N.° 7826-E8-2024.-TRIBUNAL
SUPREMO DE ELECCIONES. San
José, a las nueve horas con cuarenta y cinco minutos del veinticinco de octubre
de dos mil veinticuatro.
Opinión
consultiva solicitada por la Administración Electoral en relación con temáticas
vinculadas al régimen de financiamiento de los partidos políticos.
RESULTANDO
1.- Por oficio n.° DGRE-0696-2024
del 21 de agosto de 2024, los señores Gerardo Felipe Abarca Guzmán, entonces Director General a.i. del Registro Electoral, y Ronald Eduardo Chacón Badilla, jefe del
Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos, solicitaron opinión
consultiva sobre tres temas relacionados con el régimen de financiamiento de
los partidos políticos (folios 2 a 12).
2.- En el
procedimiento no se notan defectos que causen nulidad o indefensión.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto de la consulta. Los señores Abarca Guzmán y Chacón
Badilla plantean varias inquietudes que se pueden sintetizar en tres temas: 1)
Posibilidad de que las agrupaciones políticas utilicen su cuenta única de
recepción de contribuciones privadas para recibir, además, los montos de la
contribución del Estado; 2) Viabilidad de que se entregue al Ministerio
Público información recabada en las pesquisas de una investigación electoral en
la que, entre otras diligencias, la Magistratura Electoral ordenó el
levantamiento del secreto bancario; y, 3) Alcances de los vocablos
“responsables de las campañas” y “jefaturas de las campañas” que identifican a
los sujetos activos de las conductas tipificadas en el artículo 275 del Código
Electoral.
II.- Legitimación para consultar. El artículo 12 inciso d) del Código
Electoral habilita a este Tribunal a emitir opiniones consultivas a pedido del
Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos, de los jerarcas
de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral o de
cualquier particular si, a criterio de este Órgano, resulta necesaria para la
correcta orientación del proceso electoral.
Esa importancia se
mide, según se ha expuesto en reiterada jurisprudencia, en función de la
necesidad de aclarar las normas del ordenamiento jurídico electoral cuando sus
disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal
conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una
contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran
de una posterior complementación práctica para que surtan efectos.
Junto con esos
elementos objetivos (que acreditan la pertinencia de abordar el tema), resulta
fundamental que el pronunciamiento sea requerido por un ciudadano que tenga un
interés legítimo en el objeto de la consulta, como manera de demostrar su
legitimación activa. Por regla de principio, la persona que acuda a este Pleno
para que se le despeje una duda sobre cómo debe entenderse una norma electoral
debe argumentar por qué, eventualmente, el respectivo precepto le es aplicable
o tiene relación consigo misma u otra persona (física o jurídica) a la que
represente.
En este asunto, los escenarios
que pide clarificar el Registro Electoral son electorales en tanto refieren al
régimen de financiamiento de partidos políticos, su funcionamiento y su
fiscalización; además, existe pertinencia en su abordaje: las consultas
formuladas son fundamentales para continuar por la senda del perfeccionamiento
y de la transparencia del modelo de financiamiento mixto que rige en nuestro
país.
III.- Sobre el fondo. Para mayor claridad en el abordaje de
los temas, se evacuará cada temática de forma separada y según el orden en el
que fue planteada.
a) Posibilidad de recibir los recursos de la contribución
del Estado a los que tenga derecho el partido en la cuenta única para la
recepción de contribuciones privadas. En concreto,
la Administración Electoral consulta: ¿Conforme al artículo 122 del Código
Electoral y la jurisprudencia atinente, debe entenderse prohibido que un
partido reciba recursos provenientes del financiamiento público (reembolso de
gastos electorales y eventualmente de la reserva de gastos permanentes de
organización y capacitación), en la cuenta bancaria única dispuesta para el
financiamiento privado de la agrupación política?
El
intérprete autorizado de un tipo específico de normas, independientemente del
método de interpretación que utilice, está limitado por los propios enunciados
que se analizan. Las normas jurídicas, como es sabido, están expresadas en
oraciones que contienen vocablos que pueden presentar algún grado de vaguedad o
ambigüedad, como supuestos que justamente habilitan la citada capacidad
interpretativa; sin embargo, también existen formulaciones jurídicas que, por
su precisión en la estructura gramatical y por las palabras utilizadas (con
alto grado de univocidad), no son interpretables o en las que la posibilidad de
darse un sentido distinto a su comprensión literal es reducida.
El
artículo 122 del Código Electoral, en lo conducente, prescribe “… los fondos
provenientes de las donaciones, las contribuciones o los aportes privados que
reciban los partidos políticos deberán depositarse en una cuenta
corriente única dedicada exclusivamente a esos fondos, en cualquier
banco del Sistema Bancario Nacional…” (resaltado y subrayado no pertenecen
al original). Como puede observarse, el legislador utilizó un adverbio modal
intenso para enfatizar que la cuenta en la que se reciben contribuciones
privadas solo pude ser utilizada con ese fin, formulación precisa que limita la
posibilidad interpretativa de este Pleno.
La
cuenta única a la que refiere el numeral parcialmente transcrito solo puede
recibir dineros de personas físicas nacionales, de acuerdo con las pautas que
prevé el Código Electoral, el Reglamento sobre el Financiamiento de los
Partidos Políticos y que ha desarrollado la jurisprudencia (por ejemplo, lo resuelto
en el pronunciamiento n.° 2923-E1-2024); cualquier
otro uso, así sea el depósito de dineros provenientes del erario por concepto
de contribución del Estado, desvirtúa el fin para el que fue creada esa cuenta
única.
El
concentrar financieramente el lugar de destino de las contribuciones privadas
en favor de las agrupaciones políticas fue una de las más importantes
innovaciones que, en esta materia, trajo consigo el Código Electoral vigente
(2009). El que los dineros privados lleguen a una única cuenta permite una
mayor y mejor fiscalización (el monitoreo puede concentrarse) y se tiene
absoluta claridad acerca de cuál es la cuenta que, por percibir donaciones y
aportes, está sujeta al principio de publicidad (sea no afecta al secreto
bancario).
El que
la cuenta única -a la que refiere el citado ordinal 122- solo reciba dineros
privados favorece la detección de movimientos irregulares, donantes anónimos y
la eventual recepción de recursos provenientes de personas extranjeras (físicas
o jurídicas), formas de contribución que se encuentran absolutamente prohibidas
por la legislación electoral (artículos 123 y 128 del Código Electoral).
Sobre
esa línea, es más sencillo fijar cuándo un monto supera el flujo promedio de la
cuenta si solo se reciben dineros privados. Ciertos partidos -por su caudal
electoral- pueden liquidar gastos por cientos de millones de colones (incluso
miles de millones como reembolso en elecciones nacionales), por lo que podría suceder
que podría fijarse un tope de ingreso “normal” muy alto en la cuenta que, a su
vez y como efecto colateral no deseado, impida a la entidad bancaria detectar
algunas donaciones dudosas de gran monto. En otros escenarios, ese tipo de
contribuciones activarían las verificaciones preventivas existentes.
Contra
ese argumento podría señalarse que, en todo caso, los partidos deben presentar
sus estados financieros trimestralmente en período ordinario y mensualmente en
período de campaña, momento en el que se pueden hacer las referidas
averiguaciones de contribuciones de origen dudoso (numeral 132 del Código
Electoral). Sin embargo, esa postura desconoce que las alertas tempranas y
oportunas permiten una reacción más eficaz; en esta materia, el transcurso del
tiempo dificulta las pesquisas por pérdida u ocultamiento de prueba.
Sobre
esa línea, si por alguna transacción sospechosa u otro motivo la entidad
bancaria o este Tribunal ordenan el congelamiento de la cuenta única en
comentario y en ella, además de los dineros privados, se encuentra depositado
el dinero de origen público, entonces la agrupación quedaría sin ningún tipo de
recursos para afrontar sus gastos cotidianos como pagos de planilla, alquiler
de local partidario, entre otros.
En otras
palabras, la exclusividad de la cuenta única para contribuciones privadas no
solo está dada normativamente con fines de fiscalización y transparencia, sino
que hay razones operativas para mantener -en cuentas separadas- los dineros
partidarios según su fuente de proveniencia (pública o privada).
Este
Tribunal no desconoce las dificultades operativas que enfrentan las
agrupaciones políticas para abrir cuentas, según lo reseñan los funcionarios
consultantes. Tampoco se niega que, en la práctica, se hayan ordenado
desembolsos de los dineros de la contribución del Estado en la misma cuenta
única en la que el respectivo partido recibe las contribuciones privadas de sus
correligionarios.
No
obstante, esta Magistratura entiende que era necesario que se diera un lapso de
ajuste a las reglas novedosas que, sobre el régimen de financiamiento, se
implementaron con la entrada en vigencia del Código
Electoral. Los partidos políticos debían apropiarse de los nuevos preceptos y
adecuar sus dinámicas administrativas internas para cumplir con un modelo de
control que varió considerablemente.
Durante
casi sesenta años las normas sobre el financiamiento previeron un sistema
bifurcado en el que ciertas tareas de vigilancia las ejercía la Contraloría
General de la República y otras este Tribunal Supremo de Elecciones. Esos
interlocutores privilegiados del diálogo político debieron institucionalizar la
labor de tesorería que ahora vela por estados financieros transparentes en los
que, como se indicó, no hay cabida para las donaciones de personas jurídicas
(lo cual era común en el anterior paradigma).
La
eliminación del tope de las donaciones requirió, en simultáneo a su propia consolidación,
que el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos desarrollara
destrezas para realizar investigaciones de solvencia económica de los
contribuyentes, para atender denuncias y para realizar auditorías, como parte
de sus responsabilidades. En paralelo, se construyeron nuevos procedimientos y
criterios sobre las liquidaciones de gastos, tarea en la que se evalúa la
legitimidad de las erogaciones partidarias.
Otros
agentes -como los bancos- también debieron asimilar el nuevo esquema, proceso
de adaptación en el que se han dado aprendizajes importantes como sus obligaciones
de abrir cuentas a los partidos y a garantizar la transparencia y la publicidad
de los movimientos que en ellas ocurran.
Luego de
cuatro procesos electorales nacionales y de tres lustros de implementación de
las nuevas reglas, este Pleno estima que debe avanzarse en la dirección marcada
por el propio legislador: una división estricta entre la cuenta que reciba los
dineros privados y una cuenta en la que se depositen los recursos de origen
público.
Tómese
en consideración que esa es la filosofía del Código Electoral, en tanto no solo
señala la exclusividad de la cuenta única, sino que en el mismo artículo 122 refiere
a que los partidos políticos “podrán utilizar los servicios bancarios que
consideren oportunos”, siendo uno de esos servicios una cuenta diferente
para el depósito de los montos correspondientes a la contribución del Estado.
Sobre
esa base, las entidades bancarias tienen la obligación de, si se cumplen los
requisitos respectivos, abrir una cuenta a los partidos políticos para la
eventual recepción de los dineros de la contribución del Estado. La negativa
injustificada a brindar tal servicio podría configurar una violación a los
derechos de las referidas asociaciones voluntarias de ciudadanos y, en tal
carácter, sería revisable por la vía del amparo electoral. Importa señalar que
ya en casos similares esta Magistratura ha cursado gestiones de amparo contra
entidades bancarias en las que agrupaciones políticas alegan una actuación
arbitraria del Sistema Bancario en relación con sus cuentas y su manejo (por
ejemplo, ver resoluciones números 0957-E1-2020 y 2923-E1-2024).
Pese a
que la práctica de depositar -en algunos casos- los dineros del Estado en la
cuenta única de recepción de contribuciones privadas no ha afectado los
principios de transparencia, publicidad y rendición de cuentas, debe
regularizarse este tema en los términos expuestos. Eso sí, corresponde
dimensionar los efectos de esta interpretación en el siguiente sentido: a partir del inicio del próximo ciclo electoral (1.° de
octubre de 2025), a las agrupaciones políticas solo se les depositarán los
montos de la contribución del Estado a los que tengan derecho y logren liquidar
(por gastos electorales o permanentes) en la cuenta que ellos indiquen, pero
esta, en cualquier caso, deberá ser distinta a la cuenta única que utilizan
para la recepción de las contribuciones privadas.
La Administración Electoral propondrá a este
Tribunal la reforma que permita incluir la clarificación que se ha realizado en
este punto en el Reglamento sobre el Financiamiento de los Partidos Políticos;
además, el Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos velará por el
cumplimiento de la regla fijada en el párrafo anterior.
b)
Viabilidad de que se entregue al Ministerio Público información recabada en las
pesquisas de una investigación electoral en la que, entre otras diligencias, la
Magistratura Electoral ordenó el levantamiento del secreto bancario. Este
Pleno, en la sentencia n.º 7285-E8-2015 de las 13:35 horas del 11 de noviembre
de 2015, precisó, en ejercicio de su atribución constitucional de “interpretar en forma exclusiva y
obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la
materia electoral” (ordinal 102.3), que, a la luz de lo establecido en los
numerales 307 del Código Electoral y 12 y 80 del Reglamento sobre el
financiamiento de los partidos políticos, la institución debe contar con los
mecanismos adecuados para determinar que un gasto liquidado por una agrupación
pueda ser reconocido con dinero público y para garantizar que el financiamiento
proveniente de recursos privados tiene un origen legal.
Una de las herramientas con las que cuenta esta Magistratura para el
cumplimiento de tales fines (que, a su vez, responden a principios como el de
transparencia) es la posibilidad de ordenar el levantamiento de los secretos
bancario y tributario. Para sustentar tal potestad, en el citado precedente se
recordó que la Sala Constitucional, en las sentencias números 2003-03489 y
9705-2004, estableció que un límite extrínseco al derecho a la intimidad (que
se materializa en los referidos secretos) está dado por la publicidad que deben
tener los aportes, donaciones y contribuciones que reciben las agrupaciones
políticas, a tenor de lo preceptuado en el artículo 96.4 del texto político
fundamental.
Importa señalar que, si bien la jurisprudencia constitucional indicada en
el párrafo anterior fue generada con base en una legislación derogada (Código
Electoral de 1952), lo cierto es que este Órgano Constitucional, también en la
resolución n.º
7285-E8-2015, indicó que su sustrato jurídico, en lo que a la publicidad de las
cuentas partidarias respecta, se mantenía vigente y es aplicable a las normas
que introdujo la ley n.º 8765, Código Electoral actual.
Sin perjuicio de ello, esta Cámara ha sido conteste en señalar que las cuentas
de terceros (aquellas que no pertenecen al partido) están protegidas por el
velo de confidencialidad puesto que “si
bien la Sala enfatizó que, en materia de financiamiento de los partidos
políticos, el principio de publicidad y transparencia constituye un aspecto
esencial del sistema electoral costarricense, reafirmó la confidencialidad de
las cuentas bancarias privadas pertenecientes a un particular” (sentencia
n.º 0443-E3-2021 de las 13:00 horas del
26 de enero de 2021).
Tal regla, al amparo de los pronunciamientos de los jueces
constitucionales, únicamente se encuentra excepcionada cuando se pueda
demostrar, de forma fehaciente e idónea,
que un partido político le ha transferido a una persona jurídica parte de sus
aportaciones privadas o que las cuentas de un tercero (persona física o
jurídica) han sido utilizadas para el giro financiero de esa plataforma
partidaria; de ser así, la información de las respectivas cuentas dejaría de
ser privada y se tornaría de interés público (resolución de la Sala
Constitucional n.º 2003-03489 y sentencia de este Tribunal n.º
0443-E3-2021).
En suma, las cuentas de las
agrupaciones políticas no están afectas al secreto bancario, pero sí las de
terceros que realicen aportes, donaciones o contribuciones, salvo cuando se
pueda demostrar que esa cuenta de un tercero haya sido utilizada para la financiación
o el manejo de recursos financieros de campañas o de un partido (esta
conclusión se extracta de la lectura sistemática e integradora de los
precedentes constitucionales y electorales a los que se alude en los párrafos
anteriores).
De esa suerte, cuando se necesita acceder a información bancaria de
terceros que presuntamente podrían estar implicados en incorrecciones relativas
al régimen de financiamiento de las agrupaciones políticas, pero no existen
elementos suficientes para sustentar –de manera fehaciente e idónea– que la
cuenta por revisar se usó para gestionar los recursos financieros del
respectivo partido, entonces corresponde que, como parte de las pesquisas
necesarias para determinar el mérito de iniciar un proceso sancionatorio por
falta o para decidir el envío al Ministerio Público (en caso de que se presuma
la comisión de un delito), esta Magistratura ordene el levantamiento del
secreto bancario a fin de que la instancia técnica allegue al expediente prueba
oportuna para la toma de la citada decisión.
Sobre esa línea, en la sentencia n.º 0443-E3-2021 de las 13:00 horas del
26 de enero de 2021, se indicó:
“… al Tribunal
Supremo de Elecciones, como órgano jurisdiccional, le corresponde autorizar el
levantamiento del secreto bancario y del secreto tributario que protege
información confidencial de los contribuyentes partidarios para verificar,
entre otros supuestos, la procedencia de
los recursos aportados en forma privada a los partidos políticos y cuando existan elementos que hagan presumir
que las cuentas bancarias de terceros fueron utilizadas para la financiación de
gastos propios de la campaña electoral…”.
Como corolario de lo expuesto y según los antecedentes jurisprudenciales
que existen en la materia, se tiene que: a) el TSE, en su rol de juez
especializado de la República, es competente para ordenar el levantamiento de
los secretos bancario y tributario de quienes contribuyen a las agrupaciones
políticas; b) tal facultad se puede ejercer de oficio o a petición de la
Dirección General del Registro Electoral o de su Departamento de Financiamiento
de Partidos Políticos, escenario en el que se requeriría que la solicitud esté
suficientemente motivada; y, c) esa posibilidad de disponer el acceso a las
cuentas alcanza “a sujetos privados que
intervienen en el financiamiento electoral como, por ejemplo y sin intención de
exhaustividad, adquirentes de certificados de cesión o prestamistas, acreedores
que omiten el cobro de sus acreencias, proveedores e intermediarios” (resoluciones
números 0443-E3-2021 y 7285-E8-2015).
Esa potestad se ha activado, entre otras, en las resoluciones n.º
8134-E10-2018 de las 10:30 horas del 22 de noviembre de 2018 y n.º
8135-E10-2018 de las 11:00 horas del 22 de noviembre de 2018, en las que se
dispuso el levantamiento de los secretos bancario y tributario de varios
ciudadanos costarricenses que se registraban como contribuyentes de
agrupaciones políticas. En esos asuntos se consideró fundamental, razonable y
proporcional, el ordenar la citada diligencia como parte de las pesquisas que
se encontraba llevando a cabo el Registro Electoral con ocasión de supuestas
incorrecciones en el financiamiento de partidos políticos específicos.
Al practicarse las diligencias del levantamiento de los citados secretos
(o algunos otros como el crediticio) la institución entra en poder de datos
sensibles, característica que justamente justifica por qué debió intervenir una
autoridad jurisdiccional para obtenerlos. La condición de esa información
secuestrada obliga a que esta se maneje con absoluta confidencialidad;
precisamente, en los precedentes electorales se ha indicado: “Es menester
recordar a los funcionarios que practicarán la diligencia, así como a aquellos
que analicen la información recopilada que, según se expuso en la sentencia n.º
8142-E3-2017 de las 11:30 horas del 22 de diciembre de 2017, están obligados a
garantizar la confidencialidad de la información resguardada por el secreto
bancario o el tributario a la que tengan acceso; el incumplimiento de tal deber
acarrea sanciones administrativas, civiles y penales, responsabilidades que se
pueden exigir conjunta o separadamente.” (sentencia n.°
1649-E10-2022).
La Administración Electoral consulta si la entrega
de esa información al Ministerio Público (por requerimiento de ese órgano
auxiliar de justicia) se consideraría una violación al referido deber de
confidencialidad o si, por el perfil de esa dependencia del Poder Judicial, es
posible brindarle la información. En concreto, se pregunta: “¿estaría
facultada la DGRE o el DFPP a facilitar al Ministerio Público esta información,
cuando así este lo requiera al amparo de lo establecido en el artículo 290 del
Código Procesal Penal (Ley 7594 del 10 de abril de 1996)?”.
El citado numeral 290 del Código Procesal Penal (CPP) señala: “El
Ministerio Público practicará las diligencias y actuaciones de la investigación
preparatoria que no requieran autorización judicial ni tengan contenido
jurisdiccional. Podrá exigir informaciones de cualquier funcionario o empleado
público, quienes están obligados a colaborar con la investigación, según sus
respectivas competencias y a cumplir las solicitudes o pedidos de informes que
se realicen conforme a la ley.”.
El modelo procesal predominantemente acusatorio y la dirección funcional
en las pesquisas como competencia legal de la Fiscalía hacen que esa
institución tenga un rol preponderante en la fase preparatoria del proceso
penal. Ejemplo de ello es la norma parcialmente transcrita, en la que se le dan
amplias facultades investigativas al Ministerio Público, con el fin de recabar
prueba que le permita luego formular una requisitoria -según los hallazgos- al
juez penal (acusación u otra petición como el sobreseimiento). Sin embargo, esas
atribuciones tienen como límite infranqueable los derechos fundamentales de las
personas, lo cuales, pese a no ser absolutos, solo podrían ser limitados por
disposición de una autoridad jurisdiccional.
Sobre esa línea, el numeral 290 del CPP reconoce que la Fiscalía no
puede, por sí misma, practicar diligencias o actuaciones de investigación para
las que se requiera de la autorización de un órgano jurisdiccional; caso
contrario, podría generarse una actividad procesal defectuosa insubsanable que
provoca la nulidad de la prueba directa que se haya obtenido con inobservancia
de las formas y condiciones previstas en el marco jurídico.
Como se expuso al inicio de este considerando, la información de las
cuentas de los ciudadanos está protegida por el derecho a la intimidad, por lo
que se requiere la autorización jurisdiccional para acceder a ella. Véase que,
en ese sentido, el ordinal 615 del Código de Comercio prescribe: “Las
cuentas corrientes bancarias son inviolables y los bancos solo podrán
suministrar información sobre ellas a solicitud o con autorización escrita del
dueño, o por orden de autoridad judicial competente.”. Por su parte, el
secreto tributario está regulado en el artículo 117 del Código de Normas y
Procedimientos Tributarios, al calificar las informaciones que obtenga la
Administración Tributaria como “confidenciales”.
De acuerdo con esas pautas y las transcritas párrafos
atrás, el Ministerio Público tiene vedado obtener datos protegidos por los
diferentes secretos si, de previo, no tiene una autorización del órgano
jurisdiccional competente. Siguiendo esa lógica, la Comisión de Asuntos
Penales de la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose a una norma similar a la
que invoca la Administración Electoral en su gestión, ha razonado: “se
impone aclarar que si bien, el artículo 226 del Código Procesal Penal,
establece que el tribunal y el Ministerio Público podrán requerir informes a
cualquier persona o entidad pública o privada - con lo que pareciera que se
está autorizando expresamente al Ministerio Público a solicitar información sin
requerir de una orden jurisdiccional -, debe entenderse que ello será así,
siempre y cuando, se trate de información cuya trascendencia a terceros no
violente el derecho a la intimidad protegido constitucionalmente, pues si ello
ocurre, será imperativo contar con una orden jurisdiccional, como sería, según
se ha dicho, cuando se pretenda obtener información de clientes de alguna
entidad financiera.” (criterio vertido en el oficio n.°
CAP009-07 del 17 de abril de 2007: https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/avi-1-1436-177).
Coincidente con esa postura, la Sala Tercera de la Corte Suprema de
Justicia, en el voto n.° 0499-2011 del 11 de mayo de
2011, entendió que “no es función, ni facultad del Fiscal
General, ni de los y las representantes del Ministerio Público, requerir
e imponerse de información confidencial de las personas, sin previa
autorización del Juez garante del respeto a los derechos fundamentales de los
ciudadanos sometidos a proceso. Así se concluye de lo estipulado en los
artículos 24 de la Constitución Política, 12 de la Declaración Universal sobre
Derechos Humanos, 11, incisos 2 y 3 de la Convención Americana de Derechos
Humanos y 17 del Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos, todos
recogidos en los artículos 2 y 3 de la
Ley sobre Registro, Secuestro, Examen de Documentos Privados e Intervención de
la Comunicaciones, Nº 7425 ( ley que incluso sanciona
penalmente su incumplimiento) y 107 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. La facultad que establece el Código Procesal
Penal, en sus artículos 226 y 290 párrafo final, al Ministerio Público para
requerir informes a personas particulares o entidades públicas, de acuerdo a lo
estipulado, lo es en el tanto no se trate de información privada, protegida por
el artículo 24 de la Constitución Política, lo contrario, conforme al párrafo
segundo del artículo 181 del CPP, implica violación al Debido Proceso, por
vulneración del derecho fundamental a la
privacidad de documentos privados.”.
Es claro que el Ministerio Público, para acceder a datos protegidos por
los secretos bancario y tributario, requiere de una orden jurisdiccional: su
perfil de ente persecutor no lo legitima para obtener información que forma
parte del derecho a la intimidad de las personas.
Podría pensarse que, si esta Magistratura Electoral ha ordenado el
levantamiento de los citados secretos, se ha cumplido con la comentada exigencia:
una instancia jurisdiccional autorizó el acceso a los datos sensibles, por lo
que al estar esa información en resguardo del Departamento de Financiamiento de
Partidos Políticos (reparto público) puede el Ministerio Público requerirla. La
obtención de la eventual prueba se entendería lícita puesto que se cumplieron
las formalidades para su obtención (orden jurisdiccional) y que lo único que se
estaría haciendo es un traslado a otra autoridad.
Esa tesis es errada en tanto la información fue recabada con fines
específicos. Cuando la Magistratura Electoral, en su dimensión de juez
especializado de la República, ordena el levantamiento del secreto bancario (o
cualquier otro) lo hace con fines investigativos para determinar la existencia,
en tesis de principio, de faltas electorales.
Puede darse el caso de que, en el transcurso de la investigación en sede
electoral, la Fiscalía requiera -al amparo del numeral 290 del CPP- información
específica, dentro de la que se encuentren datos obtenidos de las diligencias
del levantamiento del secreto bancario (o cualquier otro); empero, esta no se
podría brindar en tanto -para requerir la información- el Ministerio Público
necesita la autorización previa de un órgano jurisdiccional penal.
Independiente de cuál sea la instancia que tenga los datos (las propias
entidades bancarias o este Tribunal) es imperioso que el pedimento se encuentre
validado por el juez de la respectiva jurisdicción, según el objeto material de
esta (en este caso por el órgano jurisdiccional penal). Esa es la lectura de
los alcances del repetidamente citado ordinal 290 del CPP que más se apega a su
literalidad y que, en todo caso, mejor sirve a la protección de los derechos
fundamentales de la ciudadanía.
Al haberse aclarado que el Ministerio Público no
puede acceder -sin orden jurisdiccional- a la información obtenida por la
Administración Electoral como resultado del levantamiento de alguno de los
secretos previstos por el ordenamiento jurídico, cobra relevancia la
segunda pregunta de los señores Abarca Guzmán y Chacón Badilla.
Esos servidores consultan: ¿cuál
sería el procedimiento correcto para que esa instancia de persecución penal
acceda a la información y documentación sensibles (…) obtenidas a través
del levantamiento bancario o tributario?”.
A la luz de los razonamientos
dados en los párrafos anteriores, el Ministerio
Público, en el supuesto enunciado en la interrogante antes transcrita, deberá
aportar una orden del órgano jurisdiccional penal competente, ya sea el juez
penal (tratándose de ciudadanos que no ocupen cargos con fueros especiales) o
la Sala Tercera (en caso de miembros de Supremos Poderes).
Sin perjuicio de lo anterior,
importa aclarar que otro tipo de información (no
sujeta a los secretos que se han mencionado) sí puede ser facilitada al
Ministerio Público en atención al artículo 290 del CPP. Un tratamiento
equivalente se dará a aquellos datos que, pese a ser sensibles, fueron
facilitados a la Administración Electoral como parte de un ejercicio de
demostración de solvencia económica o similar.
En ese supuesto (entrega
voluntaria de información) se está en presencia del instituto jurídico de “consentimiento
del derechohabiente”, según el cual el titular del derecho (en este caso a
la intimidad) dispone libremente de él, lo cual se materializa en la entrega de
la información.
Eso sí, como la referida figura
requiere de que se comprueben el carácter personal del derecho, la facultad de
disposición, la capacidad de disposición, la libertad de disposición y el
conocimiento respecto a la renuncia del bien jurídico, cuando se reciba la
información (si es que el ciudadano la entrega espontáneamente) o cuando se
aperciba para que se aporte (requerimiento de la Administración Electoral),
deberá advertirse al sujeto la posibilidad de que, según los hallazgos, los
datos puedan ser puestos en conocimiento de la autoridad juridicial competente.
Ahora bien, como última pregunta
sobre este temática los gestionantes plantean: ¿…es
factible para la Administración Electoral remitir, en calidad de prueba adjunta
a sus informes de investigación, la información y documentación derivada del
levantamiento del secreto bancario y tributario y la suministrada por las
personas indagadas en el marco de estudios de solvencia económica, siguiendo el
procedimiento establecido en el artículo 94 del Reglamento sobre el
Financiamiento de los Partidos Políticos (RFPP)?
Este Tribunal entiende que la duda se circunscribe en un supuesto en el
que, como resultado de las pesquisas realizadas en sede electoral, se tengan
suficientes elementos de juicio para sostener que eventualmente se produjo un
delito y que, por ello, el asunto debe ser remitido al Ministerio Público (el escenario
en el que ese reparto pide informes ya se abordó).
Este escenario es distinto en tanto el funcionario
denunciante estaría actuando en cumplimiento de un deber legal y, además, la
propia normativa procesal exige que la denuncia contenga “la relación
circunstanciada del hecho (…) y demás elementos que puedan conducir a su
comprobación y calificación legal.” (numeral 280 del CPP). Esos elementos
que pueden conducir a la comprobación del hecho son los elementos de prueba que
se hayan recabado en las investigaciones que llevó a cabo el Departamento de
Financiamiento de Partidos Políticos.
En todo caso, debe recordarse que, de previo a
enviar a la Fiscalía la respectiva denuncia, a los presuntos involucrados
deberá dárseles audiencia, según lo dispuso la Sala Constitucional en la
sentencia n.° 2015-01784 de las 11:38 horas del 6 de febrero de
2015.
c) Alcances de los vocablos “responsables de las campañas”
y “jefaturas de las campañas” en el artículo 275 del Código Electoral. En este tópico, los interesados se sirven
formular las siguientes cuatro dudas:
“Conforme al artículo 275 inciso b) del Código Electoral: ¿Qué debe
entenderse por “responsables de las campañas electorales? ¿La persona que
ostenta la jefatura de campaña está comprendido en esta categoría?”.
Las diversas acciones típicas incluidas en el numeral 275 del Código
Electoral solo pueden ser cometidas por ciertos sujetos; en otras palabras, en
este ordinal se está en presencia de delitos especiales propios: solo ciertas personas
con determinada cualificación pueden considerarse sujetos activos de la
conducta disvalorada. Por tal motivo, es fundamental
comprender cuáles son los alcances de esas características especiales que deben
reunirse para ser eventualmente imputado del respectivo delito.
De una lectura integral del ordinal 275 en comentario y sin hacer un
esfuerzo interpretativo que pueda considerarse una interpretación extensiva de
la norma penal, se concluye que la categoría
“responsable de campañas” es una formulación genérica que incluye a otras
figuras particulares como “jefatura de campaña”. El uso de esa fórmula
general lo es porque, en esta materia, no hay una nomenclatura única para
quienes, por gozar de la confianza de una candidatura o varias, se coloca como
un articulador de primera línea de las estrategias propagandísticas.
La autodeterminación partidaria -como principio constitucional- otorga un
amplio margen de acción a los partidos en este campo, razón por la que lo
importante no es cómo se denomine a la figura, sino que sea alguien que tenga
un rol preponderante en la dirección de la campaña. En algunas
agrupaciones, ese cargo se designa formalmente, pero en otras, será en las que
se pueda determinar que una persona ha asumido ese puesto por actos y conductas
públicas y notorias que evidencian su responsabilidad en la gestión de la
campaña.
“¿Títulos como “integrante de comando de campaña” o “director de campaña”
se entienden parte de los “responsables de las campañas electorales?”.
Con base en lo expuesto en el acápite anterior, la
formulación “director de campaña” sí se entendería incluida en el género
“responsable de las campañas electorales”, en tanto se alude a un individuo
que tiene capacidad de decisión y de acción en relación con la gestión del marketing
político de un partido, tendencia o candidatura.
Por el contrario, “integrante de un comando de
campaña” no podría concebirse u homologarse a un “responsable de las
campañas electorales”. En materia
penal rigen especiales limitaciones a las facultades interpretativas; en esta
rama del Derecho se prohíbe la interpretación extensiva y la analogía, salvo
que favorezcan al imputado.
Al utilizarse una lectura restrictiva del tipo penal en consulta, este
Pleno debe limitar los alcances de la norma a los supuestos que expresamente se
contemplan en ella: el legislador
estableció una sanción para quienes tienen capacidad de decisión en las
campañas electorales, por lo que un integrante de un comando de campaña no
podría entenderse como sujeto activo de este delito.
Ese tipo de militantes no suelen tener atribuciones (formales o
materiales) para disponer de las estrategias políticas y propagandísticas, de
suerte que extender la norma represiva a ese tipo de correligionarios sería una
excesiva amplificación del espectro punitivo.
“¿Qué requisitos o condiciones debe reunir una persona para ser
catalogado como “jefe de campaña” o “responsable de campaña”?”.
Esa teoría, en lo fundamental, señala que los actos concluyentes son comportamientos
de los que “puede presumirse, de modo fundado, una determinada decisión”
(Diccionario Panhispánico del Español Jurídico); en el tema de interés, se
tratará de conductas de las que se pueda concluir que la persona está al
frente de la campaña.
Algunas de esas conductas, según lo que se desprende de la regla de
experiencia, son: a) coordinación de
discursos inherentes a la campaña
electoral; b) capacidad para
designar al equipo de personas que le colaboran durante la campaña electoral;
c) facultades de estratega de alto nivel que lleva adelante la agenda de la
candidatura; d) estar al frente de todas las estrategias políticas supervisando
cada acción, cada paso o mensaje de la persona candidata; e) protagonismo en el diseño
del plan estratégico de la campaña; f) coordinación de la recaudación de fondos
para la campaña y autorización de las contrataciones; y, g) vínculo estrecho con la
prensa que sigue a la persona candidata. Este tipo de actos no debe entenderse
como una lista taxativa; se trata de una enunciación de algunos comportamientos
que dan cuenta que determinada persona es responsable (o la jefatura) de la
campaña.
“En
los términos del artículo 275 inciso c) del Código Electoral, ¿Cuáles
condiciones debe reunir una persona para entenderse parte de la categoría de
“cualquier otro personero del partido”?”.
El artículo 55 del Reglamento sobre el
Financiamiento de Partidos Políticos señala que “Se entenderán como
funcionarios y representantes de los partidos políticos, a los miembros
del Comité Ejecutivo Superior y a las personas incluidas en la planilla de la
agrupación política.” (el subrayado es suplido).
A lo
largo de su jurisprudencia, este Tribunal ha entendido como “personero”
a cualquier miembro de los órganos de ejecución de un partido político (comités
ejecutivos nacional y territoriales), al fiscal partidario o a los integrantes
de los tribunales internos (entre otras, resoluciones nros.
9544-E3-2023, 7536-E3-2023, 0640-E8-2023, 0411-E8-2021 y 3022-E3-2015). De
igual forma han clasificado como “personeros” de un partido político a: a)
personas a las que los estatutos partidarios les otorguen tal condición
(resolución n.° 7528-E8-2023); y, b)
representantes legales de los partidos políticos para trámites
administrativo-electorales (resolución n.°
10296-E3-2023).
POR
TANTO
Se evacua la
solicitud de opinión consultiva en los siguientes términos: A) No es jurídicamente
viable utilizar la cuenta única -destinada a la recepción de contribuciones
privadas- para que en ella se depositen los dineros de origen público. Por
ello, a partir del inicio del próximo ciclo electoral (1.°
de octubre de 2025), a las agrupaciones políticas solo se les depositarán los
montos de la contribución del Estado a los que tengan derecho y logren liquidar
(por gastos electorales o permanentes) en la cuenta que ellos indiquen, pero
esta, en cualquier caso, deberá ser distinta a la cuenta única que utilizan
para la recepción de las contribuciones privadas. B) El Ministerio
Público no puede acceder -sin orden jurisdiccional- a la información obtenida
por la Administración Electoral como resultado del levantamiento de alguno de
los secretos previstos por el ordenamiento jurídico, pese a que invoque el
artículo 290 del Código Procesal Penal. C) El Ministerio Público, para acceder a
información en poder de la Administración Electoral que haya sido obtenida como
resultado de una diligencia de levantamiento de alguno de los secretos, debe
aportar una orden del órgano jurisdiccional penal competente, ya sea el juez
penal (tratándose de ciudadanos que no ocupen cargos con fueros especiales) o
la Sala Tercera (en caso de miembros de Supremos Poderes). D) Otro tipo de información (no sujeta a los secretos que se han mencionado)
sí puede ser facilitada al Ministerio Público en atención al artículo 290 del
Código Procesal Penal. Un tratamiento equivalente se dará a aquellos datos que,
pese a ser sensibles, fueron facilitados a la Administración Electoral como
parte de un ejercicio de demostración de solvencia económica o similar (en
atención al consentimiento del derechohabiente). E) Todas las personas
funcionarias tienen la obligación de denunciar, por lo que, si hay hallazgos
que hacen presumir la comisión de un hecho punible, la Administración Electoral
tiene el deber de elaborar una relación de hechos para enviar a la Fiscalía; en
ese documento, sí se pueden incluir todos los elementos con los que se cuente
(incluidos aquellos provenientes de un levantamiento de los distintos
secretos). En todo caso, debe recordarse que, de previo a enviar a la Fiscalía
la respectiva denuncia, a los presuntos involucrados deberá dárseles audiencia,
según lo dispuso la Sala Constitucional en la sentencia n.°
2015-01784 de las 11:38 horas del 6 de febrero de 2015. F) La categoría “responsable de campañas” es una formulación genérica que
incluye a otras figuras particulares como “jefatura de campaña”. G) La formulación “director de campaña” sí se entiende incluida en el género
“responsable de las campañas electorales”. H) “Integrante de un
comando de campaña” no puede concebirse u homologarse a un “responsable de las
campañas electorales”. I) En los partidos políticos que así lo tengan contemplado en su normativa, para
determinar si una persona es jefe o director de campaña debe verificarse que
exista el acto formal de designación. En las agrupaciones en las que tal cargo
no se encuentra previsto o no se acostumbra realizar
un nombramiento específico, se deberá aplicar la “Teoría de los Actos
Concluyentes” para determinar si un determinado individuo, en la práctica,
ejerce las citadas responsabilidades. J) Los personeros partidarios
son quienes integran los órganos de ejecución, los fiscales y los miembros
tribunales internos, así como aquellas personas definidas en los estatutos
partidarios y otras disposiciones que ostenten un poder válido y suficiente para
representar a las agrupaciones. Tome
nota la Administración Electoral de lo indicado en el considerando III. a) de
esta resolución. Notifíquese a la Dirección General del
Registro Electoral, al Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos y a
los partidos políticos inscritos. En los términos del artículo 12 d) del Código
Electoral, publíquese en el Diario Oficial.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
ACT.-