caso, la
Jefatura de la Unidad de Planificación Institucional y de la Contraloría de
Servicios, ambos del Instituto Costarricense sobre Drogas. En ese sentido, no
corresponde emitir criterio respecto de si los hechos concretos que expone el
interesado en cada interrogante constituyen o no una infracción al artículo 146
del Código Electoral. La vía para conocer tales situaciones es la denuncia por
parcialidad o beligerancia política, la cual debe plantearse, en caso de estimarse
procedente, conforme a los términos establecidos en el artículo 265 y
siguientes del Código Electoral.
III.- Alcances
del numeral 146 del Código Electoral. El principio de imparcialidad de
las autoridades gubernativas en la función pública, regulado en el artículo 95,
inciso 3) de la Constitución Política encuentra desarrollo legal, entre otros,
en el artículo 146 del Código Electoral, el cual en lo que interesa dispone:
“Artículo 146.-
Prohibición para empleados y funcionarios públicos.
Prohíbese a los
empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter
político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar
a un partido político. Los jefes inmediatos de dichos empleados serán los
responsables de vigilar el cumplimiento de esta disposición.
Quienes
ejerzan la Presidencia de o las Vicepresidencias de la República, los ministros
(as) y viceministros (as) […], quienes ejerzan la presidencia ejecutiva, o
sean miembros (as) de las juntas directivas, directores ejecutivos, gerentes u
subgerentes de instituciones autónomas y todo ente público estatal, […] y
quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en
las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de
carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en
beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o
vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
En materia
electoral, las personas funcionarias incluidas en el párrafo segundo de este
artículo, únicamente podrán ejercer el derecho a emitir su voto el día de las
elecciones en la forma y las condiciones establecidas en este Código.
El TSE podrá
ordenar la destitución e imponer inhabilitación para ejercer cargos públicos
por un período de dos a cuatro años, a los funcionarios citados, cuando sus
actos contravengan las prohibiciones contempladas en este artículo.” (el
destacado es suplido).
Existen, así, dos niveles de
restricción a la participación política. En su primer párrafo la citada norma establece
un impedimento a los empleados públicos, en general, de “[…] dedicarse a
trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas
laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.”. En el
segundo párrafo impone una limitación más rigurosa a una lista taxativa de
funcionarios públicos sometidos a una prohibición absoluta, a quienes se les
permite, únicamente, ejercer el sufragio el día de las elecciones. Asimismo, el
legislador dejó abierta a la posibilidad de que, en virtud de leyes especiales,
otros funcionarios públicos puedan sujetarse a la prohibición absoluta de
participación política antes indicada (ver, entre otras, las resoluciones n.° 888-E8-2010 de las 18:00 horas del 9 de febrero de
2010, 3275-E8-2010 de las 08:00 horas del 30 de abril de 2010 y 3980-E8-2010 de
las 08:45 horas del 2 de junio de 2010).
Por tratarse de una limitación
para el ejercicio de un derecho fundamental como lo es la participación de los
ciudadanos en actividades político-electorales, ésta debe ser interpretada en
forma restrictiva, lo que impide extenderla a otros funcionarios que no sean
los expresamente señalados en las leyes pertinentes (entre otras, ver las
resoluciones n.° 169-1996, 2059-E-2002, 223-E-2012).
IV.- Naturaleza jurídica del Instituto Costarricense sobre Drogas. Según lo establecido en los artículos 98
y 99 de la Ley N.°8204, reforma integral de la Ley N.°
7786, “Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no
autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al
terrorismo”, el Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD o Instituto) es
un órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de
la Presidencia, que ostenta personalidad jurídica instrumental para la
realización de su actividad contractual y la administración de sus recursos y
de su patrimonio. Es el ente rector, encargado de coordinar, diseñar e
implementar las políticas, los planes y las estrategias para la prevención del
consumo de drogas; el tratamiento, la rehabilitación y la reinserción de los
farmacodependientes; así como las políticas, los planes y las estrategias
contra el tráfico ilícito de drogas y actividades conexas, la legitimación de
capitales y el financiamiento al terrorismo.
Con
fundamento en el artículo 105 de la citada ley, el Instituto cuenta con una
serie de órganos: Consejo Directivo, Dirección General, Unidad de Información y Estadística Nacional sobre Drogas, Unidad de
Proyectos de Prevención, Unidad de Programas de Inteligencia, Unidad de Control
y Fiscalización de Precursores, Unidad de Registros y Consultas, Unidad de
Informática y La Unidad de Recuperación de Activos (URA) del Instituto
Costarricense Sobre Drogas, Unidad de Inteligencia Financiera (UIF),
Unidad Administrativa, Unidad de Auditoría Interna y la Unidad de Asesoría
Legal.
De conformidad con el organigrama que consta en la página del ICD
(https://www.icd.go.cr/portalicd/index.php/estructura-organigrama), los mencionados
órganos se clasifican en tres tipos: 1) los de nivel político o estancia
asesora (Consejo y Dirección General); 2) órganos de staff; 3) unidades
ejecutoras (las unidades detalladas en el artículo 105 citado).
Entre los órganos staff se encuentra la Unidad de Planificación
institucional, que es el órgano “staff” que depende de la Dirección General responsable
de coordinar, ejecutar,
planificar, programar, supervisar, controlar, evaluar y asesorar para el cumplimiento de aquellas labores propias del ámbito del
desarrollo organizacional, la planificación estratégica y la programación
operativa sustantiva institucional, con
el fin de facilitar la mejora continua y el progreso de las distintas unidades
y órganos “staff” de la organización, para la consecución y el cumplimiento
exitoso de los compromisos internacionales, regionales, nacionales,
interinstitucionales, intersectoriales e institucionales incorporados en: i) el
Plan Nacional de Desarrollo e Inversión Pública; ii)
la Estrategia Nacional sobre Drogas y Delitos Asociados; iii)
el Plan Nacional sobre Drogas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al
Terrorismo; iv) el Plan Estratégico
Institucional; v) el Plan Estratégico de Tecnologías de Información; vi) el
Plan Operativo Institucional; y vii) la Programación
Operativa Sustantiva Institucional (https://www.icd.go.cr/portalicd/index.php/unidad-planificacion).
La jurisprudencia electoral, en la resolución n.°
5864-E8-2010 de las doce horas dos minutos del trece de octubre de dos mil once,
analizó el régimen de prohibición política para los funcionarios de órganos con
desconcentración máxima. En esa oportunidad señaló:
“De acuerdo
con lo prescrito por esos artículos, queda claro que no nos encontramos ante un
ente público y, menos aún, ante una institución autónoma, sino que, como bien
lo señalan los numerales 5 y 6 transcritos, el Consejo de Transporte Público es
un órgano con desconcentración máxima, que, a pesar de contar con personería
jurídica instrumental, continúa formando parte de la Administración Pública
Central, lo cual se ve reafirmado por el hecho de encontrarse adscrito al
Ministerio de Obras Públicas y Transportes y no poseer autonomía
administrativa.
En tal
virtud y como regla de principio, los integrantes del Consejo no pueden
considerarse como “[…] miembros(as) de las juntas directivas […] de
las instituciones autónomas y todo ente público estatal […]” ni se
subsumen dentro de las demás previsiones del párrafo segundo del artículo 146
del Código Electoral. Si lo anterior se considera conjuntamente con la
circunstancia de que la citada Ley Reguladora no contempla limitaciones
especiales a la participación política de los integrantes del Consejo, debemos
concluir que éstos -con la excepción que se verá- sólo se encuentran afectos a
la restricción relativa dispuesta en el primer párrafo del indicado numeral del
Código Electoral, la que cubre incluso a los representantes del sector privado
(incisos d, e y g del artículo 8 de la Ley Reguladora del Servicio Público de
Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi).
No obstante lo anterior, si el Ministro
de Obras Públicas y Transportes integrara personalmente el Consejo (en los
términos previstos en el inciso a del artículo 8 de la Ley Reguladora)
arrastraría el régimen más intenso de limitaciones a la participación
político-electoral contemplado en el párrafo segundo del artículo 146 del
Código Electoral. Lo mismo acontecería con los demás miembros del órgano
analizado, siempre y cuando simultáneamente ostenten otra condición
funcionarial cubierta por ese régimen especial de restricción política.”
IV.- Régimen de prohibición de participación política de los puestos
consultados. Se consulta por el
régimen de prohibición de participación política aplicable a quien ocupe la
jefatura de la Unidad de Planificación Institucional de la Administración y la
jefatura de la Contraloría de Servicios de la Administración.
Conforme lo expuesto, considerando que toda restricción al
ejercicio de derechos fundamentales debe ser interpretada en forma restrictiva
y dado que la naturaleza jurídica del ICD no es asimilable a la de una
institución autónoma o un ente público estatal, porque es un órgano de
desconcentración máxima del Ministerio de la Presidencia -como quedó indicado
supra-, se entiende que no está considerado expresamente en la lista taxativa
del párrafo segundo del numeral 146, por lo que aplica a sus funcionarios, salvo
disposición expresa contenida en ley especial, la prohibición genérica de
participación política.
El artículo 108 de la Ley sobre
estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado,
actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo
regula la integración del Consejo Directivo. En este numeral se advierte que entre
sus integrantes se encuentran jerarcas de ministerios y funcionarios del poder judicial; estos funcionarios, por el solo hecho
de ostentar esos cargos, se encuentran afectos a la prohibición absoluta
de participación política.
Resta determinar si existe alguna restricción por esta ley para
los funcionarios de distintos estratos, en cuenta los cargos consultados. El
artículo 114 contempla, entre las prohibiciones aplicables al director general
y al director general adjunto, la siguiente: “participar en actividades
político-electorales con las salvedades de ley”. Esta norma reitera la
prohibición genérica contenida en el artículo 146 del Código Electoral, pues no
alcanza a estos funcionarios la prohibición del párrafo primero en el tanto,
como se indicó, no son directores de una institución autónoma o ente público.
En consecuencia, quienes ocupen la jefatura de la
Unidad de Planificación Institucional de la Administración y la jefatura de la
Contraloría de Servicios de la Administración solo se encuentran
afectos a la restricción genérica, dispuesta en el primer párrafo de la citada
norma del Código Electoral, según la cual tienen prohibido “(…) dedicarse a
trabajos o discusiones de carácter político-electoral, durante las horas
laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político.”.
POR TANTO
Se evacua la consulta en el sentido
de que quienes ocupen la jefatura de la Unidad de Planificación Institucional de la
Administración y la jefatura de la Contraloría de Servicios de la
Administración están sujetos a la
restricción genérica a la participación político-electoral, por lo que tienen prohibido
“dedicarse a trabajos o discusiones de
carácter político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para
beneficiar a un partido político”. Notifíquese.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luz de los Ángeles Retana Chinchilla
Héctor Enrique Fernández Masís
Exp. 456-2025
Hermenéutica Electoral
Jefe de unidad y Contralor de Servicio del ICD
WGA/smz.-