N.°
7852-E8-2025.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las trece horas treinta
minutos del diez de noviembre de dos mil veinticinco.
Opinión
consultiva formulada por el señor Christian Rucavado
Leandro, presidente ejecutivo del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), sobre
los alcances del artículo 142 del Código Electoral a la cobertura de
actividades institucionales.
RESULTANDO
1.- En escrito presentado en la
Secretaría de este Tribunal el 14 de octubre de 2025, el señor Christian Rucavado Leandro, presidente ejecutivo del Instituto
Nacional de Aprendizaje (INA), solicita opinión consultiva sobre los alcances
del artículo 142 del Código Electoral en el marco de las actividades
organizadas por el INA (folio 2).
2.-
En el procedimiento no se notan defectos que causen nulidad o indefensión.
Redacta
la Magistrada Zamora Chavarría, y;
I.- ADMISIBILIDAD DE LA GESTIÓN CONSULTIVA. El artículo 12.d) del Código
Electoral habilita al Tribunal Supremo de Elecciones a emitir opiniones
consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos
inscritos o de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la
materia electoral. Esa norma también dispone que cualquier particular puede
solicitar una opinión consultiva, la cual será atendida si, a criterio de este Colegiado
Electoral, es necesaria para la correcta orientación del proceso electoral.
Concretamente, el
señor Rucavado Leandro, director ejecutivo del INA, en
atención a la resolución n.° 4190-E8-2025, gestiona
la presente opinión consultiva, la cual resulta atendible dados los eventuales
alcances de la veda publicitaria del artículo 142 del Código Electoral a las
actividades señaladas.
II.-
DIMENSIÓN SOBRE LA VEDA PUBLICITARIA DE INTERÉS. El artículo 142 del Código Electoral dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 142.- Información de la gestión gubernamental
Prohíbese a las instituciones del Poder Ejecutivo, de la
administración descentralizada y de las empresas del Estado, a las alcaldías y
los concejos municipales, difundir, mediante cualquier medio de comunicación,
información publicitaria relativa a la obra pública realizada, a partir del día
siguiente de la convocatoria a elecciones nacionales y hasta el propio día de
las elecciones. Quedan a salvo de esta prohibición, las informaciones de
carácter técnico o científico que resulten indispensables e impostergables, por
referirse a aspectos relacionados con la prestación de servicios públicos
esenciales o por emergencias nacionales. Las publicaciones contrarias a lo
dispuesto en esta Ley harán incurrir a los funcionarios responsables en el
delito de desobediencia y beligerancia política, previa resolución del TSE.”
(el subrayado no pertenece a la norma).
Importa referirse al artículo 142 ibidem desde su
dimensión normativa, en la que convergen el bien jurídico tutelado; los entes y
órganos públicos; la conducta prohibitiva, referida a la difusión y a la obra
pública; y, finalmente, a las sanciones respectivas.
1.- Bien jurídico tutelado. Indudablemente,
tratándose de una prohibición señalada dentro de la campaña electoral que
define el artículo 149 del Código Electoral, el bien jurídico tutelado es la equidad
en la contienda electoral. Así, como lo ha dicho reiteradamente esta
Autoridad Electoral, la finalidad de la prohibición radica en evitar un
favorecimiento a las candidaturas del partido político vinculado con el
Gobierno y, por consiguiente, un perjuicio a las candidaturas de otras
organizaciones político-partidarias que participen en la contienda electoral
(resolución n.° 3205-E-2006 de las 10:40 horas del 6
de octubre de 2006).
2.- Entes y órganos públicos involucrados. La norma
prohibitiva involucra a las “instituciones” del Poder Ejecutivo por
parte de la Administración Central del Estado; a la Administración
Descentralizada, con énfasis en las autoridades municipales (alcaldías y
concejos municipales); y, finalmente a las empresas públicas del Estado.
De entrada, a pesar de que el artículo 142 ibidem
refiere al término “gubernamental”, no se trata del “Gobierno
de la República” descrito en el artículo 9 de la Constitución Política,
ejercido por el pueblo, los tres poderes distintos e independientes entre sí
(el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial) y el TSE, con rango e
independencia de los poderes del Estado.
Sin duda, el legislador hizo referencia a la función
administrativa del Estado acudiendo al concepto de Administración Pública
descrito en el artículo 1.° de la Ley General de la Administración Pública (en
adelante LGAP), el cual incluye: a) al Estado como ente público mayor,
sinónimo de Administración Pública Central y representado en su función
administrativa por el Poder Ejecutivo y por los órganos desconcentrados
creados por ley y adscritos a los distintos ministerios (artículos 21, 49 y
siguientes de la LGAP); b) los entes públicos menores, independientes
del Estado como ente público mayor, el cual los “independiza” de la
Administración Pública Centralizada dotándolos de personalidad jurídica, entre
los que se incluyen los entes públicos territoriales (Municipalidades), los
entes públicos institucionales (instituciones autónomas) y las empresas del
Estado.
A modo de ejemplo, cobra vigencia lo dicho por esta
Magistratura Electoral en la resolución n.°
6385-E8-2025 de las 09:00 horas del 29 de setiembre de 2025, en lo conducente:
“En el caso del INS (ente público
estatal), sus sociedades subsidiarias (entes públicos no estatales), y el
Benemérito Cuerpo de Bomberos (órgano con desconcentración máxima adscrito a un
ente público estatal) esas instituciones integran la administración
descentralizada. En consecuencia, el artículo 142 del Código Electoral les
resulta aplicable (…).”.
3.- Conducta prohibitiva. La proscripción
del artículo 142 ibidem debe enfocarse desde dos ámbitos o vertientes
como lo son la difusión y su correlativo contenido (obra pública).
3.1.- Líneas generales sobre las salvedades a
la proscripción publicitaria. Primeramente, este Tribunal ha enfatizado que la veda
publicitaria no pretende afectar ni paralizar la continuidad y
eficiencia de las instituciones públicas (resoluciones nros.
3005-E8-2009, 6072-E8-2017 y 6150-E8-2025). A partir de esa premisa general,
producto de la dinámica y exigencias continuas del quehacer institucional, en
la jurisprudencia electoral se han ido perfilando las siguientes salvedades
generales: a) en atención a los principios de continuidad y eficiencia
que orientan la prestación del servicio público, no están incluidas en
la prohibición las campañas de prevención ni aquellos mensajes que resulten
necesarios para garantizar el cumplimiento de los citados principios, al
resultar indispensables para la adecuada marcha de los servicios
institucionales (resoluciones nros. 3005-E8-2009 de
las 15:50 horas del 2 de julio de 2009 y 6150-E8-2025 de las 09:30 horas del 23
de setiembre de 2025); b) por su propia naturaleza, no está
prohibida la publicidad vinculada a la oferta y servicios educativos de las
universidades estatales, del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), del
Ministerio de Educación Pública y de los bancos estatales (resoluciones nros. 3005-E8-2009 de las 15:50 horas del 2 de julio de
2009 y 6753-E8-2025 de las 10:00 horas del 8 de octubre de 2025); c) las
instituciones que tienen entre sus funciones la promoción sobre la
participación en los procesos electorales, en particular de grupos discriminados
o en condición de vulnerabilidad, están habilitadas para apoyar con pauta
publicitaria programas que promuevan la deliberación informada en los medios de
comunicación (resolución n.° 3005-E8-2009 de las
15:50 horas del 2 de julio de 2009); d) no está prohibido
referirse, transmitir o retransmitir en los perfiles de redes sociales, canales
o plataformas digitales la obra pública, las sesiones o comparecencias
realizadas, tampoco los aciertos de la gestión en actividades privadas o
especiales (presentación de informes de labores o de rendición de cuentas ante
órganos de control) o en entrevistas y artículos de opinión (resoluciones nros 4190-E8-2025 de las 13:30 horas del 20 de junio de
2025 y 6097-E8-2025 de las 14:00 horas del 22 de setiembre de 2025 y
6228-E8-2025 de las 14:00 horas del 23 de setiembre de 2025); e) no
es ilegal la publicidad de los productos comerciales de aquellas instituciones
que se encuentran en régimen de competencia, ni la divulgación de informaciones
de carácter técnico o científico indispensables o impostergables, por referirse
a aspectos relativos a la prestación de servicios públicos esenciales o por
emergencias nacionales (resolución n.° 4190-E8-2025
de las 13:30 horas del 20 de junio de 2025); f) tratándose de festivales
o ferias llevadas a cabo por autoridades de Gobierno, el ordenamiento jurídico
electoral permite la difusión de mensajes para informar a la población la
agenda de este tipo de actividades y otros detalles, también se permite la
difusión de mensajes en los que se realizan convocatorias o invitaciones para
acceder a los bienes y servicios públicos puestos a disposición de la
ciudadanía indistintamente de si media pago o no (resoluciones nros.
591-E8-2014 de las 12:30 horas del 18 de febrero de 2014, 993-E8-2018 de las
12:05 horas del 16 de febrero de 2018, 5567-E8-2025 de las 13:30 horas del 27
de agosto de 2025 y 6228-E8-2025 de las 14:00 horas del 23 de setiembre de
2025); g) en materia municipal, bajo el principio de transparencia y el
derecho de acceso a la información pública, no es prohibido difundir en
redes sociales las audiencias públicas como parte del proceso de aprobación de
un plan regulador dado que los munícipes tienen el derecho de enterarse de las
principales discusiones y determinaciones que ordenarán su vida individual y
comunitaria en temas como el ordenamiento territorial, la planificación urbana,
el ejercicio comercial en el municipio y la protección ambiental, entre otros
(resolución n.° 5851-E8-2025 de las 13:30 horas del
11 de setiembre de 2025); h) la organización, realización o intervención
de las instituciones públicas en conferencias de prensa y la utilización de
videos por parte del Poder Ejecutivo en esas conferencias, en principio, no
vulnera la veda publicitaria pues las entrevistas otorgadas por los
funcionarios públicos o sus declaraciones a medios de comunicación sobre el
quehacer institucional, así como la divulgación informativa fruto de la libre
iniciativa de esos medios se encuentran tuteladas bajo el derecho a la libertad
de expresión y de prensa (resoluciones nros.
5785-E7-2009 de las 10:30 horas del 23 de diciembre de 2009, 5030-E7-2010 de
las 13:30 horas del 26 de julio de 2010, 4418-E8-2013 de las 15:20 horas del 2
de octubre de 2013, 6097-E8-2025 de las 14:00 horas del 22 de setiembre de 2025,
6228-E8-2025 de las 14:00 horas del 23 de setiembre de 2025 y 7064-E8-2025 de
las 09:00 horas del 20 de octubre de 2025); i) es permitida la
realización de foros o conversatorios con empresas, periodistas o profesionales
relacionados con sectores externos como institucionales para hacer análisis de
datos, así como también la participación en charlas, ponencias u otras
similares organizadas por un particular referidas a aspectos institucionales
(resoluciones nros. 6228-E8-2025 de las 14:00 horas
del 23 de setiembre de 2025 y 7134-E8-2025 de las 13:00 horas del 20 de octubre
de 2025); j) no está incluida dentro de la prohibición la
contratación de pauta publicitaria (spots en televisión, cuñas radiales,
anuncios en medios impresos o digitales) ni la transmisión en redes sociales
institucionales tendientes a promocionar eventos culturales, recreativos o
actividades navideñas sobre las festividades de fin de año como desfiles
navideños, festivales de la luz o similares (resoluciones nros.
6238-E8-2025 de las 16:30 horas del 24 de setiembre de 2025 y 5849-E8-2025); k)
el Noticiero Trece Noticias y los demás noticieros del SINART S.A. pueden
efectuar entrevistas a las autoridades de Gobierno (resolución n.° 6553-E8-2025 de las 14:00 horas del 3 de octubre de
2025); l) en principio, no hay objeción para que, en sustitución
de entrevistas, la prensa dirija consultas al Poder Ejecutivo por intermedio de
productos preelaborados como videos y contenidos tipo multimedia (resolución n.° 7064-E8-2025 de las 09:00 horas del 20 de octubre de
2025); m) no están prohibidas las contrataciones de pauta
publicitaria (radio o perifoneo) para anunciar el cobro de impuestos
municipales (resolución n.° 5849-E8-2025 de las 09:00
horas del 11 de setiembre de 2025); n) no está prohibido colgar
en las plataformas institucionales y canales digitales los documentos que
contengan informes de labores (resolución n.°
6228-E8-2025 de las 14:00 horas del 23 de setiembre de 2025).
3.2.- Impedimento sobre la difusión,
transmisión o publicación. Indistintamente de las salvedades generales a la veda
publicitaria que constan en el apartado precedente, es prohibida toda difusión,
transmisión o publicación pagada o no que se acompañe de mensajes que
exalten atributos o logros institucionales, figure la imagen de las jerarquías
o se destaquen méritos de la gestión de Gobierno a la que pertenece la
institución, sin importar si se producen por perfiles institucionales o no.
Ello incluye a los noticieros del SINART S.A., incluyendo el noticiero Trece
Noticias, los cuales no pueden ser empleados como herramienta para
procurar la exaltación de las figuras de jerarquía institucional, exponer la
obra pública o los méritos o logros del Gobierno de la República y sus
integrantes (resoluciones nros. 3005-E8-2009 de las
15:50 horas del 2 de julio de 2009, 4190-E8-2025 de las 13:30 horas del 20 de
junio de 2025, 5567-E8-2025 de las 13:30 horas del 27 de agosto de 2025, 5849-E8-2025
de las 09:00 horas del 11 de setiembre de 2025, 5851-E8-2025 de las 13:30 horas
del 11 de setiembre de 2025, 6150-E8-2025 de las 09:30 horas del 23 de
setiembre de 2025, 6228-E8-2025 de las 14:00 horas del 23 de setiembre de 2025,
6553-E8-2025 de las 14:00 horas del 3 de octubre de 2025, 6753-E8-2025 de las
10:00 horas del 8 de octubre de 2025 y 7134-E8-2025 de las 13:00 horas del 20
de octubre de 2025).
A partir de este impedimento general, dados los
distintos asesoramientos solicitados esta Autoridad Electoral ha señalado como
prohibiciones las siguientes: a) la divulgación de publicidad sobre
obras y proyectos del Gobierno de turno (gestión pasada, presente y futura), la
difusión de mensajes que enfaticen la capacidad de acción de las instituciones
así como mejoras, innovaciones, virtudes o ventajas cualitativas o
cuantitativas en la prestación de los servicios que procuran, así como la
discusión de planes o asuntos de interés nacional que, explícita o
implícitamente favorezcan una visión de continuidad en la acción gubernamental
(resolución n.° 3205-E-2006 de las 10:40 horas del 6
de octubre de 2006); b) la divulgación de publicidad por cualquier medio
de comunicación usual (televisión, radio o prensa, entre otros) así como medios de comunicación
digitales y plataformas digitales institucionales (“Facebook”, “You Tube”, “X”, “Tik Tok”, páginas web u otros del
mismo género) incluyendo los videos o el contenido multimedia que sean
producidos para atender consultas de prensa, ya sea que medie pago o no (resoluciones
0259-E7-2010 de las 10:30 horas del 20 de enero de 2007, 4190-E8-2025 de las 13:30 horas del 20 de
junio de 2025 y 7064-E8-2025 de las 09:00 horas del 20 de octubre de 2025); c)
la utilización de perfiles de redes sociales, canales o plataformas digitales
de las instituciones públicas para difundir, transmitir, retransmitir, reseñar
o publicar total o parcialmente imágenes de las conferencias de prensa llevadas
a cabo por la Presidencia de la República o por cualquier otra institución
pública, incluidas las municipalidades (resoluciones nros.
6097-E8-2025 de las 14:00 horas del 22 de setiembre de 2025, 6228-E8-2025 de
las 14:00 horas del 23 de setiembre de 2025 y 6426-E8-2025 de las 09:00 horas
del 30 de setiembre de 2025); d) la transmisión de cualquier institución
pública (sea la Administración Central o Descentralizada) de actividades de
inicio, avance en el desarrollo o inauguración de obras públicas a través de
sus perfiles de redes sociales, canales o plataformas digitales (resolución n.° 6097-E8-2025 de las 14:00 horas del 22 de setiembre de
2025); e) la difusión de cadenas nacionales de radio y televisión durante
la veda publicitaria (resoluciones nros.6076-E8-2025 de las 15:10 horas del 2
de octubre de 2017 y 6097-E8-2025 de las 14:00 horas 22 de setiembre de 2025); f)
las convocatorias públicas en medios de comunicación o plataformas digitales a
eventos para la presentación de resultados anuales referidos a las acciones
llevadas a cabo, a la obra pública realizada o a aciertos de la gestión
gubernamental (resolución n.° 6228-E8-2025 de las
14:00 horas del 23 de setiembre de 2025); g) la difusión de mensajes en
redes sociales, canales y plataformas digitales y prensa sobre la participación
de las instituciones públicas en foros, ferias y misiones comerciales (resolución
n.° 6228-E8-2025 de las 14:00 horas del 23 de
setiembre de 2025); h) la difusión en perfiles de redes sociales,
canales y plataformas digitales de las instituciones públicas de mensajes que
contengan fotografías, frases destacadas o material audiovisual con la
participación de panelistas sobre la promoción de actividades técnicas y
formativas (resolución n.° 6753-E8-2025 de las 10:00
horas del 8 de octubre de 2025); i) compartir en las plataformas
institucionales materiales o contenidos que informen acerca de los avances,
inversiones o resultados de los proyectos de las municipalidades o en los que
participa un gobierno local (resolución n.°
6766-E8-2025 de las 11:30 horas del 10 de octubre de 2025).
3.3.- Servicio y gestión públicos del Estado (obra
pública). Lo que la norma prohíbe difundir, finalmente, es la
obra pública.
Desde su concepción natural, el término “obra pública”
implica todo trabajo de infraestructura financiado por el Estado para procurarle
bienestar a la población. A juicio de este Tribunal, sin embargo, el legislador
utilizó la denominación “obra pública” dentro de la veda publicitaria para
referirse, en general, al ejercicio de potestades públicas, particularmente la
gestión del servicio público que es de interés general.
Véase, en efecto, que el legislador excluyó de la
proscripción los servicios públicos esenciales, entendidos como aquellos que satisfacen necesidades
básicas de los individuos y la comunidad siendo indispensables para su
subsistencia individual o colectiva.
Entendida la “obra pública” como la gestión de
servicios públicos estatales, la veda publicitaria impide destacar los méritos
inherentes a las funciones o actividades prestadas por la Administración
Pública en el siguiente contexto: a) de interés general; b) para
la vida en sociedad; c) bajo una gestión administrativa regular y
continua; d) dentro del conjunto de necesidades y exigencias de interés
público que afectan y comprometen el bienestar general.
4.- Penalización por incumplimiento de la norma prohibitiva. La inobservancia de la veda publicitaria de interés
contiene dos tipos de penalización: el delito de desobediencia y el ilícito de
beligerancia política.
Sobre la primera dispone el artículo 314 del Código
Penal:
“Artículo
314- Desobediencia
Se impondrá prisión de seis
meses a tres años, a quien no cumpla o no haga cumplir, en todos sus extremos,
la orden impartida por un órgano jurisdiccional o por un funcionario público en
el ejercicio de sus funciones, siempre que se haya comunicado personalmente,
salvo si se trata de la propia detención.”.
Respecto
de la beligerancia política (artículo 146 del Código Electoral), en general: a)
involucra dos conductas específicas (parcialidad y participación política
prohibida); b) el bien jurídico tutelado es la neutralidad
político-electoral de los servidores del Estado para evitar una afectación a la
libertad electoral de los ciudadanos y a la equidad en las disputas comiciales;
c)
contiene dos niveles de restricción, en el primer párrafo el ilícito se produce
en horas laborales y en el segundo párrafo se detalla una restricción absoluta
para las actividades y funcionarios enlistados.
III.- ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA RESPECTO DE LA
VEDA PUBLICITARIA. Por resolución n.° 4190-E8-2025 de las 13:30 horas del 20 de junio de
2025, este Tribunal señaló que, en su jurisprudencia anterior las instituciones
públicas enlistadas en el artículo 142 del Código Electoral podían divulgar en
sus plataformas digitales la obra pública realizada y logros institucionales
durante el periodo de campaña, siempre que no mediase pago.
Ese
criterio fue readecuado en la resolución de cita al señalarse que “no se
corresponde con el estándar que
recientemente ha fijado la CIDH”. Específicamente se indicó: 1) que el artículo 142 del Código
Electoral costarricense, al impedir que las instituciones públicas divulguen
sus logros durante el período de campaña política, es coincidente con el marco
convencional; 2) que la divulgación de información sobre los logros de
gobierno y la aparición de las jerarquías institucionales refriéndose a datos
que den cuenta del quehacer gubernamental en las plataformas digitales
institucionales -durante la campaña política- comportan un inadecuado uso de
recursos públicos para favorecer un mensaje oficial del Estado que podría
incidir en la voluntad electoral; 3) que el uso de redes sociales,
perfiles, canales u otros de las instituciones para resaltar sus atributos o
aciertos propicia inequidad en la contienda y pone en entredicho la
imparcialidad de las autoridades frente al proceso electoral, en garantía de la
emisión de un sufragio libre; 4) que esa restricción legal aplica a
espacios en medios de comunicación tradicionales (televisión, radio o prensa
escrita, entre otros), medios de comunicación digitales y plataformas
digitales institucionales (“Facebook”, “YouTube”, “X”, “TikTok”,
páginas web u otros del mismo género), ya sea que medie pago o no.
1.- Acceso a la información pública: un derecho
humano. El acceso a la información pública constituye un
derecho humano tutelado en diversos instrumentos internacionales, propiamente
en el artículo 13.1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), ley n.° 4534 de 23 de
febrero de 1970, que establece:
“Artículo 13.- Libertad de
Pensamiento y de Expresión.
Toda persona tiene
derecho a la libertad de pensamiento y de expresión. Este derecho comprende la
libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole,
sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa
o artística, o por cualquier otro procedimiento de elección.”.
El fundamento constitucional del acceso a la
información pública lo establece el artículo 30 de la Constitución Política, de
seguida letra:
“Artículo 30.-
Se
garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de
información sobre asuntos de interés público.”.
2) Regulación
legal sobre el acceso a la Información Pública. El criterio señalado en la resolución de cita n.°
4190-E8-2025 de las 13:30 horas del 20 de junio de 2025, se produjo tiempo
después de publicada la Ley
Marco de Acceso a la Información Pública (ley n.° 10554 de 23 de
octubre de 2024, publicada en el Alcance n.° 178 a La
Gaceta n.° 205 del 1.° de
noviembre de 2024 -en
adelante la ley-).
En lo que interesa, el
artículo 1.° de la ley señala que el Estado debe garantizar el
cumplimiento efectivo del derecho humano de acceso a la información pública, de
forma proactiva, oportuna, oficiosa, completa y accesible.
El artículo 6 ibidem,
en lo conducente señala que la regla general es garantizar el derecho de acceso
a la información pública y que la materia que limite ese acceso debe ser
interpretada restrictivamente pues la regla general será su acceso.
El artículo 16 de la
ley, por su parte, establece:
“Artículo 16.- Publicación
oficiosa de información pública.
Los sujetos obligados de naturaleza pública deberán publicar, mantener
actualizada y completa en su respectivo sitio web oficial, al menos, la
siguiente información pública:
a) Marco normativo que rige la
gestión pública de la institución.
b) Estructura orgánica, competencias,
obligaciones y servicios brindados.
c) Directorio institucional.
d) Descripción detallada de los servicios
brindados al público y la forma como estos se realizan, así como la
descripción clara y precisa de los trámites y requisitos que se pueden llevar a
cabo ante la institución.
e)
Mecanismos de presentación de solicitudes de información, peticiones,
denuncias y sugerencias para el mejoramiento de la función de la institución,
así como cualquier otro medio de participación ciudadana.
f) Horario de atención de la institución.
g) Listado de funcionarios
institucionales.
h) Descripciones de las clases de puestos
y sus requisitos.
i) Procesos para el reclutamiento y
selección de personal.
j) Índice salarial vigente.
k) Planillas con el salario bruto de los
funcionarios públicos y las funcionarias públicas.
l)
Mecanismos y resultados del proceso de evaluación de desempeño de los
funcionarios.
m) Plan anual operativo y planes
estratégicos.
n)
Planes y presupuestos institucionales, así como su forma de ejecución y
evaluación.
ñ)
Toda la información de las etapas de los procesos de contratación
administrativas de la institución.
o) Informes de ejecución presupuestaria.
p) Memorias anuales y otros informes de
gestión.
q)
Estadísticas sobre investigaciones internas e informes de la auditoría interna
sobre la gestión institucional.
f)
Actas y minutas de los órganos colegiados establecidos por ley, salvo
expresa disposición legal.
s)
Informes de viajes, gastos de representación, costos de viajes, pagos por
concepto de viáticos de los funcionarios de la institución, entre otros,
definidos mediante el reglamento de esta ley.
t)
Estadística de los subsidios, becas, donaciones, exoneraciones o cualquier otra
transferencia o beneficio otorgado a personas particulares, sin perjuicio de lo
determinado en la Ley 8968, Protección de la Persona frente al Tratamiento
de sus Datos Personales, de 5 de setiembre de 2011.
u)
Cualquier otra información que fomente la transparencia y el control
en el ejercicio de la función pública, así como toda
la información que por ley o en cumplimiento del derecho
fundamental de acceso a la información estén en la
obligación de publicar y suministrar.
La publicación
de esta información atinente a la gestión de cada institución será en
formato abierto, interoperable y accesible, tomando en cuenta las
necesidades específicas de aquellos sectores de población y/o personas que
están en situaciones desventajosas para ejercer, en igualdad de condiciones, el
derecho de acceso a la información.”.
Como
se aprecia, la información que deben colgar las instituciones públicas en sus
páginas web responde a garantías de transparencia
administrativa en el ejercicio de la función pública, como un mecanismo de fortalecimiento
de la rendición de cuentas y la debida publicidad de la función pública
(artículo 1 de la ley). Así, desde una perspectiva axiológica (conciliación
entre el acceso a la información pública y la equidad en la contienda
electoral) ello en nada demerita los alcances y criterios jurisprudenciales de
este Tribunal pues, precisamente: 1) la veda publicitaria no pretende afectar ni paralizar la continuidad y
eficiencia de las instituciones públicas; 2) no está prohibida la publicación en los perfiles institucionales de la
información inherente al principio de rendición de cuentas (considerando
segundo, apartado 3.1 y subapartado d).
IV.-
EXAMEN DE FONDO. Importa
aclarar, en primer término, que el hecho de que el INA constituya una de las
instituciones que proyecta la función social del Estado no le exime de observar
la veda publicitaria de interés pues el contenido social de sus actuaciones
también comporta “obra pública”, en general. Adicionalmente, las competencias y
actuaciones del INA no están incluidas dentro de las excepciones que
contempla la norma prohibitiva, sea “informaciones de carácter técnico o científico
indispensables e impostergables por referirse a aspectos relacionados con la
prestación de servicios públicos esenciales o por emergencias nacionales.”.
Específicamente
señala el señor Rucavado Leandro en la opinión
consultiva que se atiende:
“Desde hace más de diez años,
el INA cuenta con un boletín interno: un resumen ejecutivo en formato PDF que
incluye fotografías, texto y un video. Este material es distribuido por correo
electrónico a toda la comunidad institucional y es gestionado por el área de
comunicación. Su objetivo es informar sobre las distintas actividades que se
realizan en los 54 centros de formación a lo largo y ancho del país, lo cual
contribuye a fortalecer el sentido de pertenencia y la cohesión interna.
Entre las actividades que se difunden se encuentran
foros, ferias de emprendimiento, actos de graduación, entre otros eventos
relacionados con el quehacer institucional, en los cuales participa activamente
la administración superior (Presidente Ejecutivo,
Gerenta, Subgerentes y miembros de Junta Directiva).”.
Puntualmente consulta:
“1. ¿Está
permitido el envío de este boletín institucional a nuestras personas funcionarias durante el período de veda electoral?” (la negrita no pertenece
al original).
En la resolución administrativa n.° 0993-A1-2025 de las 14:00 horas del 19 de febrero de
2025, este Tribunal se refirió al correo institucional del TSE en los
siguientes términos, en lo que interesa: a) constituye el instrumento de comunicación electrónica oficial
del TSE en cuanto a las distintas acciones, procesos, disposiciones,
actividades y funciones, lo que permite a las distintas dependencias,
funcionariado electoral y personas usuarias enviar y recibir mensajes con ese
propósito; b) se trata de un
bien (insumo) propiedad de este Tribunal que constituye una herramienta valiosa
para la comunicación e intercambio de información entre el funcionariado y
entre estos y las distintas dependencias, lo que facilita la adecuada gestión
en el quehacer administrativo, en general; c) dada la importancia y
alcances del correo electrónico en el
quehacer institucional, la Institución está compelida
a implementar los mecanismos de seguridad necesarios minimizando el recibo
de correos no deseados, ajenos a las
necesidades institucionales (“spam”, cadenas u otros
similares que se estiman abusivos); d) la cuenta de correo electrónico institucional constituye una única cuenta asociada al nombre de la persona funcionaria al
cual esta persona puede acceder (buzón) a través de su nombre y contraseña, lo
que indica también que esa cuenta personal está protegida por el derecho
fundamental del secreto de las comunicaciones; e) la cuenta de correo electrónico y la contraseña institucionales son personalísimas e intransferibles siendo
responsabilidad de la persona funcionaria el uso que le dé, la confidencialidad
de los datos y la revisión periódica de los mensajes del buzón de la cuenta
de correo electrónico para estar informada de
los asuntos relativos a las labores específicas y el quehacer institucional.
Lo
dicho en la citada resolución cobra vigencia para el caso del INA, pues también
se trata de un correo institucional que pertenece a la Administración Pública.
Bajo ese entendido, siendo el medio oficial para las comunicaciones
institucionales, sí está permitido el envío del boletín institucional a
las personas funcionarias del INA por correo institucional durante el período
de veda electoral.
Se toma nota que los envíos
realizados por la institución, en palabras del gestor de la opinión consultiva,
buscan “informar sobre las distintas actividades que se realizan en los 54 centros
de formación a lo largo y ancho del país, lo cual contribuye a fortalecer el
sentido de pertenencia y la cohesión interna.”.
Ha de advertirse, sin
embargo, que en tanto el boletín no esté ceñido estrictamente a la información
que detalla el artículo 16 de la ley, su difusión externa es contraria al artículo 142 ibidem y a la jurisprudencia de este
Tribunal haciendo incurrir a los funcionarios responsables en el delito de
desobediencia y beligerancia política al referir a los atributos o logros
institucionales y, evidentemente, a la imagen de sus jerarquías. Por ende, con
base en las disposiciones constitucionales y legales que tienen como finalidad
garantizar la neutralidad e imparcialidad de la función pública y evitar que el
erario se utilice para favorecer a algún partido político, como habrá de
reiterarse, será entera responsabilidad de las autoridades del INA y de cada
uno de sus funcionarios evitar que el contenido de ese boletín sea aprovechado por
cualquier candidatura para procurarse ventajas ilícitas.
2. ¿Puede el
área de comunicación institucional extender invitaciones
a medios de comunicación durante el periodo de
veda electoral? En caso de que no sea posible, ¿cuál sería el mecanismo adecuado para que los medios de comunicación se enteren de las actividades que
organiza el INA en beneficio de la
población?” (el destacado es suplido).
El señor Rucavado
Leandro es claro en que, entre las actividades que se difunden se encuentran
foros, ferias de emprendimiento, actos de graduación, entre otros eventos
relacionados con el quehacer institucional y que, además, en ellos
participa activamente la administración superior (presidente ejecutivo,
Gerenta, Subgerentes y miembros de la Junta Directiva).
Atendiendo a la
generalidad del asesoramiento, no es posible extender invitaciones a los
medios de comunicación durante el período de veda electoral para que se enteren
de las actividades del INA en beneficio de la población (quehacer
institucional), pues ello supone una exaltación a los méritos, atributos o
logros institucionales donde, incluso, participa la jerarquía institucional. Sobre
el quehacer del INA durante la veda publicitaria ya se refirió esta Magistratura
Electoral y en la
parte dispositiva de la resolución n.° 4149-E8-2013
de las 11:37 horas del 19 de setiembre de 2013, indicó que los programas en
medios de comunicación que divulguen el quehacer institucional del INA no
pueden ser transmitidos dentro del período de la
veda publicitaria del artículo 142 del Código Electoral, salvo la publicidad
vinculada a la oferta y servicios educativos de la institución (ver considerando
segundo, apartado 3.1, subapartado b) de esta resolución).
Específicamente, a pesar de que las graduaciones
atañen o están vinculadas a la parte educativa de la institución, la entrega de
títulos, evidentemente, es producto de la preparación, del esfuerzo, los logros
o cometidos institucionales del INA, como lo señala el artículo 2 de su ley
orgánica n.° 6868 de 6 de mayo de 1983, de seguida letra:
“Artículo 2
El Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) tendrá
como finalidad principal promover, desarrollar y potenciar la capacitación y
formación profesional en Costa Rica; las competencias y cualificaciones
transferibles que refuerzan la capacidad de las personas para encontrar,
conservar y mejorar las condiciones para un trabajo de calidad o el
emprendimiento y el desarrollo empresarial. Esto en todos los sectores de la
economía, en aras de impulsar y contribuir con el desarrollo económico, la
inclusión social y el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del
pueblo costarricense.”.
En tal sentido, solo
es posible la publicidad vinculada a las graduaciones del INA en términos de la
proscripción general señalada en el considerando segundo, apartado 3.2 de esta
resolución, sea sin acompañarse de mensajes que exalten los atributos o
logros institucionales, figure la imagen de las jerarquías o se destaquen
méritos de la gestión de Gobierno a la que pertenece la institución.
Tratándose de la
realización de foros, igualmente, solo es posible por ejemplo al
efectuarse dentro de análisis técnicos o de datos, así como de la participación
institucional producto de la organización de un particular (considerando
segundo, apartado 3.1, subapartado i).
En tercer lugar, sobre
las ferias de emprendimiento es permitida su difusión siempre y cuando
solo se trate de publicitar la agenda de estas actividades y de las
convocatorias o invitaciones para acceder a estos servicios institucionales
(ver a manera de ejemplo el considerando segundo, acápite 3.1, subapartado f)
de esta resolución). Para ello, además, también deberá tener presente el INA el
impedimento general señalado en el considerando segundo, apartado 3.2 de esta
resolución.
Finalmente, como se
referenció en el considerando tercero de esta resolución, se le hace ver al
señor Rucavado Leandro que el artículo 16 de la ley satisface el derecho a la información pública de los
medios de prensa y de la población. En cuanto las actividades organizadas por
la institución, se advierte que cualquier difusión contraria a la norma legal
de mérito (artículo 142 del Código Electoral) y a la jurisprudencia de este
Tribunal hará incurrir a las personas involucradas en el delito de
desobediencia y/o beligerancia política dado que la realización de actividades
enunciadas de manera general en la consulta no restringe la posibilidad
de que, a posteriori, cualquier persona acuda a la vía jurisdiccional si
advierte que alguna de esas actividades o temática general fue utilizada para
exaltar obras del INA, del Gobierno o para beneficiar a determinadas
candidaturas.
POR TANTO
Se contesta la opinión consultiva en los
siguientes términos: 1) sí
está permitido el envío por correo interno del INA del boletín institucional a
las personas funcionarias del INA durante el período de veda electoral; 2)
en tanto el boletín institucional no esté ceñido estrictamente a la
información que detalla el artículo 16 de la Ley Marco de Acceso a
la Información Pública, su difusión externa es contraria al artículo 142 ibidem y a la jurisprudencia de este
Tribunal haciendo incurrir a los funcionarios responsables en el delito de
desobediencia y beligerancia política; 3) salvo que se trate de
lo expuesto en el considerando segundo, apartado 3.1, sub apartados a), b), d)
y h) de esta resolución, no es posible, en general, extender invitaciones
a los medios de comunicación durante el período de veda electoral para que se
enteren de las actividades del INA en beneficio de la población (quehacer
institucional), pues ello supone una exaltación a los méritos, atributos o
logros institucionales donde, incluso, participa la jerarquía institucional; 4) solo
es posible la publicidad vinculada a las graduaciones del INA en términos de la
proscripción general señalada en el considerando segundo, apartado 3.2 de esta
resolución, sea sin acompañarse de mensajes que exalten los atributos o logros
institucionales, figure la imagen de las jerarquías o se destaquen méritos de
la gestión de Gobierno a la que pertenece la institución; 5) solo
es posible la realización de foros, por ejemplo, al efectuarse dentro de
análisis técnicos o de datos, así como de la participación institucional
producto de la organización de un particular; 6)
es permitida la difusión de las ferias de emprendimiento siempre y cuando
se trate de publicitar la agenda de estas actividades y de las convocatorias o
invitaciones para acceder a estos servicios institucionales; 7) el
artículo 16 de la Ley Marco de Acceso a la
Información Pública satisface el derecho a la
información pública de los medios de prensa y de la población; sin embargo, en
cuanto a las actividades organizadas por la institución se advierte que
cualquier difusión contraria a la norma legal de mérito (artículo 142 del
Código Electoral) y a la jurisprudencia de este Tribunal hará incurrir a las
personas involucradas en el delito de desobediencia y/o beligerancia política
dado que la realización de actividades enunciadas de manera general en la
consulta no restringe la posibilidad de que, a posteriori cualquier
persona acuda a la vía jurisdiccional si advierte que alguna de esas
actividades o temática general fue utilizada para exaltar obras del INA, del
Gobierno o para beneficiar a determinadas candidaturas. Notifíquese.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luz de los Ángeles Chinchilla Retana
Hector Enrique Fernández Masís
Hermenéutica
electoral
Instituto
Nacional de Aprendizaje
JJGH/smz.-