N.° 7822-E10-2024.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las
catorce horas del veinticuatro de octubre de dos mil veinticuatro.
Liquidación de gastos y
diligencias de pago de la contribución del Estado al partido Movimiento Avance
Santo Domingo (PMAS), correspondiente a la campaña electoral municipal 2024.
RESULTANDO
1.- Mediante oficio n.°
DGRE-777-2024 de 09 de setiembre de 2024, recibido en la Secretaría del
Tribunal el 10 de setiembre de 2024, el señor Héctor Enrique Fernández Masís,
director general del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos,
remitió a este Tribunal el informe n.° DFPP-LM-PMAS-08-2024 de 3 de setiembre de
2024, denominado “Informe relativo a la
revisión de la liquidación de gastos presentada por el partido Movimiento
Avance Santo Domingo (PMAS), correspondiente a la campaña electoral municipal
2024.” (folios 2-13).
2.- Por resolución de las 9:15 horas
del 12 de setiembre de 2024, notificada por correo electrónico el 17 de setiembre
de 2024, la Magistrada Instructora confirió audiencia a las autoridades del
partido Movimiento Avance Santo Domingo (PMAS), por el plazo de ocho días
hábiles, para que se manifestaran, si así lo estimaban conveniente, sobre el
informe rendido por el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos (DFPP)
(folio 14).
3.- En escrito n.° MAS-10-24 del 27 de setiembre de 2024, recibido en
la Secretaría de este Tribunal ese mismo día, el señor Jorge Esquivel Alfaro, tesorero
del PMAS, se opuso parcialmente a los resultados del informe técnico, referente
a las cuentas 90-1400 Honorarios Profesionales, razón de objeción O-02; 91-0301
Servicios de audio y video para cortos de televisión, 91-0500 Folletos, 91-0600
Volantes y 91-0800 Vallas, bajo la razón de objeción O-07 (folios 24 a 57).
4. Mediante auto de las
14:05 horas del 27 de setiembre de 2024, la Magistrada Instructora solicitó al
DFPP que se pronunciara sobre las objeciones planteadas por el PMAS (folio 58).
5. Por oficio n.° DFPP-0937-2024
del 8 de octubre de 2024, el DFPP rindió el informe solicitado y, a partir de
la nueva documentación aportada por el PMAS durante la audiencia conferida,
recomendó el reconocimiento -adicional- de ₡694.950,00 por las razones de
objeción O-02 y O-07 (folios 62-96).
6.- En el procedimiento se han observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO
I.- Generalidades sobre el procedimiento para hacer efectiva la
contribución estatal al financiamiento de los partidos políticos en los procesos
electorales municipales. De acuerdo con los artículos 99 a 102 del Código Electoral y de
los numerales 32, 41, 42, 69 y 72 del Reglamento sobre el Financiamiento de los
Partidos Políticos (en adelante el Reglamento), a este Tribunal le corresponde,
mediante resolución debidamente fundamentada, distribuir el monto
correspondiente al aporte estatal entre los diversos partidos políticos que
superen los umbrales de votación requeridos, en estricta proporción al número
de votos obtenidos por cada uno de ellos, una vez que se produzca la
declaratoria de elección de todas las autoridades municipales.
De acuerdo con el artículo 69 del RFPP, la evaluación de las
liquidaciones de gastos presentadas por los partidos políticos constituye una
competencia de la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de
Partidos Políticos (en adelante la Dirección), la cual ejercerá por intermedio
de su Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos, en cuyo
cumplimiento contará con el respaldo de la certificación y los informes
emitidos por un contador público autorizado, debidamente registrado ante la
Contraloría General de la República.
Una vez efectuada esa revisión, la Dirección deberá rendir un
informe al Tribunal a fin de que proceda a dictar la resolución que determine
el monto que corresponde girar al respectivo partido político, de manera
definitiva, tal como lo preceptúa el artículo 103 del Código Electoral.
II.- Hechos probados. De importancia para la resolución de este
asunto se tienen como debidamente demostrados los siguientes:
1.- Que el Tribunal, en la
resolución n.° 0669-E10-2021 de las 09:50 horas del 5 de febrero de 2021, fijó
el monto de la contribución estatal a los partidos políticos, correspondiente a
las elecciones municipales celebradas en febrero de 2024, en la suma de ₡10.795.048.560,00
(folios 19 y 20).
2.- Que en la resolución n.°
4385-E10-2024 de las 09:30 horas del 11 de junio de 2024, el Tribunal determinó
que, de conformidad con el resultado de las elecciones celebradas el 4 de
febrero de 2024, el PMAS podría recibir, por concepto de contribución estatal,
un monto máximo de ₡25.249.190,18 (folios 17 a 21).
3.- Que el PMAS presentó a la
Administración Electoral, dentro del plazo establecido, una liquidación de
gastos que asciende a la suma de ₡15.683.313,85 (folios 2 vuelto y
8).
4.- Que, una vez efectuada la
revisión de la liquidación de gastos presentada por el PMAS, el Departamento
tuvo como erogaciones válidas y justificadas, posibles de redimir con cargo a
la contribución estatal, un monto total de ₡3.682.834,15 (folios 3
y 8).
5.- El Departamento recomendó
reconocer al PMAS, adicionalmente, gastos electorales por la suma de ₡694.950,00,
de forma tal que el monto reconocido a la agrupación alcanzaba los ₡4.377.784,15
(folios 77 vuelto y cálculos aritméticos efectuados por el Tribunal Supremo de
Elecciones).
III.- Sobre el principio de comprobación del gasto aplicable a las
liquidaciones de gastos presentadas por los partidos, como condición para
recibir el aporte estatal. En materia de la contribución estatal al
financiamiento de las agrupaciones partidarias existe un régimen jurídico
especial, de origen constitucional, el cual asigna al Tribunal Supremo de
Elecciones el mandato de revisar los gastos de los partidos políticos con el
fin de reconocer en forma posterior y con cargo a la contribución estatal,
únicamente aquellos gastos autorizados por la ley y en estricta proporción a la
votación obtenida.
Este Tribunal, en atención a este modelo de verificación de los
gastos, estableció, desde la sesión n° 11437 del 15 de julio de 1998, que es
determinante para que los partidos políticos puedan recibir el aporte estatal
la verificación del gasto, al indicar:
“Para recibir
el aporte del Estado, dispone el inciso 4) del artículo 96 de la Constitución
Política –los partidos deberán comprobar sus gastos ante el Tribunal Supremo de
Elecciones. Lo esencial, bajo esta regla constitucional, es la comprobación del
gasto. Todas las disposiciones del Código Electoral y de los
reglamentos emitidos por el Tribunal y la Contraloría General de la República
en esta materia, son reglas atinentes a esa comprobación que, sin duda alguna,
es el principal objetivo. Por lo tanto, como regla general, puede establecerse
que si el órgano contralor, con la documentación presentada dentro de los
plazos legales y los otros elementos de juicio obtenidos por sus funcionarios
conforme a los procedimientos de verificación propios de la materia, logra
establecer, con la certeza requerida, que determinados gastos efectivamente se
hicieron y son de aquellos que deben tomarse en cuenta para el aporte estatal,
pueden ser aprobados aunque la documentación presentada o el procedimiento
seguido en su trámite adolezca de algún defecto formal.” (el resaltado no
es del original).
No obstante que el actual sistema de financiamiento estatal
estableció un mecanismo de comprobación y liquidación de los gastos más
sencillo para los partidos políticos, pues pasó de varias liquidaciones
mensuales a una única liquidación final que deberá ser refrendada por un
contador público autorizado, esa circunstancia no elimina, de ninguna manera,
la obligación de los partidos políticos de cumplir con el principio
constitucional de “comprobar sus gastos”, como condición indispensable para
recibir el aporte estatal.
IV.- Sobre
las objeciones formuladas respecto del informe emitido por el Departamento de
Financiamiento de Partidos Políticos. En virtud de que el Departamento de Financiamiento de
Partidos Políticos, mediante informe n.° DFPP-LM-PMAS-08-2024 de setiembre de
2024, rechazó varios de los gastos liquidados por el PMAS y que esta agrupación
política lo objetó parcialmente, procede el análisis de las discrepancias. De seguido se evalúa cada una de las
objeciones planteadas y se decide sobre su procedencia en un único punto porque
comparten la misma razón de rechazo de los gastos.
1). Gastos rechazados de la cuenta de honorarios profesionales,
n.° 90-1400. En relación con esta cuenta, el PMAS combate el rechazo de gastos
que se basó en las razones de objeción n.° O-02. En concreto se trata de dos
contratos por servicios profesionales del proveedor Luis Alejandro Gamboa
Hernández-
En el primer caso, el Departamento técnico recomienda
mantener el rechazo del reconocimiento de gastos que ascienden a ₡4.962.000,00 respaldados en un contrato de servicios del señor Luis Alejandro
Gamboa Hernández. De la valoración de la prueba aportada (contrato y nota
aclaratoria del proveedor) por el partido en la audiencia, el Departamento
técnico estima que se trata de un contrato de servicios profesionales y no de
un contrato de tercerización (como lo registró el partido). En primera
instancia se habían rechazado los gastos porque no se cumplió con los
requisitos de comprobación de la figura de la tercerización. Una vez valorada
la prueba aportada por la agrupación política se acreditó que el proveedor
Gamboa Hernández prestó servicios de producción y diseño de publicidad a
nombre propio, por lo que se tuvo como un contrato de servicios profesionales. Sin
embargo, recomendó mantener el rechazo de los gastos porque el proveedor no
cumplió con el requisito de “inscripción en el registro de medios de
comunicación” que al efecto lleva estos organismos electorales. Estimó que
el objeto del contrato involucra servicios de propaganda pues, pese a que describe
labores de consultoría, manejo de imagen y de redes sociales, fue imposible
desagregar estas actividades y reconocerlas.
En el segundo caso se trata de un contrato de tercerización
del proveedor Luis Alejandro Gamboa Hernández (mismo proveedor del contrato
anterior), por el importe de ₡5.438.00,00.
En el informe
técnico se recomendó el rechazo de todo el gasto por falta del cumplimiento de
requisitos de comprobación (informe de labores, justificantes de las
subcontrataciones y medios de pago de estos bienes o servicios). En la
audiencia el PMAS aportó facturas y medios de pago cancelados por el señor Luis
Alejandro Gamboa Hernández al subcontratista Keinner Zamora Espinoza por la
suma de ₡2.050.950,00. El órgano técnico entendió que el partido se allanó sobre
la suma restante de ₡3.387.050,00 por falta de prueba
documental, por lo que mantuvo la recomendación de rechazo sobre esta cantidad.
Del
análisis de la prueba documental, el Departamento determinó que el señor Luis
Alejandro Gamboa Hernández tercerizó el servicio contratado con el señor Zamora
Espinoza, según se desprende de las facturas aportadas por los siguientes
conceptos: servicio de impresión de banderas, de camisetas y de broshure
(sic) por un total de ₡2.050.950,00. Estos gastos fueron
confrontados con los medios de pago dando como resultado la correspondencia entre
lo facturado y lo pagado.
El
órgano técnico recomendó el rechazo del gasto al no encontrarse inscrito el
señor Zamora Espinoza para prestar sus servicios de propaganda ante estos
organismos electorales. Sin embargo, excluyó del rechazo los gastos de camisetas
y banderas porque pertenecen a otra cuenta de gastos diferente a la de
propaganda (cuenta n.° 90-3500 signos externos), por lo que recomendó reconocer
al partido solo lo correspondiente a este último rubro que asciende a ₡694.950,00
y mantener el rechazo de los gastos por el monto restante de ₡1.356.00,00.
2). Gastos rechazados de las cuentas n.° 91-0301 Servicio de audio
para cortos de televisión, n.° 91-0500 Folletos, n.° 91-0600 Volantes y n.°
91-0800 Vallas. En relación con estas cuentas, el PMAS combate el rechazo de
gastos que se basó en las razones de objeción n.° O-07.
El Departamento recomienda mantener el rechazo de los gastos detallados
en este aparte amparado en la razón O-07, porque considera que se trata de
servicios de propaganda para los cuales los proveedores, sean personas físicas
o jurídicas, no fueron inscritos en el registro que llevan al efecto estos
organismos electorales. En concreto, los gastos cuyo rechazo se recomienda son
los siguientes:
a.
Cuenta de servicio de audio y video para cortos TV (cuenta n.° 91-0301):
Gasto por ₡275.155,00
del proveedor
José Elías Jara Montenegro.
b. Cuenta de folletos (cuenta n.° 91-0500): Gasto por
₡235.000,00 de la proveedora Amanda Camacho Campbell.
Posición
del partido: Sobre
estas dos cuentas el partido objeta que la obligación de inscripción contenida
en el artículo 61 del RRPP y en el artículo 139 del Código Electoral sea para
las empresas que presten servicios de propaganda en medios de comunicación
colectiva. Cuestiona que no debería aplicar esta obligación a los
proveedores en cuestión, porque no son personas jurídicas y porque no realizan servicios
de propaganda en medios de comunicación.
c. Cuenta de volantes (cuenta n.° 91-0600): Gasto por
₡395.500,00 de la proveedora
Litografía e Imprenta Hermanos Salas S.A. y de ₡93.225,00 de la
proveedora Impresos Ocampo Urbina RyG de C.R. S. A.
d. Cuenta de vallas (cuenta n.° 91-0800): Gasto por
₡146.900,00 de la proveedora Impresos Ocampo Urbina RyG de C.R.
S.A.
Posición
del partido: La
agrupación política objeta el rechazo de ambos gastos, porque estima que los
servicios prestados por los proveedores no se enmarcan en el concepto de
propaganda en medios de comunicación colectiva, porque se trató del servicio
para la elaboración de volantes y de vallas.
El DFPP,
en conclusión, recomienda mantener el rechazo de los gastos objetados por
incumplimiento en la inscripción en el registro de empresas de propaganda de
estos organismos electorales, por infracción a las
normas contenidas en el artículo 139 del Código Electoral, artículo 61 del
Reglamento de Financiamiento de Partidos Políticos (RFPP) y la circular n.°
DFPP-C-005-2023 del DFPP. En concreto recomienda mantener el rechazo de ₡7.463.780,00.
V.-
Sobre el motivo de rechazo de gastos por la no inscripción del proveedor en el
registro de empresas contratadas para prestar servicios de propaganda. El DFPP fundamenta el rechazo
de los gastos apelados por la agrupación política en que se trataba de
servicios de propaganda y, como tales, el proveedor debía cumplir el
requerimiento de estar inscrito en el registro que llevan estos organismos
electorales.
Esa
obligación la fundamenta en los artículos 139 del Código Electoral, 61 del RFPP
y, especialmente, en la circular DFPP-C-005-2023 de fecha 29 de setiembre de
2023. Esta última norma dispone: “este Departamento no recomendará a la DGRE
ni al TSE el reconocimiento de gastos asociados a proveedores a medios de
comunicaciones y empresas de servicios de propaganda (que abarcan su diseño,
producción y difusión) que no se encuentren debidamente inscritos antes (sic)
estos Organismos Electorales, conforme lo exige el artículo 139 del Código
Electoral”.
De ahí
que el órgano técnico resuelva rechazar los gastos que impliquen alguna de esas
tres actividades que considera incluidas en el concepto de propaganda; obligación
que estima debe aplicarse a las personas físicas y jurídica que brinden estos
servicios.
Corresponde a este Colegiado analizar el
fundamento jurídico de la decisión adoptada por el DFPP, para lo cual debe
realizarse una interpretación sistemática de las normas aplicables para
determinar el alcance de la obligación de inscripción en el registro de
empresas que brinden los servicios de propaganda. A estos efectos deben
aclararse lo siguiente: qué se entiende por propaganda y cuál es la finalidad
de la inscripción en el registro de empresas que realizan propaganda. La
respuesta a estos planteamientos llevará a determinar en qué casos se aplica la
obligación de inscripción y cuando su incumplimiento provoca el no
reconocimiento del gasto.
A
continuación, se abordarán estos cuestionamientos en el orden planteado.
1).-
Concepto de propaganda electoral: Este Tribunal ha desarrollado a lo largo de su
jurisprudencia el concepto de propaganda electoral, criterio que se mantiene
con la promulgación del Código Electoral y el ajuste del RFPP.
Así, en
la resolución n.° 978-E8-2009 se indicó:
“De previo a abordar el fondo de
la consulta planteada, es necesario retomar el concepto de “propaganda y
publicidad” que ha adoptado la jurisprudencia electoral. Este Tribunal, en
forma reiterada, se ha fundamentado en el artículo 2 inciso d) del Reglamento
sobre el Pago de Los Gastos de los Partidos Políticos para definir el concepto
propaganda. Este numeral señala:
“Artículo 2°.
Solo son justificables para efectos de la contribución estatal de los partidos
políticos, incluidas las coaliciones y las fusiones, los gastos relacionados
con actividades de organización, propaganda y capacitación de acuerdo con las
siguientes definiciones. (…) b) Propaganda. Abarca la acción de los
partidos políticos para explicar su programa e impugnar el de sus contrarios,
para hacer planteamientos de carácter ideológico y para informar sobre
actividades político electorales. Asimismo, por propaganda político-electoral
se entiende, en general, toda publicación en la cual se pondera o se combate a
uno de los partidos políticos que participan en la contienda electoral, o se
pondera o se combate a uno de los candidatos; para examinar la conducta de los
candidatos que se proponen y, más concretamente, abarca la acción de los
partidos políticos para difundir sus ideas, opiniones y programas de gobierno a
través de exposiciones, discursos, conferencias de prensa por radio y
televisión, así como por medio de los anuncios en los medios de difusión
citados y en el cine; o bien por servicios artísticos para la elaboración de
los anuncios, por servicios de grabación para la difusión por radio, servicios
de audio y vídeo para cortos de televisión, folletos, volantes, vallas y el uso
de altoparlantes, debidamente autorizados, en reuniones, manifestaciones y
desfiles. Cualquier otro tipo de propaganda que realicen los partidos, que
no está enmarcada en los conceptos anteriores no será reconocida como gasto justificable
dentro de la contribución del Estado"
Este
Tribunal estableció, en la resolución n.° 0556-1-E-2001 de las 16 horas del 21
de febrero, que la definición transcrita no es exhaustiva del concepto
propaganda:
“No
obstante el valor orientador que ofrece la anterior definición, no es posible
entender que la misma contenga una enumeración taxativa de todos los actos que
pueden calificarse como propaganda electoral, porque está prevista
específicamente a los efectos de determinar cuáles gastos pueden ser invocados
para justificar el desembolso de la contribución estatal, por remisión expresa
del artículo 177 in fine del Código Electoral. (…)
A
modo de aproximación a la noción jurídica de propaganda electoral,
complementando la transcrita y sin el afán de agotar o constreñir el tema sino
más bien de fijar una línea que contribuya al juzgamiento de casos concretos
por parte de los tribunales de justicia, puede concluirse que la propaganda
política comprende cualquier actividad específicamente orientada a incidir en
el comportamiento electoral de los ciudadanos.
La
publicidad, que debe ser conceptuada como el conjunto de medios que se emplean
para divulgar sistemáticamente la acción propagandística, en este caso
electoral, está también comprendida dentro del ámbito de la prohibición
legal, de suerte tal que podrían ser objeto de sanción, tanto el autor del
esfuerzo propagandístico, como el responsable de su difusión publicitaria.”
En
esta línea, el artículo 94 del CE regula los gastos justificables por
contribución estatal, entre estos se encuentra el inciso a) la propaganda, la
cual es entendida como la acción de los partidos políticos para preparar y
difundir sus ideas, opiniones, programas de gobierno y biografías de sus
candidatos a puestos de elección popular, por los medios que estimen
convenientes. El inciso b) contempla entre estos gastos la producción y la
distribución de signos externos que el partido utilice en sus actividades.
La Ley
Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil encarga, en el
inciso g) del artículo 73, al Departamento Electoral la función de llevar el
registro de tarifas y de las horas de trabajo de las radioemisoras para
la propaganda político-electoral de los partidos políticos inscritos, y de las imprentas
de servicio público y periódicos que no sean órganos oficiales de un
partido político determinado, de acuerdo con lo que disponga el Código
Electoral. Nótese que la regulación está dirigida a medios de comunicación
colectiva.
Por otra
parte, el artículo 139 del CE dispone:
“Solo estarán autorizadas para
prestar servicios de propaganda electoral, las empresas inscritas
por sus representantes para este fin en el TSE. Una vez inscritas, estarán
obligadas a prestar sus servicios de acuerdo con las siguientes disposiciones:
a) En la solicitud de
inscripción y dentro del asiento correspondiente al Tribunal, deberán indicarse
las tarifas de servicios, la razón social, las calidades de quien gestione a
nombre del medio y el lugar para oír notificaciones.
b) Las empresas y los medios de
comunicación inscritos deberán garantizar igualdad de condiciones y de trato a
todos los partidos políticos que participen en la justa electoral.”
En
complemento a esta regulación, el numeral 61 del RFPP señala lo siguiente:
“Artículo 61.- Propaganda.
Para efecto de que sean
reconocidos los gastos en que incurran los partidos políticos por concepto de
propaganda en medios de comunicación colectiva, deberán observarse las
siguientes regulaciones:
1. Las empresas contratadas
para prestar servicios de propaganda, deberán estar debidamente inscritas en el
Tribunal Supremo de Elecciones.
2. En el caso de medios
escritos, las agrupaciones políticas, en los justificantes que respaldan el
gasto, deberán solicitar a los medios consignar la fecha y el número de página
en que se hizo la publicación.
3. Las facturas por
transmisiones radiales o televisivas deberán consignar necesariamente el día,
la fecha y la hora en que el servicio se prestó en cada oportunidad, así como
el número de cuñas transmitidas, la duración y el costo de cada una.
4. Los partidos políticos
deberán confeccionar y presentar, junto con cada liquidación, un registro
auxiliar para los gastos de propaganda por radio, televisión y prensa escrita,
en los que se consigne la información que se detalla en los formularios 3.10,
3.11 y 3.12 del Anexo N.º 3 a este Reglamento.”
De
esta manera, la propaganda no es solo la actividad de difusión o publicidad,
sino que involucra labores como la producción y el diseño de la propaganda.
Todas estas actividades son justificables como gastos con cargo a la
contribución estatal, para lo cual debe cumplirse con el principio de
comprobación del gasto.
No
obstante, no todas estas actividades deben ajustarse a la regulación
específica de la inscripción en el registro de empresas de propaganda electoral
de estos organismos electorales, porque esta inscripción está destinada a
los medios de comunicación colectiva, entendidos como prensa escrita, radio,
televisión e internet (resolución n.º 0735-E8-2010).
2).
Finalidad de la inscripción en el registro de empresas de propaganda electoral.
Este Colegiado, en la resolución n.° 1818-E-2007, estableció el fin
principal perseguido con la inscripción en el registro, a saber que las
empresas y los medios de comunicación garanticen la igualdad de condiciones
y de trato a todos los partidos políticos que participan en la justa electoral.
Esa
inscripción busca la equidad en el acceso a los medios de comunicación, por
medio del reporte de sus tarifas, de manera que se brinde a todos los partidos
las mismas condiciones en la difusión de la propaganda. Ello porque se trata de
la prestación de un servicio en un mercado regulado en el que se establecen
tarifas. Contrario sensu, en actividades de producción o diseño no podría
garantizarse esa equidad por ese medio (definición de tarifas), porque existen variables
que intervienen en la definición del precio, lo que lleva a que la definición
de tarifas no sea una medida efectiva para el logro del fin de la norma.
Nótese
que la consecuencia por la no inscripción es el no reconocimiento del gasto en
que incurran los partidos políticos por concepto de propagada, de manera que
debe garantizarse que la aplicación de ese requisito sea razonable y proporcionada
(artículo 139 del CE y artículo 61 RFPP).
3). Alcance
de la obligación de inscripción de proveedores de servicios de propaganda en el
registro de estos organismos electorales. Corresponde determinar los presupuestos
objetivos (qué tipo de servicios de propaganda) y subjetivos (naturaleza de los
proveedores de esta actividad) que configuran la obligación de inscribirse en
el registro de estos organismos electorales, para que el gasto sea reconocido
con cargo a la contribución estatal.
En
este análisis resulta necesario establecer el alcance de la circular
DFPP-C-005-2023 y confrontarla con el marco regulatorio expuesto en el punto 1)
de este aparte, con la finalidad de determinar si ese desarrollo de la norma
inferior (Circular de DFPP) se encuentra dentro del marco legal preestablecido
y desarrollado en la jurisprudencia electoral o si, por el contrario, lo rebasa.
Las circulares del DFPP son fuente del ordenamiento
jurídico electoral, pero la aplicación de este tipo de normas está circunscrita:
a los destinatarios donde exista una relación de subordinado jerárquico o a quien
se encuentre en relación de sujeción especial; este último es el
caso de los partidos políticos, tratándose de materia de financiamiento
partidario.
Ahora
bien, por su naturaleza, esas circulares no pueden establecer requisitos,
condiciones, trámites o cargas que no estén establecidas en la ley, porque su
función no es la de reglamentar la ley, dado que este aspecto está librado, en forma
exclusiva y por reserva constitucional expresa, al propio Tribunal. Por ello, esta
circular debe respetar el contenido esencial del instrumento legislativo y los
reglamentos atinentes sin incrementar restricciones establecidas o crear nuevas
que no han sido establecidas por el legislador, por reglamentación o
interpretación jurisprudencial.
Del
análisis del texto de la circular sobre gastos de propaganda y de la aplicación
evidenciada en este asunto se tiene que esta norma amplía la obligación de
inscripción de las empresas que brinden propaganda electoral, para incluir
en esta a todas las personas físicas o jurídicas que brinden servicios
de propaganda electoral, entendiendo dentro de esta las actividades de diseño,
producción y difusión.
De conformidad con el marco normativo expuesto en el punto 1) de
este considerando, que contempla la regulación legal y reglamentaria, así como
la línea jurisprudencial en la materia, esta Magistratura Electoral estima que
la circular incurre en un vicio ultra-vires, al exigir a personas
físicas y jurídicas, en general, la obligación de inscripción en el registro,
basándose en un criterio que rebasa la normativa superior, básicamente si
realizan labores de propaganda en sentido amplio (diseño, producción y difusión).
La regulación de dicha circular sobrepasa dos límites contenidos
en el marco normativo aplicable: 1) que la obligación de inscripción en el
registro solo afecta a las “empresas contratadas para prestar servicios
de propaganda”, entendidas como medios de comunicación colectiva; y 2) que no
toda actividad propagandística justifica la inscripción en el registro. Así,
para determinar qué tipo de actividad debe atenderse a la finalidad de la norma
que, como se analizó supra, se concentra, entre otros, en la equidad en el
acceso a los medios de comunicación.
En efecto, la inscripción de las empresas que brinden servicios de
difusión de la propaganda, es una medida razonable y proporcionada para
lograr el principio de equidad en la contienda, considerando que se encuentran
definidas tarifas para este tipo de servicios brindados por medios de
comunicación. Ahora bien, como se indicó, resulta cuestionable en términos de
razonabilidad extender esa obligación de inscripción a otro tipo de servicios
de apoyo a la actividad de propaganda (como el diseño y la producción), pues
este tipo de labores no se encuentra sujeto a tarifas, sino al acuerdo entre
partes contratantes. Esto no excluye que ciertamente estos precios tienen un
interés público, por ese motivo sobre esos servicios lo que interesa es
determinar la razonabilidad del precio y la comprobación del gasto,
objetivos que se alcanzan no con la inscripción de proveedores y tarifas
sino con la transparencia en los gastos y la puesta a disposición de los contratos
para la revisión debida.
En definitiva, la Circular DFPP-C-005-2023 impone una restricción
mayor para el reconocimiento de los gastos de propaganda a los partidos
políticos que la prevista en la Ley y el Reglamento aplicables. Lo anterior,
por extender la obligación de inscripción en el registro a personas físicas o jurídicas
en general (sin que sean medios de comunicación), y por englobar actividades de
diseño y producción en el concepto de propaganda como actividad inscribible. En
ese tanto, la regulación resulta excesiva, debe dejarse sin efecto y ajustarse
a los términos expuestos en esta resolución.
En consecuencia, debe reenviarse este asunto al DFPP para que
revalore los gastos rechazados al PMAS por la falta de inscripción de
proveedores de actividades de apoyo en el registro de empresas contratadas para
prestar servicios de propaganda. En su lugar, debe entenderse que esta
inscripción solo aplica para medios de comunicación que brinden servicios de
propaganda.
Así las cosas, el DFPP
debe dejar sin efecto la regulación contenida en la Circular DFPP-C-005-2023,
en punto a la propaganda electoral, y debe levantar este motivo de rechazo de
los gastos apelados para proceder con el análisis del cumplimiento del resto de
requisitos para acreditar la comprobación del gasto. Una vez efectuada la
revaloración, los autos volverán a este Tribunal para resolver lo que
corresponda.
En general, deberán ajustarse los informes de liquidación pendientes a las
reglas definidas en esta resolución.
POR
TANTO
De previo a emitir un pronunciamiento sobre la liquidación de
gastos correspondiente a la campaña electoral municipal 2024 del PMAS, remítase
el expediente al Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos para que revalore
los gastos rechazados por la falta de inscripción en el registro de empresas de
propaganda de los proveedores no vinculados a la obligación regulada, según los
términos de la parte considerativa de esta resolución. Asimismo, se deja sin
efecto la regulación contenida en la Circular DFPP-C-005-2023 sobre el tema de
la propaganda electoral, según los términos de esta resolución. Notifíquese al
partido Movimiento Avance Santo Domingo, a la Dirección General del Registro
Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, al Departamento de
Financiamiento de Partidos Políticos. Comuníquese a los partidos políticos
inscritos.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Exp. n.° 365-2024
Liquidación
de gastos electorales
Elección
municipal 2024
Partido Movimiento
Avance Santo Domingo
WGA/smz.-