N.º 7895-E8-2017.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las diez horas del catorce de diciembre de dos mil diecisiete-.
Opinión consultiva formulada por el señor Gustavo Fernández Quesada, Director Ejecutivo a.í, del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP), sobre la aplicación del artículo 142 del Código Electoral al programa de televisión “La Coope” y a la pauta periodística “Fotonoticia Cooperativa”.
RESULTANDO
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I.- Admisibilidad de la gestión consultiva. El artículo 102.3 de la Constitución Política concede al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral. A nivel legal, el artículo 12.d del Código Electoral lo habilita para emitir opiniones consultivas a pedido del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos con interés legítimo en la materia electoral. Esa norma dispone que, en caso de que sea un particular el que formule la consulta, su respuesta procederá si, a criterio de esta Magistratura, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso electoral.
Conforme a la normativa expuesta, la consulta formulada por el Director Ejecutivo a.í, del INFOCOOP cumple el propósito de orientar el futuro proceso electoral, al estar de por medio una inquietud sobre la publicidad que se puede difundir a partir del día siguiente de la convocatoria a elecciones. Por esa razón, se procede al ejercicio hermenéutico solicitado abordando el tema desde el punto de vista general, lo que implica que la decisión de este Tribunal no prejuzga lo que, en definitiva, pueda resolverse frente a un caso contencioso en particular.
II.- Sobre la restricción prevista en el artículo 142 del Código Electoral. Como marco orientador interesa señalar que el artículo 142 del Código Electoral, de interés para el presente pronunciamiento, dispone:
“Artículo 142.- Información de la gestión gubernamental.
Prohíbese a las instituciones del Poder Ejecutivo, de la administración descentralizada y de las empresas del Estado, a las alcaldías y los concejos municipales, difundir, mediante cualquier medio de comunicación, información publicitaria relativa a la obra pública realizada, a partir del día siguiente de la convocatoria a elecciones nacionales y hasta el propio día de las elecciones. Quedan a salvo de esta prohibición, las informaciones de carácter técnico o científico que resulten indispensables e impostergables, por referirse a aspectos relacionados con la prestación de servicios públicos esenciales o por emergencias nacionales. Las publicaciones contrarias a lo dispuesto en esta Ley harán incurrir a los funcionarios responsables en el delito de desobediencia y beligerancia política, previa resolución del TSE.”.
Esta Autoridad Electoral ha entendido que la prohibición contenida en la norma de interés tiene el propósito -o “ratio legis”- de impedir trasgresiones a los principios de neutralidad gubernamental y equidad en los procesos electorales y opera como freno a la alteración del equilibrio político partidario (en aras de no entorpecer el libre juego democrático), evitando así que el Gobierno y las instituciones públicas difundan sus logros para favorecer las candidaturas del partido político en el Gobierno o perjudicar las candidaturas de otras organizaciones partidarias inmersas en la contienda electoral (resolución n.° 2694-E-2006).
A fin de establecer sus alcances, se ha precisado que la información difundida -para ser vedada- debe materializarse mediante espacios publicitarios en los medios de comunicación colectiva, lo que involucra y comprende la inversión de recursos públicos de esas instituciones (resoluciones n.° 0063-E7-2010, n.° 2694-E-2006 y n.° 6429-E7-2010).
Bajo esa orientación, la norma prohíbe aquellos mensajes que destaquen la capacidad de acción de las instituciones ahí indicadas así como mejoras, innovaciones, virtudes o ventajas cualitativas o cuantitativas en la prestación de los servicios que procuran. En consecuencia, no se autoriza difundir publicidad relativa a las obras y proyectos de la gestión pasada, presente y futura ni publicitar la discusión de planes o asuntos de interés nacional que, de manera explícita o implícita, favorezcan una visión de continuidad en la acción gubernamental (resolución n.° 3005-E8-2009).
La voluntad del legislador no es silenciar al Gobierno o minar su quehacer político-institucional ni afectar o paralizar la continuidad y eficiencia del accionar de las instituciones (pues tales condiciones resultan indispensables para una adecuada prestación de los servicios públicos); por ello, la prohibición no implica -de forma automática- un impedimento a los funcionarios públicos para abordar situaciones de gran importancia (cuya naturaleza debe ser del conocimiento de la población) dado el interés público comprometido. En esta inteligencia es impropio proscribir la discusión o información de sucesos o situaciones nacionales o internacionales relacionadas con la salud pública, la seguridad estatal o incidencias naturales de gran magnitud que impacten, comprometan o amenacen el bienestar de la población en general (resolución n.° 2694-E-2006).
Tampoco impide las campañas de prevención de la Comisión Nacional de Emergencias, Ministerio de Salud, Instituto Nacional de Seguros, Caja Costarricense de Seguro Social o de la Dirección General de Tránsito, entre otras, siempre que ese tipo de publicidad no vaya acompañada de mensajes que exalten atributos o logros de la institución, ni figure la imagen de su jerarquía o que distingan méritos de la gestión de gobierno a la que pertenece (resoluciones n.° 1541-E-2001 y n.° 3005-E8-2009).
Sobre la difusión de programas durante el período de veda, en resoluciones de reciente data se ha señalado que, cuando el espacio constituya un canal informativo o una plataforma de comunicación que propicie la difusión de actividades, acontecimientos y testimonios que, por su contenido y dinámica, den cuenta del acontecer institucional e involucren la divulgación de acciones estratégicas (dentro del concepto de obra pública o gestión gubernamental) o que permitan destacar o exaltar avances, logros, planes y proyectos de la institución que trate, su difusión se encontrará vedada. De no estar presentes esas características, la veda no le resulta aplicable (resoluciones n.° 6075-E8-2017 y n.° 6174-E8-2017).
Cabe advertir que, en caso de proceder una segunda vuelta, la veda se extendería hasta la conclusión del proceso electoral.
Resulta importante subrayar que su eventual inobservancia comporta la comisión del delito de desobediencia y el ilícito de beligerancia política, cuyas sanciones pueden producir, de comprobarse responsabilidad, además de la pena privativa de libertad respectiva -cuya valoración corresponde a las autoridades penales-, la destitución e inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años.
III.- Sobre las consultas formuladas. En virtud de que la gestión comprende dos consultas específicas, lo procedente es efectuar su abordaje en forma independiente, tal como se expondrá infra:
1) Sobre la pauta “Fotonoticia Cooperativa”. Para fundamentar este extremo, el señor Fernández Quesada señala:
“Pauta Fotonoticia Cooperativa: la institución, como parte del cumplimiento de sus funciones atribuidas en el artículo 157 de la Ley 4179 realiza labores de divulgación del modelo cooperativo. La "Fotonoticia Cooperativa" es un espacio pagado en dos medios escritos de circulación nacional que consiste en publicar una fotografía con un pequeño texto de descripción de proyectos institucionales o del movimiento cooperativo.
A partir del 05 de octubre de 2017 la información que se ha colocado en esta pauta ha sido exclusiva de proyectos cooperativos, por lo que no se han resaltado logros institucionales, sin embargo se sigue colocando el logotipo del lNFOCOOP dado que es necesario tener un responsable de la pauta.”.
Como marco orientador interesa señalar que los artículos 154, 155 y 157 incisos b) y l) de la Ley n.° 4179, “Ley de Asociaciones Cooperativas”, disponen que el INFOCOOP -como institución con personalidad jurídica propia y autonomía administrativa y funcional- tiene como funciones generales las de “fomentar, promover, financiar, divulgar y apoyar el cooperativismo en todos los niveles”. Para cumplir con tales metas se le han concedido, entre otras atribuciones específicas, las de “fomentar la enseñanza y divulgación del cooperativismo” y “mantener un activo intercambio de informaciones y experiencias entre todas las cooperativas”.
A la luz de la sinopsis proporcionada en la consulta se desprende que, a fin de cumplir con tales objetivos, el INFOCOOP ha venido realizando labores de divulgación del modelo cooperativo a través de un espacio -en medios escritos de circulación nacional- al que denomina "Fotonoticia Cooperativa" y que consiste en una imagen compuesta por una fotografía y una breve descripción de proyectos institucionales o del movimiento cooperativo, a la que se adiciona el “logotipo” de la institución como responsable de la pauta.
Según se afirma, desde el 5 de octubre de 2017 y, a partir de un criterio de la Asesoría Jurídica de esa entidad, se optó por suprimir la difusión de logros institucionales por ese medio y utilizar el espacio -exclusivamente- para divulgar proyectos del movimiento cooperativo. Para ilustración, se adjuntó copia de 5 ejemplares (ver folios 58 vuelto a 59 vuelto).
Este Tribunal estima que, del objeto y contenido de la pauta en medios escritos que -según se asegura- será objeto de publicación en lo sucesivo (difusión de proyectos del movimiento cooperativo, exclusivamente), no se desprenden elementos objetivos para advertir que ese espacio reúna -en principio- las condiciones para constituir un canal informativo o una plataforma de comunicación orientada -parcial o totalmente- a propiciar la difusión de actividades, acontecimientos o testimonios que den cuenta del acontecer institucional del INFOCOOP, a divulgar acciones estratégicas dentro del concepto de obra pública o gestión gubernamental ni a difundir información que permita destacar o exaltar avances, logros, planes o proyectos de esa institución.
Sobre esa base, este Colegiado evacua la opinión consultiva solicitada en el sentido de que la transmisión de la pauta citada -con posterioridad a la convocatoria a las elecciones nacionales de 2018-, no supondría la transgresión del régimen prohibitivo establecido en el ordinal citado, siempre que no se alteren el objeto y contenido señalados, que no contenga mensajes que hagan referencia a la institución que los patrocina ni exalten sus atributos o logros, que no destaque méritos de la gestión de gobierno y que no figure la imagen de los jerarcas.
Este Pleno considera que, siempre que la publicación a difundir -en período de veda- respete integralmente lo dispuesto en la normativa y en los pronunciamientos de este Colegiado, puede incorporar -al final- el logotipo de la Institución, únicamente, para referencia de su origen.
2) Difusión del programa de televisión “La coope”. Para fundamentar su segunda consulta, el Director Ejecutivo del INFOCOOP, señala (folio 40):
“Al igual que el caso anterior, en apego al artículo 157 de la Ley 4179 el lNFOCOOP realiza pagos para la transmisión de un programa semanal de 30 minutos en los Canales Cooperativos Regionales (Alta Visión, ZTN y Coopelesca) así como en el SINART Canal 13.
El objetivo del programa es divulgar el impacto del cooperativismo costarricense exponiendo (de forma atractiva) los logros y proyectos de cooperativas nacionales y regionales, así como la vivencia de los valores y principios que inspiran al sector.
Si bien el INFOCOOP no tiene injerencia en la producción ni contenidos del programa, en ocasiones las cooperativas visitadas exaltan la ayuda brindada por la institución. A partir del 05 de octubre de 2017 hemos quitado el comercial del INFOCOOP que salía en el programa sin embargo sí se menciona a la institución en algunas entrevistas.”.
En respuesta a algunas interrogantes formuladas por el Magistrado Instructor del expediente, esa Institución aclaró (folios 68 y 69):
"El programa de televisión La Coope surge como un producto de comunicación de la Comisión de Televisión Digital de las cooperativas, la misma integrada por CONELÉCTRICAS R.L., COOPEALFARO RUIZ R.L., COOPESANTOS R.L., COOPELESCA R.L. e INFOCOOP.
En su afán de promover y fomentar el modelo cooperativo el INFOCOOP realiza una pauta mensual mediante dos órdenes de compra dirigidas a CONELÉCTRICAS R.L. y el SINART S.A.
En el caso de CONELÉCTRICAS R.L. la pauta es por la transmisión de un programa semanal en los tres canales cooperativos rurales de COOPEALFARO RUIZ R.L., COOPESANTOS R.L. y COOPELESCA R.L.
Respecto al SINART S.A. la pauta obedece al 10% del presupuesto de publicidad que está obligada a pautar toda institución pública, según lo estipulado en la Ley No. 8346 y corresponde a la trasmisión de un programa semanal por Canal 13.
Si bien el INFOCOOP no tiene injerencia en los contenidos de los programas ni en la edición final de los mismos (esto corresponde de manera integra a CONELÉCTRICAS), si colabora, al igual que COOPEALFARO RUIZ R.L., COOPESANTOS R.L. y COOPELESCA R.L., en la grabación de un programa mensual, pues la institución cuenta con equipo de producción audiovisual.”.
De la síntesis proporcionada por ambos escritos y de la información que se obtiene de la página web http://www.infocoop.go.cr/enterese/noticias/2016/noviembre/noviembre_5.html (folio 71), se desprende que “La Coope” es un programa de televisión que surge en el marco de una alianza denominada “Comisión de Televisión Digital de las cooperativas”, que integran el INFOCOOP, el Consorcio Nacional de Empresas de Electrificación de Costa Rica (CONELECTRICAS R.L.) y las cooperativas COOPEALFARO RUIZ R.L., COOPESANTOS R.L. y COOPELESCA R.L.
Se señala, en ese sentido, que el INFOCOOP realiza una pauta mensual mediante dos órdenes de compra a CONELÉCTRICAS R.L. y al SINART S.A. para la transmisión semanal del programa citado en los canales cooperativos regionales (Alta Visión, ZTN y Coopelesca) y en Canal 13, respectivamente. No se aclara si ese aporte costea parcial o integralmente su difusión, a pesar de que -a folio 61- se formuló una consulta específica en esos términos.
Como aspecto adicional se informa que, aunque la difusión del espacio se financia con presupuesto institucional y se colabora en la grabación de algunos programas con el equipo de producción audiovisual, el INFOCOOP no tiene injerencia en la edición final ni en los contenidos, en los que “se menciona a la institución en algunas entrevistas” y que, a partir del 5 de octubre de 2017, se suprimió un comercial de la Institución que se transmitía durante el programa. Como respaldo se aportan, en formato DVD, algunos de los programas citados.
En efecto, de la revisión integral de esos soportes audiovisuales se observa que la producción en examen es un producto de carácter formativo e informativo que está destinado a exhibir la experiencia de diversas cooperativas del país mediante un repaso por su génesis, desarrollo, logros y aporte a la comunidad. Como parte de la dinámica de algunos de los programas, el narrador o los intervinientes -o entrevistados- suelen exponer la participación que el INFOCOOP ha tenido durante las distintas fases de ese proceso y, en especial, el acompañamiento que ello ha representado para el crecimiento de cada cooperativa.
A la luz de lo expuesto este Tribunal considera que -por sus características, formato, dinámica y objeto-, el programa de televisión en análisis constituye un canal informativo o una plataforma de comunicación que reúne las condiciones para propiciar la difusión de testimonios que, por su contenido, dan cuenta del acontecer institucional del INFOCOOP y permiten destacar o exaltar sus atributos, méritos o logros.
De ahí que no podría esa Institución -durante el período de veda- invertir fondos de su presupuesto para financiar la pauta y difusión de un programa con esas características en medios de comunicación colectiva, sin rozar -con su aporte- los límites del régimen prohibitivo establecido en el ordinal citado y comprometer el sentido y espíritu de la disposición de cita.
A esa conclusión se arriba, inevitablemente, en virtud de que la misma Institución ha reconocido -en forma expresa y contundente- que no tiene injerencia alguna en la edición final de los programas ni en sus contenidos. De ahí que, bajo el supuesto de que el narrador o entrevistados hagan mención al INFOCOOP o sus virtudes -en forma espontánea-, la Institución no podría intervenir para editar esas referencias, lo que le impide orientar o ajustar el programa -que pauta- al mandato citado.
Cabe señalar, no obstante, que -al tratarse de un producto que surge de una alianza entre el INFOCCOP y algunas cooperativas-, lo dispuesto no implica que su transmisión se encuentre vedada en forma absoluta, siempre que no sea financiado con recursos públicos.
POR TANTO
Se evacua la opinión consultiva en los
siguientes términos: 1) la
publicación por parte del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP)
de las pautas publicitarias denominadas “Fotonoticia
cooperativa” en medios de comunicación escrita, con
posterioridad a la convocatoria a las elecciones nacionales de 2018, no
supondría -en principio- la transgresión del régimen prohibitivo establecido
en el artículo 142 del Código Electoral, en el entendido de que su objeto y
contenido sea exclusivamente para difundir proyectos del movimiento
cooperativo, que no contenga mensajes que hagan referencia a la institución
que los patrocina ni exalten sus atributos y logros, que no destaque méritos
de la gestión de gobierno y que no figure la imagen de los jerarcas;
2) siempre que la
publicación a difundir en período de veda respete lo dispuesto en la
normativa y en los pronunciamientos dictados por este Colegiado, puede
incorporar el
logotipo de la institución al final de la imagen, pero
únicamente para referencia de su origen; 3) la inversión de fondos del presupuesto
del INFOCOOP para financiar la pauta y difusión del programa de televisión
“La Coope” con posterioridad a la convocatoria a las elecciones nacionales
de 2018, supondría la transgresión del régimen prohibitivo establecido en el
artículo 142 del Código Electoral; y, 4) por tratarse de un producto que surge de una alianza entre el
INFOCCOP y algunas cooperativas, la transmisión de ese programa no se
encuentra vedada en forma absoluta, siempre que no sea financiado con recursos
públicos. Notifíquese.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luis Diego
Brenes Villalobos
Exp 549-2017
Hermeneútica Electoral
Aplicación del artículo 142 CE a programa y pauta de INFOCOOP
MQC/smz.-