N.° 9069-E9-2024.-
TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las once horas y treinta
minutos del cuatro de diciembre de dos mil veinticuatro.
Solicitud de recolección de firmas presentada por el señor Erick
González Camacho, cédula de identidad n.° 2-0525-0386, con el propósito de
someter a referéndum, por iniciativa ciudadana, el proyecto de ley n.° 23.383,
denominado “Ley de control y regulación del cannabis
para uso recreativo”.
RESULTANDO
1.- Por escrito recibido en la
Secretaría de este Tribunal el 7 de agosto de 2024, el señor Erick González
Camacho, cédula de identidad n.° 2-0525-0386, solicitó a este Tribunal la
autorización para consultar a la ciudadanía en referéndum, por iniciativa
popular, el contenido del proyecto de ley n.° 23.383, denominado “Ley de
control y regulación del cannabis para uso recreativo” (folio 1).
2.-
Mediante auto de las 13:10 horas del 8 de agosto de 2024, este Tribunal, en
acatamiento del artículo 6 inciso c) de la Ley sobre Regulación del
Referéndum, remitió el citado proyecto de ley al Departamento de Servicios
Técnicos (DST) de la Asamblea Legislativa a efectos de que esa dependencia lo evaluara
desde el punto de vista formal y, una vez realizadas las consultas obligatorias
correspondientes, se pronunciara al respecto (folio 45).
3.-
En oficio n.° AL-DEST-OFI-271-2024 del 25 de setiembre de 2024, el DST remitió
el informe solicitado por este Tribunal. La citada dependencia parlamentaria
señaló los posibles vicios de constitucionalidad que podría generar la
aprobación del proyecto de ley y, complementariamente, los ajustes formales que
sería necesario implementar en el texto por consultar a la ciudadanía (folios
95 a 109).
4.- Por resolución
n.° 7730-E9-2024 de las 9:30 horas del 21 de octubre de 2024, este Tribunal solicitó
a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia una opinión
facultativa previa sobre la constitucionalidad del proyecto de ley objeto de la
presente solicitud de recolección de firmas para convocatoria a un referéndum
ciudadano (folios 297 a 304).
5.-
Mediante resolución de las 15:27 horas del 21 de octubre
de 2024, la Sala Constitucional admitió la consulta formulada por este Tribunal,
a la vez que solicitó al Directorio de la Asamblea Legislativa la remisión del
expediente legislativo n.° 23.383 (folios 310 a 312).
6.- En voto n.° 35449-2024 del
27 de noviembre de 2024, la Sala Constitucional evacuó la consulta planteada
por este Tribunal, sentencia cuya redacción integral se encuentra en trámite, mas
su parte dispositiva señala, literalmente: “Por mayoría se declara admisible
la consulta facultativa de constitucionalidad sobre el proyecto de ley n.°
23.383, denominado "Ley de control y regulación del cannabis para uso
recreativo" y, por el fondo, se declara que el proyecto es inconstitucional
por contravenir la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes -aprobada por
ley n.°4544, de 18 de marzo de 1970-, la Convención de Viena sobre Sustancias
Psicotrópicas -aprobada por ley n.°4990, de 10 de junio de 1972-, y la
Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes
y Sustancias Sicotrópicas -aprobada por ley n.°7198, de 25 de setiembre de
1990-, lo que supone una infracción al artículo 7 de la Constitución Política.
Los magistrados Castillo Víquez, Cruz Castro y Salazar Alvarado consignan notas
por separado. El magistrado Araya García salva el voto y declara inevacuable la
consulta de constitucionalidad. Notifíquese esta resolución al Tribunal Supremo
de Elecciones.”.
7.- En
el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta
la Magistrada Bou Valverde; y,
CONSIDERANDO
I.- Sobre el fundamento y las modalidades de referéndum en el
ordenamiento jurídico costarricense. La jurisprudencia electoral ha definido
aspectos esenciales del instituto del referéndum. La connotación de “gobierno
representativo”, con la reforma del artículo 9 constitucional, en relación
con el artículo 105 del mismo cuerpo normativo, rompe el monopolio de la
función legislativa encargada, en exclusiva, a la Asamblea Legislativa. Se innovó la normativa para prever que, excepcionalmente,
el pueblo pueda avocar el ejercicio de esa potestad a través del instituto del
referéndum, para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la
Constitución. Al respecto el numeral constitucional de cita señala:
“El pueblo también podrá ejercer esta potestad mediante el
referéndum, para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la
Constitución, cuando lo convoque al menos un cinco por ciento (5%) de los
ciudadanos inscritos en el padrón electoral; la Asamblea Legislativa, mediante
la aprobación de las dos terceras partes del total de sus miembros, o el Poder
Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la
Asamblea Legislativa.
El referéndum no procederá si los proyectos son relativos a
materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de
pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de
naturaleza administrativa.
Este instituto será regulado por ley, aprobada por las dos
terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa”.
En el sentido apuntado, este Tribunal, en sus
resoluciones n.° 790-E-2007 de las 13:00 horas del 12 de abril de 2007 y n.°
797-E9-2008 de las 14:50 horas del 29 de febrero de 2008, el Tribunal enfatizó
el carácter excepcional de este mecanismo:
“Tal y como finalmente quedó receptado el
referéndum en nuestro medio, es claro que el mismo no está previsto como una
apuesta por la democracia directa ni como instrumento para cuestionar la
legitimidad del gobierno democrático-representativo; se trata de un mecanismo
de participación popular directa que complementa –y no enfrenta– el ejercicio
representativo del gobierno, el cual será el que prevalezca respecto de la
mayoría de las decisiones. La consulta al soberano es, pues, excepcional;
a través de una adecuada regulación del instituto, es posible que
ocasionalmente se active un saludable y democrático control popular en el
ejercicio del poder, para impedir que del seno del Estado constitucional
emerjan subrepticiamente falsos poderes soberanos, con el beneficio adicional
de propiciar valiosas oportunidades de educación e integración políticas.
La teoría constitucional contemporánea es prácticamente unánime al
estimar que el referéndum no convierte al pueblo en el legislador cotidiano,
sino únicamente frente a decisiones trascendentales para la vida colectiva,
respecto de las cuales exista un bloqueo político o una crispación pública de
tal magnitud que amenace la paz social. En estas circunstancias es natural
la apelación al pueblo para que, en su condición de soberano, arbitre
políticamente el disenso y dote de legitimidad incuestionable a la decisión
final.”
Al
amparo de esos precedentes, y siguiendo su vasta línea jurisprudencial, este
Tribunal entiende que el derecho de la ciudadanía para aprobar o derogar leyes,
así como realizar reformas parciales a la Constitución Política, no es una
potestad ordinaria ni, mucho menos, de carácter ilimitado. Prueba adicional de
ello es que, en los términos vigentes de su numeral 105, el texto
constitucional especifica la existencia de ciertas materias en las que no
procede el referéndum, tales como: presupuestaria, tributaria, fiscal,
monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y
contratos o actos de naturaleza administrativa. También, por sentencia de la
Sala Constitucional n.° 13313-2010 de las 16:31 horas del 10 de agosto de 2024,
se le ha excluido en materia de derechos humanos.
II.- Alcances de la consulta de constitucionalidad
en relación con iniciativas de referéndum. Tanto el artículo 96 inciso d) de la Ley
de la Jurisdicción Constitucional como el artículo 6 inciso d) de la Ley sobre
Regulación del Referéndum permiten a este Tribunal consultar a la Sala
Constitucional la constitucionalidad de las iniciativas de referéndum en
cualquiera de sus modalidades. Por su orden, las normas en comentario señalan
cuanto sigue:
“Artículo 96.- Por la vía de la consulta de constitucionalidad, la
jurisdicción constitucional ejercerá la opinión consultiva previa sobre los
proyectos legislativos e iniciativas de referéndum en cualquiera de sus
modalidades, en los siguientes supuestos:
(…)
d)
Cuando lo solicite el Tribunal Supremo de Elecciones, si se tratara de
iniciativas de referéndum en cualquiera de sus modalidades”.
Artículo 6.-
Solicitud de recolección de firmas.
El trámite del referéndum de iniciativa ciudadana será el siguiente:
(…)
d) Una vez cumplido
el trámite del inciso anterior, el TSE revisará, en un plazo no superior a diez
días hábiles, si la iniciativa se encuentra entre las materias no sujetas a
referéndum y decidirá si el asunto es susceptible de ser tramitado bajo esta modalidad.
En caso de considerar que la iniciativa presenta posibles vicios de
constitucionalidad, podrá remitirla a la Sala Constitucional para su respectivo
examen. Cualquiera que sea la decisión del TSE deberá consignarse en
resolución motivada” (el subrayado es
suplido).
A propósito de tales disposiciones, la Sala
Constitucional explicó que, en tales casos, la consulta de constitucionalidad
debe realizarse antes de la recolección de firmas: “(…) se tiene que, corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones la legitimación
para interponer consulta facultativa de constitucionalidad a priori
sobre proyectos de referéndum en cualquiera de sus modalidades, antes de la
recolección de firmas (en el caso de la iniciativa ciudadana) (…)” (sentencia
n.° 2024-17547 de las 13:40 horas del 21 de junio de 2024).
De
conformidad con lo anterior, es claro que la consulta de constitucionalidad por
parte de este Tribunal a la Sala Constitucional es facultativa y no
obligatoria. Su diseño en el plano normativo legislativo permite a esta Magistratura
Electoral contar con el auxilio y la intervención del órgano encargado del
control de constitucionalidad en Costa Rica (artículo 10 de la Constitución
Política), de modo que, con su intervención, puedan evaluarse aspectos
fundamentales de las gestiones de solicitud de recolección de firmas a efectos
de determinar la procedencia -o no- del referéndum cuya convocatoria, en cada
caso, se promueva.
III.- Sobre el caso concreto. Al
amparo de la indicada habilitación legal, este Tribunal, en su resolución n.°
7730-E9-2024 de las 9:30 horas del 21 de octubre de 2024, formuló consulta
facultativa previa de constitucionalidad a la Sala Constitucional en relación
con la integralidad del proyecto de ley n.° 23.383, denominado “Ley de control y
regulación del cannabis para uso recreativo”.
Según
se detalló en el voto de cita, las dudas de este Tribunal en torno a la
constitucionalidad de la referida iniciativa legislativa surgieron, en
concreto, al contrastar el régimen jurídico habilitante que pretende
implementarse para, entre otras actividades, “la siembra, producción y
elaboración del cannabis, de modo que también resulte lícito su comercio
-con arreglo a determinados parámetros- y consumo responsable por parte de
personas mayores de edad” y las obligaciones contraídas
internacionalmente por el Estado costarricense al ratificar los siguientes
instrumentos normativos de fuente convencional: a) la Convención Única de 1961
sobre Estupefacientes (ratificada por ley n.° 4544 del 18 de marzo de 1970);
b) la Convención de Viena sobre Sustancias Psicotrópicas (ratificada por
ley n.° 4990 del 10 de junio de 1972); y, c) la Convención de las
Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias
Sicotrópicas (ratificada por ley n.° 7198 del 25 de setiembre de 1990).
Haciendo eco del informe rendido por el DST sobre el
particular (folios 95 a 109), este Pleno consultó a la Sala Constitucional si
la implementación de esa iniciativa legislativa, en referéndum, implicaría “(…)
dejar sin efecto las prohibiciones incluidas en los referidos instrumentos
convencionales en relación con el consumo recreativo de, entre otras
sustancias, el cannabis”.
En términos técnicos y desde una perspectiva del
Derecho de la Constitución, la duda de roces constitucionales del proyecto que
pretende consultarse a la ciudadanía tiene fundamento, a criterio de este
Tribunal, al considerar que el numeral 7 de la Constitución Política otorga a
los instrumentos normativos internacionales, como las citadas convenciones
relativas a sustancias estupefacientes y psicotrópicas, autoridad superior a
las leyes en nuestro ordenamiento jurídico (línea de criterio ampliamente
defendida por la Sala Constitucional en su jurisprudencia; ver, a ese respecto,
la sentencia n.° 19274-2020 de las 16:30 horas del 7 de octubre de 2020).
Po último, importa señalar que, tratándose de la
materia referendaria, la duda de constitucionalidad formulada por este Tribunal
también consideró el criterio externado por la Sala Constitucional, en su
sentencia n.° 13316-2020 de las 11:41 horas del 15 de julio de 2020, en el
sentido de que:
“No obstante que
el referéndum otorga la potestad al pueblo para aprobar legislación ordinaria u
otro tipo de normativa, como se ha explicado antes, este mecanismo no podría
utilizarse para la aprobación de cualquier proyecto de ley, cuyo contenido sea
contrario a normas superiores del ordenamiento jurídico, así como a las
salvaguardias aplicables, pues claro está, se encuentra sujeto al principio de
jerarquía normativa y al de la legalidad.
(…)
La potestad de
legislar del pueblo es posible de dos maneras, de conformidad con la anterior
disposición, sea por delegación o directamente mediante el referéndum. En el
primer caso, el pueblo lo delega en la Asamblea Legislativa, en cuyo caso la
norma establece algunas limitaciones, dentro de las cuales incluye los tratados
y principios del Derecho Internacional. En el segundo caso, el párrafo segundo
del numeral citado,
regula la otra forma de legislar, es decir mediante el referéndum. Sin
embargo, a pesar de que el Constituyente derivado no lo indicó expresamente,
persiste la limitación sobre el pueblo cuando lo hace como legislador, pues
debe observar el Derecho de la Constitución, que incluye los Tratados y
Principios del Derecho Internacional (lo subrayado es suplido).
A
partir de la duda de constitucionalidad presentada por esta Magistratura, la
Sala Constitucional dispuso, en su resolución n.° 35449-2024 del 27 de noviembre de 2024 -cuyo
texto integral se encuentra aún en redacción-, que, en efecto, el proyecto de ley
n.° 23.383, denominado “Ley de control y regulación del cannabis para uso
recreativo”, contraviene el texto del artículo 7 constitucional por cuanto
su contenido se opone a la
Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, a la Convención de Viena sobre Sustancias
Psicotrópicas y a la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico
Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, todas ratificadas,
oportunamente, por el Estado costarricense.
No
obstante que aún no han sido comunicados a este Tribunal los razonamientos de
la magistratura constitucional en los que se basa su decisión, lo cierto es
que la lectura de la parte dispositiva de ese voto no deja espacio a dudas o
interpretaciones ambiguas en relación con la anunciada inconstitucionalidad:
“Por
mayoría se declara admisible la consulta facultativa de constitucionalidad
sobre el proyecto de ley n.° 23.383, denominado "Ley de control y
regulación del cannabis para uso recreativo" y, por el fondo, se declara
que el proyecto es inconstitucional por contravenir la Convención Única de 1961
sobre Estupefacientes -aprobada por ley n.°4544, de 18 de marzo de 1970-, la
Convención de Viena sobre Sustancias Psicotrópicas -aprobada por ley n.°4990,
de 10 de junio de 1972-, y la Convención de las Naciones Unidas contra el
Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas -aprobada por ley
n.°7198, de 25 de setiembre de 1990-, lo que supone una infracción al artículo
7 de la Constitución Política. Los magistrados Castillo Víquez, Cruz Castro y
Salazar Alvarado consignan notas por separado. El magistrado Araya García salva
el voto y declara inevacuable la consulta de constitucionalidad. Notifíquese
esta resolución al Tribunal Supremo de Elecciones.”
Sobre la base de la indicada decisión del tribunal constitucional
y, en consecuencia, de los roces de constitucionalidad que supondría la
aprobación -en referéndum- del proyecto de ley n.° 23.383, este Tribunal estima
jurídicamente improcedente continuar con la tramitación de esa iniciativa. El
contenido actual de la propuesta de “Ley de control y regulación del
cannabis para uso recreativo” implica la desatención de obligaciones
internacionales que Costa Rica ha asumido y, en ese tanto, han adquirido
autoridad superior a las leyes (artículo 7 de la Constitución Política), de
modo que no pueden ser desatendidas, ni siquiera por la ciudadanía cuando
reclama, para sí, el ejercicio de la potestad legislativa comúnmente encargada
a la Asamblea Legislativa.
No podría este Tribunal, en términos del respeto que
está llamado a otorgar al bloque de constitucionalidad y al parámetro
convencional de regulación internacional, aprobar una solicitud de recolección
de firmas para la convocatoria a un referéndum de una iniciativa que, como la
analizada, supondría, en todos los casos, la aprobación de disposiciones inconstitucionales.
Lo anterior cobra especial relevancia para el caso concreto porque la referida
inconstitucionalidad ya ha sido identificada -en el ejercicio de su función
consultiva- por la jurisdicción especializada que en nuestro país está
encargada del control de constitucionalidad de las normas y, con ello, del
aseguramiento de la supremacía reconocida al texto constitucional.
Por esas razones, dado que la solicitud del señor
González Camacho se relaciona con un proyecto de ley cuya aprobación resultaría
inconstitucional, se impone su archivo, como en efecto se dispone. Esta
decisión se adopta sin necesidad de un trámite (por ejemplo, la audiencia al
gestor) o pronunciamiento ulteriores, dado que el roce de constitucionalidad de
la iniciativa promovida representa, en sí mismo, un motivo suficiente para el
archivo inmediato de la solicitud conocida en autos.
POR TANTO
Se
archiva la solicitud de recolección de firmas planteada por el señor Erick
González Camacho, relativa al proyecto de ley n.° 23.383, denominado “Ley de
control y regulación del cannabis para uso recreativo”. Notifíquese.-
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Exp. 327-2024
Archivo
recolección de firmas
Proyecto de ley
n.° 23.383
MMA.-