N.° 9068-E9-2024.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las once horas del
cuatro de diciembre de dos mil veinticuatro.
Gestión formulada
por el señor Edgar Espinoza Rodríguez para que se autorice la recolección de
firmas con el objetivo de convocar a un referéndum por iniciativa ciudadana
sobre el proyecto de ley denominado “Ley Jaguar para fortalecer la gestión pública y su fiscalización.”.
RESULTANDO
1.- En escrito presentado el 9 de octubre de 2024 en
la ventanilla única de la Dirección General de Registro Electoral y
Financiamiento de Partidos Políticos (en adelante DGRE), el señor Edgar Espinoza
Rodríguez solicita autorización para la recolección de firmas con el propósito de
convocar a un referéndum por iniciativa ciudadana sobre el proyecto de ley
denominado Ley Jaguar para fortalecer la gestión pública y su fiscalización. En lo sustancial
señala: 1.1) que deja sin efecto su solicitud de referéndum por iniciativa popular
presentada el pasado 30 de julio de 2024, para el proyecto de ley denominado “Ley
Jaguar para el Impulso del Desarrollo Nacional” -expediente n.°
24.647- (sic); 1.2) que, en su contenido de fondo, la nueva
propuesta de referéndum se apega expresamente al texto sobre la reforma al
artículo 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República que
fue revisado y declarado como constitucional por la Sala Constitucional
conforme a la resolución n.° 2024-28774 de 1.° de octubre de 2024 (folios 2-9).
2.- Por auto de
las 10:30 horas del 21 de octubre de 2024, se remitió la solicitud de
referéndum al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa (en
adelante el departamento) para que procediera a evaluar el proyecto propuesto
en los términos del artículo 6° inciso c) de la Ley sobre Regulación del
Referéndum. En el citado auto de remisión, en lo que interesa, se le indicó al
departamento: “En virtud de que la iniciativa consiste en un único artículo
que, a su vez, ya ha sido incluido en otras gestiones tendientes al mismo fin
(autorización de recolección de firmas), el informe que prepare la citada
dependencia parlamentaria deberá analizar si, de conformidad con lo dispuesto
en la resolución de la Sala Constitucional n° 2024-021375 de las 18:45 horas
del 29 de julio de 2024, el contenido ya forma parte del ordenamiento jurídico
vigente en el país. En otros términos, deberá determinarse si la propuesta
implica una innovación, una reforma o una derogatoria legislativa.” (folio 12).
3.- En oficio
n.° AL-DEST-OFI-531-2024 de 26 de noviembre de 2024, presentado en la
Secretaría de este Tribunal en igual fecha, el departamento rindió el informe correspondiente
en el que, además, como lo indica “se anexan los oficios de consulta
obligatoria remitidos a las instituciones, así como, las respuestas recibidas
por el Departamento de Servicios Técnicos al lunes 25 de noviembre de 2024.”
(folios 31-117).
4.- En los procedimientos se han observado las
prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y
CONSIDERANDO
I. OBJETO DE LA SOLICITUD REFERENDARIA. El señor Espinoza Rodríguez pide que se le autorice la recolección de
firmas para someter a referéndum -por iniciativa ciudadana- el proyecto de ley
que denomina “Ley Jaguar para fortalecer la gestión pública y su fiscalización”, sustentado en la reforma al artículo 12 de
la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, conforme a la
revisión que hizo la Sala Constitucional en el voto n.° 2024-28774 de 1.° de
octubre de 2024.
II. PRONUNCIAMIENTO RECIENTE. Sobre el asunto que se
conoce ya este Tribunal se pronunció en la resolución n.° 8399-E9-2024 de las
09:50 horas del 13 de noviembre de 2024 (expediente n.° 320-2024), al versar,
entre otras, sobre la reforma al primer párrafo del artículo 12 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República. Ello, ante la solicitud de
recolección de firmas sobre el “texto sustitutivo” del proyecto legislativo
tramitado en el expediente número 24.467, titulado “Ley Jaguar para el
impuso del desarrollo de Costa Rica, gestionada en ese momento por el señor
Alberto Cabezas Villalobos, cuyo trámite dejó sin efecto el señor Espinoza
Rodríguez para, precisamente, plantear esta nueva solicitud referendaria.
Importa citar parcialmente la resolución n.° 8399-E9-2024
de las 09:50 horas del 13 de noviembre de 2024, en lo conducente:
III. Aclaración inicial. El proyecto legislativo que
se pretende someter a consulta ha pasado por tres versiones. Un primer proyecto
legislativo que fue objeto de solicitud de recolección de firmas presentado por
los señores Alberto Cabezas Villalobos y Edgar Espinoza Rodríguez (mismos
gestores en este asunto), el 5 de junio de 2024, tramitado bajo el expediente
legislativo n.° 24364: “Ley jaguar para impulsar el desarrollo de
Costa Rica” (identificada como “Jaguar 1”). Este proyecto
legislativo fue consultado a la Sala
Constitucional, la cual en el voto n.° 2024-21375 declaró la
inconstitucionalidad de la totalidad de los artículos 2, 4 y 5, por considerar
que una ley no puede rebajar, disminuir, suprimir, atribuirles a otros o
modificar competencias de la Contraloría General de la República, porque existe
un resguardo constitucional de estas. Asimismo, declaró inconstitucional el
artículo 3 salvo en relación con
los
verbos “sustituir” y “abarcar” (este artículo es parte del “texto sustitutivo”
que pretende someterse a consulta). Este Tribunal, en la resolución n.°
5513-E9-2024, archivó esta gestión por el desistimiento de los gestores.
El 30 de julio de 2024, el señor Alberto Cabezas Villalobos, quien
se identificó como presidente de la Asociación Agencia para el
Desarrollo Accesible sin Fronteras, y el señor Edgar Espinoza Rodríguez
solicitaron nuevamente autorización para iniciar el procedimiento de
recolección de firmas, con el propósito de convocar a referéndum ciudadano el
proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo ante la Asamblea Legislativa
(en sustitución del proyecto citado en el parágrafo anterior), denominado “Ley
Jaguar para el impulso del desarrollo de Costa Rica”, tramitado en el expediente
legislativo n.° 24467 (identificado como versión 2 o
“Jaguar 2”). Posteriormente, en resolución n.° 7731-E9-2024, esta
Instancia acogió la solicitud de desistimiento presentada por el señor Espinoza
Rodriguez, de manera que continúo el señor Cabezas Villalobos como único
gestor.
Este
proyecto legislativo también fue consultado a la Sala
Constitucional. El Juez Constitucional, en el voto n.° 2024-28774,
declaró inconstitucionales el artículo 4, referido a la modificación del
artículo 67 de la Ley General de Contratación Pública, y el artículo 5 que
planteaba reformar el artículo 5 bis de la Ley Orgánica de JAPDEVA, por
considerar que violentaban principios constitucionales en materia de
contratación pública. En cuanto al artículo 2 (artículo 3 corregido de la
primera versión) dispuso que no era inconstitucional, siempre que se
interpretara de modo que se mantengan incólumes las potestades de control y
fiscalización de la Contraloría General de la República.
En correo del 9 de octubre de 2024, el gestor Cabezas Villalobos
manifestó su interés por mantener la iniciativa de referéndum sobre los
artículos no declarados inconstitucionales. Es decir, la reforma de los
artículos 4, 12 (la parte no declarada inconstitucional) y 38 de la Ley
Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR). Se entiende, según
lo advierte el Departamento, que esos artículos conforman el
“texto sustitutivo” que se pretende someter a consulta.
(…)
IV.- Sobre el caso concreto: 1. Sobre el informe del
Departamento de Servicios Técnicos: En el informe n.°
AL-DEST-OFI-403-2024, del 5 de noviembre de 2024, el Departamento realizó el
estudio formal y de técnica legislativa de la propuesta planteada, además
atendió las consultas formuladas por el Juez Electoral.
(…)
La segunda consulta planteada a fin de determinar si la
propuesta de reforma al artículo 12 de la LOCGR implica una innovación, una
reforma o una derogatoria legislativa, dada la resolución de la Sala
Constitucional n.° 2024021375. Valga precisar que la propuesta consiste en
limitar las funciones de la CGR, adicionando una frase que indica que no podrá
“sustituir y abarcar” a la administración activa. Al respecto, el órgano
técnico argumenta que se trata de límites que son propios a la naturaleza del
órgano de control, que han sido reconocidos por la Sala Constitucional y, en
consecuencia, concluye que no existe una innovación normativa.
(…)
2. Sobre las deficiencias
formales y sustanciales de la propuesta legislativa. De conformidad con el diseño
del legislador, esta Magistratura Electoral puede contar con el auxilio e
intervención de otros órganos en el trámite de las gestiones de solicitud de
recolección de firmas, tal es el caso de la consulta facultativa ante la Sala
Constitucional y la colaboración del Departamento de Servicios Técnicos.
En
este asunto, la intervención de estos órganos ha incidido en la modificación de
la propuesta planteada. Como se indicó supra, una vez excluidos los artículos
con vicios de constitucionalidad, el gestor continuó con el trámite para la
autorización de recolección de firmas con base en un “texto sustitutivo”
conformado por los artículos que persistieron de ese análisis de
constitucionalidad. No obstante, el Departamento advierte sobre vicios formales
y sustanciales en ese “texto sustitutivo”.
Ciertamente,
este Tribunal ha admitido la posibilidad de subsanar vicios formales o de falta
de conexidad de la propuesta, no obstante, en este caso se apuntan vicios
sustanciales, desde el enfoque de la técnica legislativa, que afectan la
viabilidad del proyecto. Esto, dado que el órgano técnico enfatiza que el
proyecto no contiene una propuesta normativa, porque refiere a “reformas
innecesarias” cuyos presupuestos de hecho y de derecho ya están contemplados en
el ordenamiento jurídico.
Por
ello, al no existir una propuesta normativa concreta que implique una
innovación legislativa, ya sea esta porque se pretenda aprobar, modificar o
derogar una ley, no se cumple con el requisito constitucionalmente exigido
para convocar a un referéndum. Es decir, no se configura el objeto definido
en la normativa y la jurisprudencia electoral para convocar a un referéndum
(aparte primero de esta resolución).
A lo sumo podría entenderse que el “texto
sustitutivo” contiene “propuestas legislativas aclaratorias”, llamadas
“reiteración normativa” o “repetición normativa” o “eco normativo” por parte
del Departamento de Servicios Técnicos. Este tipo de propuestas, desde la
óptica de la razonabilidad y proporcionalidad constitucional, no justificaría
una convocatoria a referéndum, (…).” (el destacado pertenece al original).
En la resolución que antecede, esta
Magistratura Electoral rechazó la solicitud de recolección de firmas que, como
se dijo, fue promovida por el señor Alberto Cabezas Villalobos.
III.- INFORME DEL DEPARTAMENTO EN ESTE CASO. Al igual que en el informe contenido en el oficio
n.° AL-DEST-OFI-403-2024
de 5 de noviembre de 2024 (trascrito parcialmente en la mencionada resolución
de este Tribunal n.° 8399-E9-2024
de las 09:50 horas del 13 de noviembre de 2024), por oficio n.° AL-DEST-OFI-531-2024, el
departamento se refirió otra vez a la propuesta referendaria sobre la reforma
al artículo 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República,
promovida en esta ocasión por el señor Espinoza Rodriguez. El informe del
departamento señala:
“La realización de
un referéndum para crear una norma que ya existe debe ser cuidadosamente
evaluada. La organización de un referéndum implica un gasto significativo desde
el punto de vista de recursos, el costo de un eventual referéndum el cual se ha
dicho públicamente que supera los 3.000 millones de colones, monto que puede
ser destinado a cubrir necesidades sociales, sanitarias o educativas de la
ciudadanía. Si la norma ya está regulada, podría considerarse un uso
ineficiente de estos recursos, desviando atención de otras necesidades más urgentes.
Si se realiza un referéndum sin una justificación clara, puede disminuir la
confianza en el proceso democrático y en las instituciones.
Si la intención es fortalecer
el sistema de fiscalización, en aspectos puntuales, sería más adecuado llevar a
cabo un proceso legislativo que contemple una revisión de la normativa.
En conclusión, de
conformidad con lo dispuesto en las resoluciones 2024-21375 y 2024-28774 lo
planteado en el único artículo de la propuesta para referéndum ciudadano, que
pretende reformar el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de la República, ya forma parte del ordenamiento jurídico del país,
específicamente en cuanto establece que las funciones, decisiones y actuaciones
de la Contraloría General de República no podrán “sustituir (sic) o “abarcar” competencias propias de la Administración.
La reforma planteada es una reiteración de normas y un reenvío legal a una ley
que ya integra el ordenamiento de fiscalización superior de la hacienda
pública; la propuesta no constituye una innovación, una reforma, ni una
derogaría.” (folio 35).
IV.
EXAMEN DE FONDO. Conforme se lleva dicho, esta propuesta referendaria reitera
la solicitud anterior del señor Cabezas Villalobos, que conllevó la confección
del oficio del departamento n.° AL-DEST-OFI-403-2024 de 5 de noviembre de 2024, trascrito
parcialmente en la citada resolución n.° 8399-E9-2024 de las 09:50 horas del 13 de noviembre de 2024.
1.-
Regulación de la propuesta normativa en el ordenamiento jurídico. El
abordaje jurídico hecho por el departamento y por este Tribunal en la
resolución n.° 8399-E9-2024
de las 09:50 horas del 13 de noviembre de 2024, da cuenta de que la
propuesta del gestor Espinoza Rodríguez ya forma parte del ordenamiento
jurídico. En otras palabras, no se trata de una regulación jurídica novedosa, capaz
de ser sometida a juicio del Colegio Electoral porque de la redacción del texto
normativo, en efecto, no es posible clarificar una nueva regulación o impacto dentro
del ordenamiento jurídico.
2.- Archivo de la presente gestión por carecer de
interés actual. Tratándose de idéntica gestión
referendaria a la que, en su momento, dejó sin efecto el señor Espinoza
Rodríguez en el expediente n.° 320-2024 (que, entre otros artículos, incluyó el
análisis sobre la reforma parcial al artículo 12 de la Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República), sobre la que sí mantuvo interés el señor
Cabezas Villalobos, importa
trascribir también lo dicho en la resolución n.° 8399-E9-2024 de las 09:50
horas del 13 de noviembre de 2024, contenida en ese expediente:
“Aún y cuando la falta de una propuesta normativa (indicada en el
aparte anterior) ya constituye un obstáculo insalvable para autorizar la
recolección de firmas y, eventualmente, someter a consulta la propuesta
planteada, debe aunarse a ese motivo la falta de razonabilidad
técnico-jurídica y de proporcionalidad que implicaría la celebración de un
referéndum para someter a la ciudadanía leyes “aclaratorias” o que podrían
significar una reiteración desde la técnica legislativa.
En este escenario procede realizar un juicio de ponderación
entre el derecho de participación ciudadana y otros principios constitucionales
como el principio de representatividad y el principio de razonabilidad del
gasto público.
En cuanto a la ponderación entre el derecho de participación
ciudadana y el principio de representatividad, tal y como se indicó en la
reseña jurisprudencial contenida en el aparte primero de esta resolución, la
consulta al soberano es de carácter excepcional, de modo tal que
la previsión del instituto del referéndum en el ordenamiento jurídico no
convierte al pueblo en el legislador cotidiano, sino únicamente frente a
decisiones trascendentales para la vida colectiva.
Así las cosas, la propuesta legislativa que nos ocupa no cumple
con ese requisito de trascendencia que justificaría la convocatoria a un
referéndum.
En lo que respecta a la valoración entre el derecho de
participación ciudadana y el principio de razonabilidad del gasto público, debe
considerarse que la realización de este tipo de ejercicios de consulta
ciudadana implica una inversión presupuestaria considerable (superior a los
3.000 millones de colones). De esta manera, debe existir una relación
costo-beneficio positiva para la ciudadanía, para que se considere justificada
esa inversión. Esta relación sería deficitaria si lo que se pretende es utilizar
el mecanismo del referéndum para someter a la ciudadanía una propuesta que
implica una “reiteración normativa”.
En suma, como se observa, la solicitud de recolección de
firmas para someter a referéndum ciudadano la reforma al primer párrafo del
artículo 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República carece
de interés actual al haber sido analizada y rechazada en anterior oportunidad.
Ello, como parte del análisis sobre el articulado que fue objeto de la
declaratoria de inconstitucionalidad de la Sala Constitucional (artículos 4, 12
y 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, resolución
n.° 8399-E9-2024 de
las 09:50 horas del 13 de noviembre de 2024, expediente n.° 320-2024).
POR TANTO
Se archivan las
presentes diligencias por carecer de interés actual. Notifíquese al señor Edgar
Espinoza Rodríguez.
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Exp. n.º 413-2024
Democracia Semi-directa
Edgar Espinoza Rodriguez
Ley Jaguar para
Fortalecer la Gestión Pública y su Fiscalización
JJGH/smz.-