N.°
7623-E8-2025.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San
José, a las trece horas del tres de noviembre de dos mil veinticinco.
Opinión consultiva solicitada por el señor Dagoberto Hidalgo Cortés,
Gerente General del Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), sobre el alcance
del artículo 142 del Código Electoral.
RESULTANDO
1.- Por oficio n.°
BANHVI-GG-OF-0939-2025 del 10 de octubre de 2025, recibido el 13 de esos mismos
mes y año en el correo electrónico de la Secretaría de este Tribunal, el señor Dagoberto
Hidalgo Cortés, Gerente General del Banco
Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), solicitó que este Tribunal emitiera
opinión consultiva sobre el alcance del artículo 142 del Código Electoral; en
particular, preguntó si es posible que esa entidad comparta comunicados de
prensa y boletines para partes interesadas, así como promociones de los
programas del Bono Familiar de Vivienda en redes sociales y la presentación de
nuevos productos (folios 1 y 2).
2.- En los procedimientos se ha observado
las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Bou Valverde; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto de la consulta formulada. El señor
Dagoberto Hidalgo Cortés, Gerente General del Banco
Hipotecario de la Vivienda (BANHVI), solicitó
que este Pleno emitiera opinión consultiva sobre el alcance del artículo 142
del Código Electoral; en particular, consultó acerca de la posibilidad de que
esa institución comparta comunicados de prensa y boletines para partes
interesadas, así como publicidad, en redes sociales, de programas como el
Bono Familiar de Vivienda y la presentación de nuevos productos de
la institución.
II.-
Admisibilidad de la opinión consultiva.
El artículo 12 inciso d) del Código Electoral habilita a este Tribunal a emitir
opiniones consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos
políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos con interés
legítimo en la materia electoral. Esa norma también dispone que cualquier
particular puede solicitar una opinión consultiva, la cual será atendida si, a
criterio de este Órgano, resulta necesaria para la correcta orientación del
proceso electoral.
El
pronunciamiento solicitado por el señor Hidalgo Cortés cumple
el propósito de orientar futuros procesos electorales, al estar de por medio
inquietudes sobre la posibilidad del BANHVI de publicar, en redes sociales y
otros canales, mensajes vinculados con productos que la institución ofrece a la
población costarricense.
III.-
Precedente
de relevancia. Recientemente,
este Tribunal adecuó la interpretación del artículo 142 del Código Electoral al
parámetro convencional definido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos,
en su jurisprudencia. En ese sentido, en la resolución n.°
4190-E8-2025 de las 13:30 horas del 20 de junio de 2025, el Tribunal expuso:
“La
divulgación de información sobre los logros de gobierno y la aparición de las
jerarquías institucionales refriéndose a datos que den cuenta del quehacer
gubernamental en las plataformas digitales institucionales -durante la campaña
política- comportan un inadecuado uso de recursos públicos para favorecer un
mensaje oficial del Estado que podría incidir en la voluntad electoral. El uso
de redes sociales, perfiles, canales u otros de las instituciones para resaltar
sus atributos o aciertos propicia inequidad en la contienda y pone en
entredicho la imparcialidad de las autoridades frente al proceso electoral, en
garantía de la emisión de un sufragio libre.
En
consecuencia, se varía el criterio en punto a los alcances del artículo 142 del
Código Electoral en el sentido de que las instituciones del Poder Ejecutivo, de
la administración descentralizada y de las empresas del Estado, de las
alcaldías y de los concejos municipales, no podrán difundir, a partir del día
siguiente de la convocatoria a elecciones nacionales y hasta el propio día de
las elecciones, información o mensajes que exalten atributos o logros de la
respectiva institución, así como tampoco podrán incluir la imagen de sus
jerarcas. Esa restricción legal aplica a espacios en medios
de comunicación tradicionales (televisión, radio o prensa
escrita, entre otros), medios de comunicación
digitales y plataformas digitales institucionales (“Facebook”,
“YouTube”, “X”, “TikTok”, páginas web u otros del mismo género), ya sea que
medie pago o no” (el subrayado es suplido).
A
partir de ese criterio, el Tribunal dispuso:
“Se
adecua el criterio en punto a los alcances del artículo 142 del Código
Electoral en el sentido de que las instituciones del Poder Ejecutivo, de la
administración descentralizada y de las empresas del Estado, de las alcaldías y
de los concejos municipales, no podrán difundir, a partir del día
siguiente de la convocatoria a elecciones nacionales y hasta el propio día de
las elecciones, información o mensajes que exalten
atributos o logros de la respectiva institución, así como tampoco podrán
incluir la imagen de sus jerarcas. Esa restricción legal aplica a
espacios en medios de comunicación tradicionales (televisión, radio o prensa escrita, entre otros), medios de comunicación digitales y plataformas digitales
institucionales (“Facebook”, “YouTube”, “X”, “TikTok”, páginas web u otros
del mismo género), ya sea que medie pago o no. Se aclara que el referir
a acciones llevadas a cabo, a obra pública realizada o a aciertos de gestión en
actividades privadas o especiales (como la presentación de informes de labores
o de rendición de cuentas ante órganos de control), en entrevistas o en
artículos de opinión de jerarcas no está prohibido. Tampoco es ilegal la
publicidad de los productos comerciales de aquellas instituciones que se
encuentran en régimen de competencia ni la divulgación de informaciones de
carácter técnico o científico que resulten indispensables e impostergables, por
referirse a aspectos relacionados con la prestación de servicios públicos
esenciales o por emergencias nacionales” (el
subrayado es suplido).
Ese
criterio es de relevancia en este asunto debido a que, a pesar de no indicarse
si mediará pago o no, este Tribunal debe evaluar si, del contenido de la
consulta formulada por el representante del BANHVI,
se desprende que los mensajes publicitarios a los que refiere pretenden
difundir “información o mensajes que exalten atributos o logros de la
respectiva institución [o incluyen] la imagen de sus jerarcas”. A
partir de este marco, el Tribunal Supremo de Elecciones efectuará el análisis
la consulta formulada por el BANHVI.
IV.- Sobre el fondo de la consulta
planteada. El señor Hidalgo
Cortés consulta a este Tribunal si, a la luz del artículo 142 del Código
Electoral, al BANHVI le asiste la posibilidad de publicar, en redes sociales y
otros canales de difusión, comunicados de prensa, boletines para partes
interesadas, publicidad sobre programas de bonos familiares y contenido alusivo
a la presentación -en eventos- de nuevos productos ofrecidos por la entidad.
A ese respecto, cabe precisar que, de conformidad
con el artículo 5 de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda y
Creación del BANHVI (ley n.° 7052), esta entidad
bancaria fue creada con, entre otros, los fines de: a)
obtener recursos, coordinar la adecuada distribución de los que recauden las
entidades autorizadas, y destinarlos exclusivamente a los fines que señala esa
ley; b) promover y financiar a las entidades autorizadas; c) garantizar las operaciones de las entidades
autorizadas; d) promover, desarrollar y estabilizar el mercado
secundario de títulos valores en el campo de la vivienda; y, e) promover, desarrollar y estabilizar el mercado
secundario de hipotecas.
Sobre esa base, la labor que la institución
desarrolla asume un especial interés público en el tanto promueve “programas
de desarrollo de vivienda rural y urbana en condiciones preferenciales de
crédito”, así como “proyectos habitacionales que se desarrollen al
amparo de incentivos fiscales”, todo ello a efectos de “cumplir los
objetivos de carácter social y el propósito de que las familias, los adultos
mayores sin núcleo familiar y las personas con discapacidad sin núcleo
familiar, de escasos recursos económicos, y los jóvenes entre los dieciocho y
los treinta y cinco años con núcleo familiar tengan la posibilidad de adquirir
casa propia” (artículo 7 de la ley n.° 7052).
Desde esa consideración, la divulgación de los
productos que el BANHVI ofrece a la población costarricense no infringe la
prohibición del numeral 142 del Código Electoral, disposición que
establece, en lo conducente:
“ARTÍCULO
142.- Información de la gestión gubernamental. Prohíbese a las
instituciones del Poder Ejecutivo, de la administración descentralizada y de
las empresas del Estado, a las alcaldías y los concejos municipales, difundir,
mediante cualquier medio de comunicación, información publicitaria relativa a
la obra pública realizada, a partir del día siguiente de la convocatoria a
elecciones nacionales y hasta el propio día de las elecciones. Quedan a salvo
de esta prohibición, las informaciones de carácter técnico o científico que
resulten indispensables e impostergables, por referirse a aspectos relacionados
con la prestación de servicios públicos esenciales o por emergencias
nacionales. Las publicaciones contrarias
a lo dispuesto en esta Ley harán incurrir a los funcionarios responsables en el
delito de desobediencia y beligerancia política, previa resolución del TSE.”
Nótese, en ese sentido, que la restricción a la
publicidad de las autoridades gubernativas se establece particularmente en
relación con la información vinculada a la obra pública que realicen, y,
como lo ha complementado este Tribunal en su jurisprudencia a aquellos
contenidos que exalten logros o atributos de la institución, o bien, en los que
se publicite la imagen de sus respectivas jerarquías.
De esa suerte este Pleno ha explicado, también en su
jurisprudencia, que la restricción publicitaria del artículo
142 del Código Electoral no pretende afectar
ni paralizar la continuidad y eficiencia del accionar de las instituciones
públicas pues, de hecho, tales requisitos son indispensables para una adecuada
prestación de los servicios públicos a su cargo. Por esa misma razón es
posible que las instituciones públicas emitan mensajes publicitarios o difundan
información, en tanto resulten imprescindibles para la adecuada marcha de los
servicios institucionales (resolución del TSE n.° 3005-E8-2009 de las 15:50 horas del 2 de julio
de 2009, citada en resolución n.° 6072-E8-2017).
De tal manera, que el BANHVI divulgue, en medios de
comunicación o plataformas de redes sociales, información acerca de los
servicios y productos que ofrece, entre otros, por la vía de boletines, anuncios
promocionales o eventos de lanzamiento, no es una acción que vulnere la citada
restricción legal, conclusión que debe matizarse en el sentido de que en
ningún caso podrá el BANHVI promocionar tales productos o servicios, o realizar
los citados eventos de lanzamiento, exaltando la imagen institucional,
presentándolos como logros de la actual administración o valiéndose de las
imágenes de sus jerarquías en la publicidad que prepare a ese efecto.
En adición a lo anterior y,
particularmente, en lo que a comunicados de prensa respecta, en resolución n.° 0005-E7-2022 de las 10:00 horas del 4 de enero de 2022,
este Tribunal se pronunció sobre la difusión de este tipo de contenidos en
el espacio temporal definido por el artículo 142 del Código Electoral, indicando
que ello no vulneraba la prohibición contenida en esa norma, pero poniendo el
acento en el hecho de que no existía infracción pues no mediaba pago para la
difusión de los comunicados de prensa. En
este sentido, en esa resolución se indicó:
“Sobre los comunicados de prensa, es importante recordar que la jurisprudencia
electoral ha clarificado que estos no se encuentran incluidos en la prohibición
del numeral 142 de repetida cita (resolución n.º 4810-E8-2013), en tanto
no media contratación de pauta publicitaria”.
Ahora bien, a la luz de la resolución n.° 4190-E8-2025 -citada en el considerando anterior-, ese
criterio para distinguir si se ha quebrantado la prohibición dispuesta en el
artículo 142 del Código Electoral ha quedado superado. En efecto, en esa
resolución se expuso que:
“En el contexto comunicacional actual, las redes
sociales institucionales se han convertido en un importante espacio de
interacción entre las autoridades públicas y la
ciudadanía; este Tribunal es ejemplo de ello. Cotidianamente, nuestras
plataformas digitales dan cuenta del accionar institucional, informan sobre
servicios, permiten aclarar inquietudes de las personas, entre otras. Como la
nuestra, el resto de las instituciones públicas están haciendo un uso intensivo
de esos espacios virtuales para emitir mensajes y para dar a conocer qué
proyectos están desarrollando”.
Por lo general, este tipo de divulgaciones no son
pagadas, sino que el aparato público se vale de la cantidad de personas
seguidoras que acumulan sus perfiles y páginas para amplificar el alcance de su
acción comunicativa, sin que sea necesario, en la mayoría de los casos,
recurrir a una inversión económica para que tales mensajes lleguen a más
personas (no es imprescindible contratar publicidad en redes sociales y, en
general, en plataformas digitales).
Que no
exista esa contraprestación dineraria no implica que, eventualmente, no se haga
un aprovechamiento indebido del aparato institucional según lo clarifica
la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en tanto “el acceso
que tienen los funcionarios públicos a los recursos del Estado [como las
redes sociales, páginas web oficiales y demás plataformas digitales
institucionales], (…) pueden ser utilizados para inducir el voto a favor del
candidato oficial, afectando la equidad en la contienda…” (párrafos 120 a
123 de la sentencia caso Capriles vs. Venezuela). Sobre esa base, la Corte IDH
recordó el deber de “evitar el uso abusivo del aparato del Estado en favor
de un candidato a través de la presión de funcionarios públicos para dirigir el
sentido del voto, la participación de servidores públicos en actos de
proselitismo, y el uso de recursos públicos para apoyar la campaña electoral”
(párrafo 123 de la sentencia del caso Capriles vs. Venezuela).
Cuando
se utilizan las plataformas digitales institucionales, aunque no se contrate
con el respectivo proveedor una divulgación ampliada (con la compra de
publicidad, por ejemplo), hay recursos públicos de por medio: personas
funcionarias encargadas del manejo de la plataforma, costo de producción de
mensaje (o de la transmisión o del programa), desplazamiento de personal para
tomas, entre otras. Esa inversión, a tenor de lo que establece el artículo
142 del Código Electoral y de las pautas dadas por la Corte, sería ilegítima si
se da en el contexto de una campaña electoral.
A partir de esos precedentes debe señalarse que las
instituciones cubiertas por el numeral 142 del Código Electoral (entre ellas, el
BANHVI) pueden continuar, en cualquier tiempo, produciendo y difundiendo comunicados de prensa a
los medios de comunicación sobre cualquier tema, ello debido a que su divulgación
está dirigida a un grupo cerrado de personas (los medios de comunicación y las
personas comunicadoras profesionales que ahí laboran) y su publicación depende,
en realidad, de la relevancia periodística que cada uno de los medios le dé a
la información en ellos contenida. Por esto, el Tribunal considera que no
existe infracción en la producción y difusión de esos comunicados de prensa.
De esa habilitación se excluye la difusión de tales
comunicados en los perfiles de redes sociales, canales y plataformas
digitales de las instituciones cubiertas por el numeral 142 del Código
Electoral que tengan por propósito exaltar atributos o logros de la
institución (incluyendo la divulgación de la obra pública), en los que figure
la imagen de su jerarquía, o bien, en los que se destaquen méritos del gobierno.
En tales casos, los comunicados no podrán ser difundidos a través de los
perfiles de redes sociales, canales y plataformas digitales de los que disponen
las instituciones comprendidas en la prohibición del artículo 142 del Código
Electoral, lo que incluye, naturalmente, al BANHVI.
De tal manera, y considerando la advertencia de los
párrafos anteriores, se concluye que el BANHVI también podrá colgar en sus
plataformas y canales digitales los comunicados de prensa vinculados a los productos y servicios que ofrece en
cumplimiento de sus cometidos legales, pues estos refieren, directamente, a
aspectos relacionados con la prestación de sus servicios públicos a la
población costarricense. En cambio, a la luz del artículo 142 del Código
Electoral, está prohibida la divulgación de cualquier comunicado de prensa que
pretenda exaltar los logros de la institución o en que figure la imagen de su
jerarquía.
POR
TANTO
Se
evacúa la opinión consultiva en el sentido de que, a la luz del artículo 142
del Código Electoral, no está prohibida la divulgación o difusión de los
productos y servicios que el BANHVI ofrece a la población costarricense, en
cumplimiento de sus cometidos legales, a través de comunicados de prensa,
boletines, promociones de programas o eventos de lanzamiento. En ningún caso
podrá el BANHVI, empero, realizar la difusión de esos productos o servicios a
través de contenidos que exalten a la institución, se presenten como logros de
esta, o bien, en los que figure la imagen de sus jerarquías. Notifíquese a la
Gerencia General del Banco Hipotecario de la Vivienda.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luz de los Ángeles Chinchilla Retana
Hector Enrique Fernández Masís
Exp. n.°
522-2025
Hermenéutica electoral
BANHVI
Art. 142 del Código Electoral
MMA/smz.-