N.° 6754-E9-2025.-
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas treinta
minutos del ocho de octubre de dos mil veinticinco.
CONSULTA FACULTATIVA PREVIA DE CONSTITUCIONALIDAD SOBRE EL
PROYECTO DE LEY, DENOMINADO “LEY DE NUEVAS GARANTÍAS SOCIALES”, SOBRE EL CUAL
SE HA SOLICITADO AUTORIZACIÓN PARA SOMETERLO A REFERÉNDUM POR INICIATIVA
CIUDADANA (EXPEDIENTE DE ESTE TRIBUNAL 017-2025).
1.- Por escrito del 16 de enero de 2025,
recibido en la Secretaría de este Tribunal ese mismo día, el señor Pablo
Morales Rivera, cédula de identidad n.° 1-1251-0862, solicitó autorización a
este Tribunal para iniciar el trámite de recolección de firmas con el propósito
de someter a referéndum, por iniciativa ciudadana, el proyecto denominado Ley
de Derechos Laborales del Siglo XXI (folios 1 a 8).
2.-
En auto de las 14:15 horas del 27 de enero de 2025, este Tribunal remitió la
solicitud del señor Morales Rivera al Departamento de Servicios Técnicos de la
Asamblea Legislativa a efectos de que, de acuerdo con el inciso c) del artículo
6 de la Ley sobre Regulación del Referéndum, analizara la propuesta y se
pronunciara sobre el particular (folio 9).
3.-
Mediante oficio n.° AL-DEST-OFI-2025-010 del 20 de marzo de 2025, el señor
Fernando Campos Martínez, Gerente del Departamento de Estudios, Referencias y
Servicios Técnicos (en adelante, Departamento de Servicios Técnicos) de la
Asamblea Legislativa, remitió el informe requerido con los anexos correspondientes
(folios 16 a 119).
4.-
Por auto de las 11:05 horas del 24 de marzo de 2025, la Magistrada Instructora
puso en conocimiento del señor Morales Rivera el informe comunicado por oficio
n.° AL-DEST-OFI-2025-010 a efectos de que, si así lo estimaba conveniente, se
manifestare en relación con ese criterio y considerare los ajustes sugeridos
por esa dependencia parlamentaria (folio 120).
5.-
En escrito del 29 de abril de 2025, recibido en la Secretaría de este Tribunal
ese mismo día, el señor Morales Rivera atendió la audiencia conferida y, entre
otros aspectos, modificó el nombre de su propuesta, que pasó a denominar Ley
de Nuevas Garantías Sociales (folios 126 a 132).
6.- En los procedimientos se ha observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Bou Valverde; y,
ÚNICO.- De acuerdo con el informe elaborado por el Departamento de Servicios Técnicos,
en relación con el proyecto denominado “Ley de Nuevas Garantías Sociales”, el
transitorio 1 de esa iniciativa que pretende ser consultada en referéndum
contiene eventuales roces de constitucionalidad en relación, puntualmente, con la
aplicación diferenciada de derechos laborales a las personas trabajadoras
empleadas en el régimen ordinario frente los de quienes laboran para las empresas beneficiarias de
los regímenes jurídicos establecidos en las leyes de Zona Franca (ley n.° 7210)
y de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas (ley n.° 8262).
Según se señala en el informe de cita:
“(…) la diferencia que
propiciaría el transitorio 2 [transitorio 1, en la versión
actualizado de la iniciativa] entre personas trabajadoras de empresas
beneficiarias de las leyes N° 7210 y N° 8262 y del régimen ordinario es
contraria a los principios de igualdad constitucional en general, y de igualdad
salarial en particular, recogidos en los artículos 33 y 55 de la Carta
Política, pues se estarían creando dos regímenes laborales distintos, uno de
los cuales presentaría condiciones menos benévolas para los trabajadores, si
bien de manera temporal.
Esto es particularmente cierto si se toma
en cuenta que se trata de derechos definidos constitucionalmente como
irrenunciables, en atención del artículo 74 de la Carta Política, y que los
beneficios de las leyes citadas son de naturaleza distinta a la laboral,
primordialmente de carácter fiscal” (lo incluido entre corchetes es suplido).
Por ello, lo procedente es,
a tenor de los ordinales 96.d) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional
y 6.d) de la Ley sobre Regulación del Referéndum, plantear la consulta
facultativa de constitucionalidad previa ante la Sala Constitucional.
POR
TANTO
Se presenta Consulta
Facultativa Previa de Constitucionalidad sobre el proyecto de ley denominado “Ley
de Nuevas Garantías Sociales”, con base en lo siguiente:
Legitimación
El artículo 96 inciso d) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional
otorga legitimación a este Tribunal Supremo de Elecciones para presentar
consulta de constitucionalidad previa sobre las iniciativas de referéndum en
cualquiera de sus modalidades. En armonía con esa regla, el legislador, en el
numeral 6 inciso d) de la Ley sobre Regulación del Referéndum, habilitó
a esta Autoridad Electoral para que, “En caso de considerar que la
iniciativa [referido al texto de reforma legal que se pretende someter a
consulta ciudadana] presenta posibles vicios de constitucionalidad, podrá
remitirla a la Sala Constitucional para su respectivo examen”.
La Sala Constitucional precisó el
alcance de esas normas y, puntualmente, indicó: “se tiene que, corresponde
al Tribunal Supremo de Elecciones la legitimación para interponer consulta
facultativa de constitucionalidad a priori sobre proyectos de referéndum
en cualquiera de sus modalidades, antes de la recolección de firmas (en
el caso de la iniciativa ciudadana) (…)” (sentencia n.° 2024-0175457) (el subrayado
es suplido).
El ciudadano Pablo Morales
Rivera, en su condición antes referida, ha peticionado a este
Órgano Constitucional la autorización para recolectar firmas con el objeto de
llevar a referéndum una iniciativa legislativa que, como se verá, contiene una
disposición que podría contrariar el Derecho de la Constitución.
Por ello y siendo que corresponde decidir sobre la pretendida
autorización de recolección de firmas, este Pleno se entiende legitimado para
acudir, en consulta, ante la Sala Constitucional.
Momento
procesal en el que se formula consulta
De acuerdo con el artículo 6 de la Ley
sobre Regulación de Referéndum, una vez constatado que el gestionante cumplió
con los requisitos formales enlistados en los incisos a) y b) de ese numeral, la
iniciativa fue puesta en conocimiento del Departamento de Servicios Técnicos de
la Asamblea Legislativa, para su evaluación (folio 9 del expediente n.° 017-2025).
Según la ley de cita, el aludido departamento del Poder Legislativo
únicamente lleva a cabo un estudio respecto de los vicios formales del proyecto
de ley, los cuales, de haberlos, subsanará de oficio. No obstante, si producto
del examen del departamento parlamentario y de la posterior evaluación
realizada por este Tribunal, existieran dudas o se detectaran posibles vicios
de constitucionalidad, la autoridad a la que se debe acudir, en consulta, es la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.
En consecuencia, en esta etapa procesal corresponde formular la
respectiva consulta a la Sala Constitucional. Es fundamental el criterio del
Órgano Jurisdiccional de control de constitucionalidad, como insumo para
determinar si procede o no la recolección de firmas, tomando en consideración
el marco temporal definido en los artículos 2, 6, 11 y 17 de la citada Ley sobre
Regulación del Referéndum, así como la necesidad de contar con seguridad
jurídica sobre el particular.
Sobre
el fondo de la consulta
El proyecto denominado Ley
de Nuevas Garantías Sociales aspira a introducir y ampliar derechos
laborales en los siguientes términos: a) la presunción de existencia de
un contrato laboral entre quienes brinden servicios en favor de terceros y los
representantes de las plataformas digitales a través de las cuales se acuerdan
esas prestaciones (artículo 1); b) la reducción en el límite de la
jornada nocturna actualmente previsto, de seis a cinco horas diarias (artículo
2); c) la ampliación a dos días de descanso absoluto -en lugar de uno
solo- a que, por semana, tiene derecho toda persona trabajadora (artículo 2); d)
el aumento a cuatro semanas de vacaciones anuales remuneradas a que, como
mínimo, tendrá derecho cada persona trabajadora, en lugar del actual de dos
semanas (artículo 2); e) en caso de terminación del contrato, previo al
cumplimiento del periodo anual, la persona trabajadora tendrá derecho a dos
días de vacaciones por mes laborado, y no uno, como actualmente lo dispone la
normativa vigente (artículo 2); f) el deber de la persona empleadora de
velar por que el salario de la parte trabajadora mantenga su valor real frente
al aumento de costo de vida (artículo 2); y, g) para la implementación
de todos esos derechos se otorga un plazo de hasta cuatro años a, únicamente,
las empresas cubiertas por los regímenes
previstos en las leyes de Zona Franca (ley n.° 7210) y de Fortalecimiento de
las Pequeñas y Medianas Empresas (ley n.° 8262) (transitorio 1).
De
la lectura de la integralidad de la propuesta legislativa se desprende,
entonces, el objetivo medular de incorporar mejores derechos y condiciones
laborales -en determinados aspectos- a los actualmente previstos por el
ordenamiento jurídico vigente y, particularmente, por el Código de Trabajo en
sus artículos 18, 136, 152, 153 y 162.
Si
bien puede considerarse que la ampliación e implementación de mejores derechos
para la población trabajadora no es, en sí mismo, un objetivo que riña con el
contenido de la Constitución Política ni con la facultad de legislar en la
materia, lo cierto es que la incorporación de una cláusula que habilite un
disfrute diferenciado de esos eventuales beneficios podría vulnerar principios
y derechos regulados constitucionalmente.
El
transitorio 1 previsto en la iniciativa planteada por el señor Morales Rivera
señala, a texto expreso:
“Transitorio 1- Las
empresas que previo a la publicación de esta ley, se encontrasen cubiertas por
el Régimen de Zona Franca (Ley 7210) o la Ley de Fortalecimiento de las
Pequeñas y Medianas empresas (sic) (Ley 8262), tendrán hasta cuatro años para
prepararse y cumplir con lo establecido en las reformas a los artículos 136,
152, 153 y 162 del Código de Trabajo”.
A partir de ese
periodo de vacancia en la aplicación de la ley, del que podrán beneficiarse,
únicamente, las empresas amparadas a los citados regímenes de zona franca y de
pequeñas y medianas empresas,
surge la duda general acerca de si la eventual aprobación de la iniciativa, por
la vía referendaria, conllevaría una ruptura del principio de igualdad
en el tanto, hasta por un máximo de cuatro años, las personas trabajadoras
contratadas bajo el régimen ordinario disfrutarían de mejores condiciones y
beneficios de los que aplicarían a quienes trabajan para compañías en régimen
de zona franca o las inscritas bajo el estatus de pequeña y mediana empresa.
Esa eventual ruptura
en algunas de las condiciones y de los derechos esenciales de la población
trabajadora costarricense conllevaría una contradicción respecto de, como
mínimo, tres máximas contenidas en el texto constitucional vigente, a
saber: a) la consagración, propiamente dicha, del derecho fundamental a
la igualdad y, con ello, la interdicción de la discriminación en los términos
del numeral 33; b) la previsión de la igualdad salarial para trabajo
igual en idénticas condiciones de eficiencia, de conformidad con el artículo 57;
y, c) la cláusula de irrenunciabilidad que opera en relación con los
derechos laborales de la población trabajadora, según el numeral 74
constitucional.
De
acuerdo con el informe del Departamento de Servicios Técnicos, la
implementación como ley de la República del texto del proyecto formulado por el
señor Morales Rivera implicaría, en la práctica, establecer una
diferenciación tal que llevaría a la creación de dos regímenes laborales
distintos, en cuyo marco uno de ellos ofrece menos beneficios y, por ende,
condiciones menos favorables que el otro. A criterio de esa dependencia
parlamentaria, igualmente, los posibles roces de inconstitucionalidad obedecen a
que las leyes n.° 7210 y n.° 8262 implementan beneficios de carácter fiscal a
las compañías amparadas en sus respectivos regímenes, de ahí que en tales
instrumentos no se cuente con fundamento para aprobar una aplicación
diferenciada de derechos, beneficios y condiciones para sus personas
trabajadoras.
Propiamente
en relación con el derecho a la igualdad y la consecuente interdicción de
discriminación, de acuerdo con el numeral 33 constitucional, la duda de
constitucionalidad que pone en conocimiento de este Tribunal responde a si
resulta legítima la exclusión normativa de ciertos sectores laborales en el
disfrute inmediato de derechos que se prevén, también a su favor, en los planos
de regulación nacional e internacional (a través, por ejemplo, del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, ambos ratificados por el Estado costarricense). Es decir,
considerando que el principio de igualdad demanda que, ante supuestos de hecho
similares se dispense un tratamiento equivalente (entre otras, ver las
resoluciones de la Sala Constitucional n.° 3288-2021 de las 9:30 horas del 19
de febrero de 2021 y n.° 8977-2023 de las 9:20 horas del 21 de abril de 2023), se
plantea la duda de si existe una justificación objetiva, razonable y
proporcional que respalde un disfrute diferido en el tiempo de los derechos
laborales por implementar -vía aprobación de la iniciativa del señor Morales
Rivera- para las personas trabajadoras de las empresas beneficiarias del
régimen de Zona Franca y las amparadas en la normativa de fortalecimiento de
pequeñas y medianas empresas.
Por
su parte, en lo que al principio de igualdad salarial respecta, del
artículo 57 de la Constitución Política, surge la duda de si resultan conformes
al texto constitucional las diferencias sustanciales que se introducirían, con
la aprobación de la Ley de Nuevas Garantías Sociales, en cuanto a las
personas que realizan labores similares, aunque algunas hayan sido contratadas
bajo el régimen laboral ordinario y las otras por empresas cubiertas por las
leyes n.° 7210 y n.° 8262.
Al
eventualmente modificarse las condiciones imperantes en el número de horas
laboradas por semana, la cantidad de días de descanso obligatorio, el período
vacacional y su remuneración asociada, así como el valor real del salario
frente a la inflación, se podría ver afectado el principio de igual
remuneración por trabajo de igual valor si las condiciones más favorables en
punto a esos aspectos se dispensan, únicamente, en beneficio de ciertas
personas trabajadoras costarricenses. En ese tanto, podría existir un riesgo
potencial de que la aprobación de la iniciativa legislativa propuesta por el
señor Morales Rivera induzca circunstancias de discriminación indirecta en
términos salariales, lo que, naturalmente, no resultaría conforme con el
bloque de constitucionalidad vigente (entre otras, ver las resoluciones de la
Sala Constitucional n.° 1727-1994 de las 15:27 horas del 12 de abril de 1997 y
n.° 31180-2023 de las 12:21 horas del 19 de noviembre de 2023).
Por
último, y a tenor del principio de irrenunciabilidad de los derechos
laborales, contemplado en el artículo 74 constitucional, surge la duda
acerca de la corrección jurídica del transitorio 1 de la Ley de Nuevas
Garantías Sociales en el tanto autoriza la exclusión inmediata de nuevos
derechos laborales mínimos para un sector de la fuerza laboral, lo que
equivaldría, en la práctica, a su suspensión o aplazamiento legislativo en el
tiempo. Interesa determinar si esa medida supondría una decisión contraria al
principio constitucional -imperativo e inderogable- en el sentido de que los
derechos reconocidos a favor de las personas trabajadoras no pueden ser
restringidos, renunciados o excluidos en su perjuicio, ni siquiera mediante
disposición legal (entre otras, ver resoluciones de la Sala Constitucional
n.° 6680-1996 de las 15:27 horas del 10 de diciembre de 1996 y n.° 12074-2021
de las 8:30 horas del 28 de mayo de 2021).
Permitir
que la vigencia plena de los derechos laborales de los costarricenses dependa
del tipo de empresa en que laboran -o sus regímenes jurídico o tributario-
podría generar un vaciamiento en el contenido de los principios de
universalidad y progresividad de esos derechos, circunstancia que, en cuanto a
estos últimos, los tornaría nugatorios con un evidente perjuicio para la
persona trabajadora.
En ese sentido y a la luz de lo expresado en los
párrafos precedentes, este Tribunal Supremo de Elecciones plantea la duda
acerca de si existe una afectación al bloque de constitucionalidad o si, por el
contrario, el transitorio 1 del proyecto Ley de Nuevas Garantías Sociales
habilita una modificación válida del ordenamiento jurídico, basada en la
potestad legislativa que pertenece al soberano, en lo que a la regulación de
los derechos laborales de la población trabajadora respecta.
Pretensión
Por los razonamientos
anteriormente expuestos, se solicita a la Sala Constitucional opinión
consultiva en punto a si el transitorio 1 del proyecto denominado Ley de
Nuevas Garantías Sociales transgrede del Derecho de la Constitución.
Notificaciones
Se señala como lugar para
recibir notificaciones la Secretaría del Tribunal Supremo de Elecciones,
ubicada en el sexto piso del edificio principal de esta institución, frente al
costado oeste del Parque Nacional, o bien al correo electrónico: secretariatse@tse.go.cr
Preséntese esta consulta a
la Sala Constitucional y notifíquese al señor Morales Rivera.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luz de los Ángeles Chinchilla Retana
Hector Enrique Fernández Masís
Exp. 017-2025
Solicitud de
recolección de firmas
Proyecto de ley nuevas
garantías sociales
MMA/smz.-