N.° 6753-E8-2025.-
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas del
ocho de octubre de dos mil veinticinco.
Opinión consultiva solicitada por la señora Maricela Hernández Ruiz, directora
ejecutiva del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, sobre el alcance del
artículo 142 del Código Electoral.
RESULTANDO
1.-
Por oficio n.° DE-0441-2025 del 29 de septiembre de 2025,
remitido al buzón de correo electrónico del funcionario Andrei Eduardo
Cambronero Torres a las 18:03 horas de ese mismo día, la señora Maricela
Hernández Ruiz, directora ejecutiva del Instituto de Fomento y Asesoría
Municipal (en lo sucesivo “IFAM”), solicitó que este Tribunal emitiera opinión
consultiva sobre el alcance del artículo 142 del Código Electoral (folios 1-2).
2.-
En los procedimientos se ha observado las prescripciones de
ley.
Redacta la Magistrada Retana Chinchilla; y,
CONSIDERANDO
I.-
Objeto
de la consulta formulada. La señora Maricela
Hernández Ruiz, directora ejecutiva del IFAM, formuló 4 preguntas sobre la
aplicación del artículo 142 del Código Electoral respecto de esa institución.
II.-
Admisibilidad
de la opinión consultiva. El artículo 12.d) del Código
Electoral habilita al Tribunal Supremo de Elecciones a emitir opiniones
consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos
inscritos o de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la
materia electoral. Esa norma dispone también que cualquier particular puede
solicitar una opinión consultiva la cual será atendida si, a criterio de este
Órgano, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso electoral.
El
pronunciamiento solicitado por la señora Hernández Ruiz cumple
el propósito de orientar futuros procesos electorales, al estar de por medio
una inquietud sobre la aplicación del artículo 142 a diversos mensajes que debe
difundir el IFAM luego de la convocatoria a elecciones.
III.-
Precedente
de relevancia. Recientemente
el Tribunal Supremo de Elecciones adecuó la interpretación del artículo 142 del
Código Electoral al parámetro convencional definido en su jurisprudencia por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos. En ese sentido, en la resolución n.° 4190-E8-2025
de las 13:30 horas del 20 de junio de 2025, el Tribunal expuso:
La divulgación
de información sobre los logros de gobierno y la aparición de las jerarquías
institucionales refriéndose a datos que den cuenta del quehacer gubernamental
en las plataformas digitales institucionales -durante la campaña política-
comportan un inadecuado uso de recursos públicos para favorecer un mensaje
oficial del Estado que podría incidir en la voluntad electoral. El uso de redes
sociales, perfiles, canales u otros de las instituciones para resaltar sus
atributos o aciertos propicia inequidad en la contienda y pone en entredicho la
imparcialidad de las autoridades frente al proceso electoral, en garantía de la
emisión de un sufragio libre.
En
consecuencia, se varía el criterio en punto a los alcances del artículo 142 del
Código Electoral en el sentido de que las instituciones del Poder Ejecutivo, de
la administración descentralizada y de las empresas del Estado, de las
alcaldías y de los concejos municipales, no podrán difundir, a partir del día
siguiente de la convocatoria a elecciones nacionales y hasta el propio día de
las elecciones, información o mensajes que exalten atributos o logros de la
respectiva institución, así como tampoco podrán incluir la imagen de sus
jerarcas. Esa restricción legal aplica a espacios en medios
de comunicación tradicionales (televisión, radio o prensa escrita, entre
otros), medios de comunicación digitales y plataformas digitales
institucionales (“Facebook”, “YouTube”, “X”, “TikTok”, páginas web u otros del
mismo género), ya sea que medie pago o no.
A
partir de ese criterio, el Tribunal señaló:
Se adecua el
criterio en punto a los alcances del artículo 142 del Código Electoral en el
sentido de que las instituciones del Poder Ejecutivo, de la administración
descentralizada y de las empresas del Estado, de las alcaldías y de los
concejos municipales, no podrán difundir, a partir del día siguiente de la
convocatoria a elecciones nacionales y hasta el propio día de las elecciones, información o mensajes que exalten atributos o logros de
la respectiva institución, así como tampoco podrán incluir la imagen de sus
jerarcas. Esa restricción legal aplica a espacios en medios de comunicación
tradicionales (televisión, radio o prensa escrita, entre otros), medios de
comunicación digitales y plataformas digitales institucionales (“Facebook”,
“YouTube”, “X”, “TikTok”, páginas web u otros del mismo género), ya sea que
medie pago o no. Se aclara que el referir a acciones llevadas a cabo, a obra
pública realizada o a aciertos de gestión en actividades privadas o especiales
(como la presentación de informes de labores o de rendición de cuentas ante
órganos de control), en entrevistas o en artículos de opinión de jerarcas no
está prohibido. Tampoco es ilegal la publicidad de los productos comerciales de
aquellas instituciones que se encuentran en régimen de competencia ni la
divulgación de informaciones de carácter técnico o científico que resulten
indispensables e impostergables, por referirse a aspectos relacionados con la
prestación de servicios públicos esenciales o por emergencias nacionales.
Ese
criterio es de relevancia en este asunto debido a que, a pesar de no mediar
necesariamente un pago, el Tribunal Supremo de Elecciones debe evaluar si, del
contenido de la consulta formulada por el IFAM, se observa que, a la luz de las
conductas descritas por la consultante, se desprenden mensajes que pretenden
difundir “información o mensajes que exalten atributos o logros de la
respectiva institución [o incluyen] la imagen de sus jerarcas”. A
partir de este marco, el Tribunal Supremo de Elecciones efectuará el análisis
de las preguntas formuladas por el IFAM, advirtiendo que el abordaje puntual de
cada una de ellas se hará en el considerando V de esta opinión consultiva.
IV.-
Sobre
la aplicación del artículo 142 del Código Electoral al IFAM. El artículo 142 del Código Electoral prohíbe “[…] difundir,
mediante cualquier medio de comunicación, información publicitaria relativa a
la obra pública realizada, a partir del día siguiente de la convocatoria a
elecciones nacionales y hasta el propio día de las elecciones.”. Según lo
dispuesto en esa misma norma, la prohibición resulta aplicable, entre otros
sujetos de derecho público, a los entes que forman parte de la administración
descentralizada.
En el
caso del IFAM, esta institución integra la administración descentralizada. En
efecto, de acuerdo con la Ley de Organización del Instituto de Fomento y
Asesoría Municipal IFAM, n.° 4716, el IFAM es una institución autónoma. Sobre
las entidades públicas no estatales, la Procuraduría General de la República ha
señalado:
III.- COMPOSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
COSTARRICENSE
La
Administración Pública la podemos entender desde dos ángulos o puntos de vista:
uno objetivo y otro subjetivo. Desde el
punto de vista objetivo, se refiere a la función, es decir, administración
pública es la que despliegan todos los órganos que la conforman. Desde el punto de vista subjetivo, por el
contrario, se refiere más bien al grupo de entes que la conforman, es decir, a
los entes a los cuales el ordenamiento jurídico les atribuye la función de
administrar.
El artículo 1º
de nuestra Ley General de la Administración Pública, n.º 6227 del 2 de mayo de
1978, nos define a la Administración Pública desde el punto de vista subjetivo
o de organización, es decir, es aquella "(…) constituida por el Estado y
los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica (…)."
De la citada
definición podemos distinguir, desde una perspectiva muy general, dos grandes
categorías de entes públicos: el Estado (ente público mayor) y los entes
públicos menores, es decir, el resto de entes públicos, diferentes al Estado
pero creados por éste. Se les denomina menores, precisamente, porque han sido
creados en virtud de un acto de imperio del Estado, para atender una serie de
fines o atribuciones especiales que, originariamente, le correspondían al
Estado.
Ahora bien,
como bien indica la Asesora Legal de la Comisión, el Estado es sinónimo de
Administración Pública Central; en tanto que, el conjunto de entes públicos
menores, es sinónimo de Administración Pública Descentralizada.
La
Administración Pública Central está conformada por el Estado, el que, a su vez,
está compuesto por los órganos constitucionales (Poder Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la
República) y los órganos de relevancia constitucional (Registro Civil,
Tesorería Nacional, Consejo Superior de Educación).
La
Administración Pública descentralizada, por su parte, supone la existencia de
entes públicos menores, dotados de ciertas características: personalidad
jurídica, patrimonio propio y la atribución, en tesis de principio, de una
competencia exclusiva o privativa. En
cuanto a la tipología de tales entes, podemos distinguir tres grandes formas: a) la
Administración Pública Descentralizada Territorial, que genera la creación de
entes territoriales, por ejemplo, las municipalidades; b) la Administración
Pública Descentralizada Institucional o Funcional, que provoca la creación de
entes especializados para un fin específico y exclusivo, como serían, por ejemplo,
las instituciones autónomas, las instituciones semi-autónomas y los entes
públicos no estatales; y c) la Administración Pública Descentralizada
Corporativa, cuya dirección se confía a una comunidad o asamblea general de
personas vinculadas por un interés común, que puede ser el ejercicio de una
profesión –caso de los colegios profesionales-, o el desarrollo de una
actividad industrial, comercial o de cualquier otra índole –corporaciones
públicas de carácter productivo o industrial-. (El subrayado no pertenece al
original. Opinión jurídica n.° O.J.-249-2003 del 28 de noviembre del 2003).
En
consecuencia, el IFAM es una institución autónoma, como tal, forma parte de la
administración descentralizada y, por tanto, se encuentra sujeta a lo dispuesto
en el numeral 142 del Código Electoral, así como a la interpretación y el
desarrollo que de esa norma ha hecho el Tribunal Supremo de Elecciones, cuyos
criterios son vinculantes erga omnes (artículo 3 del Código Electoral).
V.-
Sobre las consultas
planteadas. En virtud de la especificidad de las preguntas
formuladas por la señora Hernández Ruiz, el Tribunal procede a atenderlas
puntualmente.
V.1.- ¿Puede una institución pública difundir en
sus redes sociales información sobre un evento académico como el Congreso
Ciudades Inteligentes, sin que eso se considere exaltación de logros
institucionales? El Tribunal Supremo de Elecciones ha
desarrollado una línea jurisprudencial vasta y consistente a partir de la cual
se desprende, con claridad, que el artículo 142 del Código Electoral no impide
que las instituciones contempladas dentro de la prohibición ahí contenida
difundan mensajes publicitarios en los que realizan convocatorias o
invitaciones para que las personas accedan a los servicios o bienes públicos
que esas instituciones ponen a disposición de la ciudadanía. En ese sentido, a
modo de ejemplo, cabe recordar que en las resoluciones n.° 5257-E8-2025 de las 09:30
horas del 4 de agosto de 2025 y 5567-E8-2025 de las 13:30 horas del 27 de
agosto de 2025 se indicó que no infringe el numeral 142 indicado la
convocatoria a ferias organizadas por instituciones públicas donde sujetos
particulares ofrecen los bienes o servicios que producen, mientras que en la
resolución n.° 591-E8-2014 de las 12:30 horas del 18 de febrero de 2014,
reiterada luego en la n.° 993-E8-2018 de las 12:05 horas del 16 de febrero de
2018, el Tribunal indicó que no vulnera esa prohibición la convocatoria que se
haga a festivales culturales organizados por instituciones públicas, siempre
que los “[…] espacios publicitarios no contengan mensajes que exalten
atributos o logros de la institución ni figuren la imagen de su jerarquía o
destaquen méritos del gobierno”.
En
consecuencia, si el IFAM se limita a difundir en sus perfiles de redes sociales
información que está destinada a promocionar un evento de capacitación y
formación académica, en este caso el Congreso Ciudades Inteligentes, ello no
vulnera el contenido del numeral 142 del Código Electoral, siempre que los
mensajes publicitarios -sean pagados o no- no estén destinados a exaltar
atributos o logros de la institución ni figure en estos la imagen de su
jerarquía o destaquen méritos del gobierno.
V.2.- ¿Está permitido convocar a funcionarios
municipales mediante redes sociales institucionales en el marco de una
actividad técnica y formativa? En sintonía con lo expuesto
en el considerando anterior, las instituciones públicas pueden difundir
publicidad, sin que sea jurídicamente relevante si media o no pago, que invite
a funcionarios municipales, a través de mensajes en perfiles de redes sociales,
a que acudan a una actividad de capacitación, sin que esa difusión lesione la
prohibición contenida en el artículo 142 del Código Electoral, siempre y cuando
esos mensajes -sin importar si media pago o no- no estén destinados a exaltar
atributos o logros de la institución respectiva ni figure la imagen de su
jerarquía o destaquen méritos del gobierno.
V.3.- ¿La cobertura del evento (fotografías,
frases destacadas, participación de panelistas) puede ser difundida en las
redes sociales institucionales durante los días del evento?
Dado que ese tipo de comunicaciones busca, precisamente, exponer los logros y
méritos institucionales y divulgar la gestión y los resultados de las
actividades organizadas por las instituciones públicas, el Tribunal Supremo de
Elecciones arriba a la conclusión de que la difusión en perfiles de redes
sociales, canales y plataformas digitales del IFAM o de otras instituciones de
la administración descentralizada de mensajes que contengan fotografías, frases
destacadas o material audiovisual con la participación de panelistas en esas
actividades, sí violaría la prohibición del artículo 142 del Código Electoral,
con lo cual esa cobertura no puede ser difundida en los perfiles de redes
sociales, canales o plataformas digitales del IFAM.
V.4.- ¿Existe alguna restricción adicional si el
evento cuenta con participación de jerarcas institucionales como panelistas,
sin que haga referencia a logros de gestión? En cuanto
a este aspecto, debe señalarse que, en el marco de una actividad académica, no
existe, en principio, ninguna limitación para que los jerarcas institucionales
participen como ponentes, expositores o panelistas en este tipo de actividades
de naturaleza formativa; sin embargo, estas personas que desempeñan funciones
públicas deben abstenerse de difundir mensajes publicitarios que estén
destinados a exaltar atributos o logros de la institución o en los que figure la
imagen de su jerarquía o que destaquen los méritos del gobierno.
POR
TANTO
Se evacúa la opinión
consultiva en el sentido de que: a) no viola la prohibición contenida en
el artículo 142 del Código Electoral que el IFAM difunda en sus perfiles de
redes sociales información que está destinada a promocionar un evento de
capacitación y formación académica como el Congreso Ciudades Inteligentes; b)
no lesiona la prohibición contenida en el citado artículo 142 que el IFAM
invite a funcionarios municipales, a través de mensajes en perfiles de redes
sociales, a que acudan a una actividad de capacitación; c) es contraria
al artículo 142 del Código Electoral la publicación en perfiles de redes
sociales, plataformas y canales digitales de instituciones públicas de mensajes
que contengan fotografías, frases destacadas o material audiovisual con la
participación de panelistas en esas actividades académicas o de capacitación; d)
en principio, no existe ninguna limitación para que los jerarcas
institucionales participen como ponentes, expositores o panelistas en
actividades académicas o de naturaleza formativa; sin embargo, estas personas
que desempeñan funciones públicas deben abstenerse de difundir mensajes
publicitarios que estén destinados a exaltar atributos o logros de la
institución o en los que figure la imagen de su jerarquía o que destaquen los méritos
del gobierno. Se recuerda que las prohibiciones y restricciones indicadas en el
artículo 142 del Código Electoral rigen a partir del día siguiente de la
convocatoria a elecciones nacionales y hasta el propio día de las elecciones, lo
que implica que, en un escenario donde deba celebrarse una segunda ronda, estas
prohibiciones y restricciones se mantienen hasta ese día. Se apercibe a la
consultante que, de acuerdo con el artículo 142 del Código Electoral, la
violación de estas prohibiciones acarrea el delito de desobediencia y el
ilícito de beligerancia política. Notifíquese a la señora Maricela Hernández
Ruiz, directora ejecutiva del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.-
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luz de los Ángeles Chinchilla Retana
Hector Enrique Fernández Masís
Exp.
n.° 490-2025
Hermenéutica electoral
IFAM
Art. 142 del Código Electoral
ARL/smz.-