N.° 9239-E1-2023. TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas del diecisiete de noviembre de dos mil veintitrés.
Recurso de amparo electoral presentado por la diputada Carolina Delgado Ramírez contra el Partido Liberación Nacional (PLN), por presunta violación al debido proceso y al derecho de participación política.
RESULTANDO
1.- Por escrito recibido en la Secretaría del Despacho el 4 de agosto de 2023, la señora diputada Carolina Delgado Ramírez presentó recurso de amparo electoral contra el partido Liberación Nacional (PLN) (folios 1 a 14).
2.- Este Tribunal Supremo de Elecciones, en resolución de las 11:30 horas del 7 de agosto de 2023, dio curso a la gestión electoral; en consecuencia, se otorgó audiencia a la presidencia del Tribunal de Ética y Disciplina del PLN para que se refiera a los hechos alegados por la recurrente. En esa misma actuación jurisdiccional se dispuso, como medida cautelar, suspender el trámite del procedimiento disciplinario contra la recurrente (folios 35 a 36).
3.- La señora Carolina Delgado Ramírez, por escrito presentado el 8 de agosto de 2023, amplió los hechos del recurso de amparo electoral (folios 42 a 52).
4.- En oficio n.° OTED-114-2023 de 9 de agosto de 2023, la señora Janina Del Vecchio Ugalde y el señor George Kalett Alvarado Sinfonte, en su orden presidenta y secretario del TED del PLN, contestaron la audiencia conferida (folios 103 a 107).
5.- En resolución de las 13:30 horas del 17 de agosto de 2023, este Pleno tuvo por ampliado el recurso de amparo electoral y se le pidió a la presidencia del TED que se refiriera a esa ampliación (folios 563 a 564).
6.- En oficio n.° OTED-128-2023 de 16 de agosto de 2023, el TED se refirió a la ampliación del recurso de amparo electoral (folios 571 a 578).
7.- En el procedimiento se han observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada
Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto del recurso. La recurrente considera que, con la imposibilidad de participar en dos de los órganos partidarios que integra (como consecuencia de dos medidas cautelares dispuestas por el TED del PLN), se transgrede su derecho de participación política. Además, estima que, para adoptar esa decisión, la agrupación recurrida violó el debido proceso.
II.- Hechos probados. De importancia para la decisión de este recurso se tienen, como debidamente demostrados, los siguientes: 1) por acuerdo n.° I-2023, trasladado al TED por oficio n.° SGMG-204 de 27 de julio de 2023, el Directorio Político Nacional (DPN) del PLN aprobó una moción para solicitar al órgano de disciplina partidaria la separación de la diputada Delgado Ramírez, tanto de la fracción legislativa como del citado directorio (folios 15 a 26); 2) por oficio n.° OTED-0102-2023 de 28 de julio de 2023, el TED realizó el traslado de cargos a la diputada Delgado Ramírez, como parte de las diligencias del expediente n.° TED-07-2023; 3) en el traslado de cargos, el TED concedió tres días hábiles, contados a partir de la notificación, para presentarse a una “audiencia preliminar”, acto que se llevó a cabo el 4 de agosto de 2023 y en el que ella podría referirse a los hechos, presentar prueba de descargo y fijar medio de notificaciones (folios 27 a 34); 3) el TED, el 4 de agosto de 2023, celebró una audiencia oral y privada para valorar la separación temporal de la diputada Delgado Ramírez de toda participación en el DPN y de la fracción legislativa (ver informe de la autoridad recurrida, folios 105 vuelto, 106, 573 y 574); 4) por resolución n.° OTED-109-2023 de 7 de agosto de 2023, el TED atendió la solicitud de medida cautelar solicitada por el DPN y dispuso separar, por ocho meses, a la diputada Delgado Ramírez de las reuniones del órgano de dirección política del partido (folios 63 a 72); y, 5) por resolución n.° OTED-110-2023 de 7 de agosto de 2023, el TED atendió la solicitud de medida cautelar solicitada por el DPN y dispuso separar a la diputada Delgado Ramírez de las reuniones de la fracción legislativa de forma temporal, por el plazo de ocho meses (folios 53-62).
III.- Hechos no probados. Ninguno de relevancia para la solución de este asunto.
IV.- Encuadre de la controversia. Del escrito de interposición y su respectiva ampliación, las pruebas aportadas y el informe de la autoridad recurrida, se concluye que el objeto de la controversia es que el TED del PLN haya impuesto, como medida cautelar dentro del procedimiento disciplinario incoado en contra de la amparada (expediente n.° TED-07-2023), su suspensión -por ocho meses- de las sesiones del DPN y de la fracción parlamentaria.
Ambas partes entreveran argumentos relativos al procedimiento en sí mismo, con los actos procesales previos a la adopción de una medida provisoria, con lo que podría pensarse que el litigio pretende una revisión total de lo actuado y un pormenorizado análisis de si las intervenciones del TED, en todo el expediente interno, se encuentran apegadas a las garantías mínimas del debido proceso.
Sin embargo, al leer de manera integrada la pretensión principal del escrito inicial con las peticiones de la ampliación y el contenido de las resoluciones del TED números OTED-109-2023 y OTED-1010-2023 (que se combaten), se tiene que la evaluación que debe realizarse es si, puntualmente, en la adopción de la referida medida provisoria se respetaron los derechos fundamentales de la amparada.
V.- Marco previo de análisis. Antes de analizar el caso concreto, resulta oportuno referirse a ciertos fundamentos jurídico-normativos que deben ser tomados en cuenta al momento de evaluar si la actuación del TED del PLN, como alega la recurrente, afectó derechos fundamentales de naturaleza político-electoral.
La justicia cautelar es parte del ejercicio de las funciones administrativa y jurisdiccional; la adopción de medidas provisorias durante la tramitación de procedimientos o procesos no solo es aceptada por el ordenamiento jurídico positivo, la jurisprudencia y la doctrina, sino que, además, es necesaria en aquellos supuestos en los que pueda existir una eventual afectación a la decisión de la instancia competente, ya sea por el simple paso del tiempo, por la posibilidad de que la intervención de algún sujeto pueda incidir negativamente en el normal discurrir del proceso (por ejemplo ocultando prueba) o que se pueda frustrar el cumplimiento de una determinación estimatoria, en virtud de la consumación de un acto que debió suspenderse, entre otros escenarios.
Sobre esa línea, la Sala Constitucional ha señalado que “Las medidas asegurativas o cautelares, según la más calificada doctrina, surgen en el proceso como una necesidad que permita garantizar una tutela jurisdiccional efectiva y por ello se pueden conceptualizar como «un conjunto de potestades procesales del juez -sea justicia jurisdiccional o administrativa- para resolver antes del fallo, con el específico fin de conservar las condiciones reales indispensables para la emisión y ejecución del acto final».” (sentencia n.º 7190-94 de las 15:24 horas del 6 de diciembre de 1994).
De otra parte, importa resaltar que tales medidas tienen características, como la instrumentalidad y la accesoriedad, que permiten comprender su razón de ser. La tutela cautelar está al servicio de los fines del procedimiento principal, por lo que debe ejercerse tomando en consideración la buena marcha de aquel y, por regla de principio, toda medida provisoria se extingue, automáticamente, con el dictado del acto final (si este tipo de decisiones son accesorias, cuando concluye el procedimiento que las sustenta, entonces de igual modo decae su pertinencia).
Además, las determinaciones temporales que se dispongan no deben entenderse inmodificables (las circunstancias durante la tramitación del asunto pueden variar) ni servir como una vía para satisfacer las pretensiones principales de una de las partes; de hecho, los jueces constitucionales –en el citado precedente– han clarificado que una medida cautelar “no [puede] responder a características de identidad respecto del derecho sustantivo tutelado, con el fin de que sean medidas preventivas efectivas y no actos anticipados de ejecución.”.
Otro aspecto de gran relevancia es que la imposición de medidas cautelares, aún con su carácter instrumental y temporal, resulta ser el ejercicio de competencias por parte de órganos judiciales, administrativos o partidarios que, por esa condición, están obligados a fundamentar sus resoluciones, aunque sean provisorias. El derecho a una tutela judicial efectiva y las exigencias del debido proceso imponen a las instancias de decisión el dar razones de sus actos, lo cual implica señalar cuál es la conjunción de elementos normativos y fácticos que le llevan a adoptar una u otra medida. Tal fundamentación debe ser adecuada, lo que implica, entre otras, que se base en las fuentes escritas del ordenamiento jurídico y, en los casos en que se torna necesario, en fuentes no escritas o auxiliares como la jurisprudencia y los principios generales de derecho.
Sin embargo, se debe resaltar que la fundamentación de un acto dentro de un procedimiento no se satisface con la sola mención a una norma específica o la utilización de fórmulas o frases hechas (como la que, en antaño, confirmaba una actuación por “estar ajustada a Derecho”) empleadas en anteriores períodos históricos del desarrollo del Derecho Procesal. Es imprescindible que el respectivo órgano establezca por qué la regla jurídica por utilizar es aplicable al caso concreto y, además, justifique la existencia de elementos fácticos que habilitan a disponer la consecuencia normativa prevista en el ordenamiento.
El obligado análisis del peligro en la demora, la apariencia de buen derecho y los intereses contrapuestos, como paso previo para la adopción de medidas cautelares, es evidencia de que este tipo de decisiones no pueden ser automáticas ni están exentas de la reflexión jurídica que se espera de toda actuación de los poderes públicos y, en el caso del fenómeno electoral, de los órganos partidarios que ejercen potestades disciplinarias.
Tómese en consideración que, en el caso de medidas provisorias, no hay una lista cerrada o taxativa de estas sino que pueden adoptarse aquellas que sean imprescindibles para asegurar los fines del procedimiento, aunque no estén expresamente previstas en las normas (rige lo que se conoce como numerus apertus). Esa facultad corresponde a un régimen contemporáneo de tutela cautelar que se conoce como “sistema de medidas cautelares atípicas” o “sistema de medidas cautelares innominadas” y que, en el caso costarricense, se recoge en normas como las contenidas en los artículos 230 párrafo segundo del Código Electoral, 19 del Código Procesal Contencioso Administrativo y 92 del Código Procesal Civil.
Precisamente, esa amplia gama de opciones para los órganos decisorios impone un mayor celo en cuanto a la fundamentación de las medidas provisionales: si en el acto conclusivo del proceso o procedimiento, donde las resultas están delimitadas por las pretensiones, es obligatorio fundar la decisión, con mayor razón en aquellas disposiciones cautelares en las que el ámbito de maniobra de quien ejerce autoridad es mayor. Adicionalmente, el exponer el examen y el razonamiento realizado sobre los elementos probatorios (fundamentación intelectiva) y sobre la adecuación de los hechos a los preceptos jurídicos (fundamentación jurídica) es una garantía que no solo busca evitar las actuaciones arbitrarias sino que, de gran relevancia, permite a la parte afectada ejercer otros derechos como el de recurrir lo resuelto (¿cómo podrían cuestionarse los fundamentos de una decisión si no se conocen o si resultan ser producto de una mención lacónica a fuentes escritas?).
En su jurisprudencia, este Tribunal ha precisado que, de acuerdo con la legislación electoral, los afiliados a una agrupación política tienen derechos y deberes (numerales 53 y 54 del Código Electoral), por lo que el incumplimiento de estos últimos habilita la competencia del respectivo tribunal de ética para juzgar la conducta y para imponer la sanción que corresponda (ordinal 73 del citado cuerpo normativo).
Esa competencia disciplinaria del partido no se atenúa o desaparece solo porque la persona militante tenga un cargo de elección popular; siempre que el puesto no esté afecto al párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, el respectivo Tribunal de Ética tiene la facultad de juzgar eventuales infracciones a los citados deberes político-partidarios.
La potestad sancionatoria interna debe ser ejercida según las exigencias de un régimen republicano, esto es, respetando ciertas garantías mínimas que aseguren a la persona investigada, entre otras, un debido proceso. Puntualmente, en la resolución n.º 957-E-2001 de las 9:25 horas del 2 de mayo del 2001, este Tribunal indicó:
“Los miembros de los partidos políticos tienen el deber de ajustar su conducta a los principios y la normativa interna de cada organización. Sus faltas pueden ser sancionadas a través de procedimientos disciplinarios realizados por el órgano competente, en este caso, el Tribunal de Ética. [sic] Pero la potestad sancionatoria del partido encuentra sus límites en el respeto a los derechos fundamentales de los partidarios.” (el destacado es suplido).
Tal sometimiento de los tribunales de ética a los parámetros del citado debido proceso se sustenta en que su competencia supone una de tipo disciplinario: los actos finales inciden de manera directa en los derechos de los correligionarios (piénsese, por ejemplo, en la imposición de una sanción que consista en la expulsión del partido o, como ocurre en este caso, en la suspensión de militancia).
Como corolario de este apartado se tiene, entonces, que los tribunales de ética de las agrupaciones políticas tienen una competencia disciplinaria que implica, per se, capacidad para dictar medidas cautelares, siempre que estas respeten garantías mínimas, como los derechos de audiencia y de defensa.
VI.- Sobre el fondo. El DPN del PLN denunció presuntas incorrecciones de la amparada ante el TED y, en simultáneo, solicitó que, como medida cautelar, se le separara temporalmente de las reuniones de ese órgano de dirección política y de los encuentros de fracción legislativa. Ante ello, el órgano disciplinario interno procedió a realizar el traslado de cargos n.° OTED-0102-2023 del 28 de julio de 2023.
En ese documento, como corresponde según los parámetros jurídicos, se identificó la causa (folio 121 vuelto), se detallaron los hechos por investigar (folios 121 vuelto a 125 vuelto), se transcribieron las normas presuntamente infringidas (folios 125 vuelto a 126 vuelto), se señaló la magnitud de la sanción por imponer (de un mes a ocho años de suspensión de la condición liberacionista) en caso de determinarse la responsabilidad ético-política (folio 126 vuelto), se explicitó la finalidad del procedimiento (folio 127), se detallaron la metodología de la audiencia oral y privada y los derechos de la persona investigada (folios 127 vuelto y 128), se apercibió del deber de fijar medio de notificaciones (folio 128) y se comunicó la posibilidad de acogerse a un mecanismo de resolución alterna al conflicto (folio 128).
Sin embargo, en medio de toda esa información, en un apartado sin titulación y sin mayor explicación adicional, se convocó a la recurrente a una “audiencia preliminar” en la que podía referirse a los hechos, presentar prueba de descargo y fijar medio de notificaciones, acto que, según se consignó, se llevaría a cabo tres días hábiles después de la comunicación de esa actuación del TED (folio 127 vuelto).
Esa audiencia, según se puede verificar luego en el expediente, era para conocer de las medidas cautelares solicitadas por el DPN en su denuncia, circunstancia que nunca estuvo clara. De hecho, la propia recurrente y su representante legal evidencian esa confusión no solo durante el desarrollo del acto procesal sino con la argumentación que hacen en el escrito inicial.
La gestionante aduce que el órgano partidario está llevando a cabo un procedimiento sumarísimo sin fundamentarlo como estatutariamente corresponde y que solo le otorgaron tres días para preparar su defensa; además, cuestiona la dinámica de la audiencia (por no corresponderse con los parámetros desarrollados en el traslado de cargos). No obstante, esas manifestaciones dan cuenta que la recurrente entendió que el acto procesal llevado a cabo era la audiencia oral y privada del procedimiento y no, como en realidad pretendía el partido, una vista en la que se discutiera sobre la procedencia de la medida provisoria de separación de los órganos políticos y legislativo.
La inadecuada forma de incluir los datos de la audiencia de medidas cautelares y el uso de un nombre confuso (audiencia preliminar) provocó una afectación al derecho de defensa de la señora Delgado Ramírez, puesto que no sabía cuál era el fin de encontrarse con el órgano instructor tres días después. Véase que la lógica expositiva del traslado de cargos es ordenada hasta el acápite “Finalidad del procedimiento y emplazamiento de partes”; pero, después se introduce, de forma sorpresiva, el siguiente párrafo:
“Conforme con lo anterior se les concede a las partes el plazo improrrogable de tres días hábiles a partir de la notificación de la presente resolución, y se presente (sic) audiencia preliminar el día viernes 04 de agosto de 2023 a las 4.30 pm en la Casa Liberacionista José Figueres Ferrer, para que se refieran a los hechos denunciados, ofrezcan toda la prueba útil y necesaria sea testimonial, pericial o documental que consideren oportuna y conveniente y señalen medio para notificaciones. Si no comparece en el plazo conferido en esta resolución se le advierte que el proceso continuará.” (folio 127 vuelto).
Inmediatamente después, el TED desarrolla el apartado “Del procedimiento y la audiencia oral y privada”, cuyo inicio es “Para la correcta tramitación de este procedimiento y celebración de la comparecencia oral y privada que oportunamente se señalará…”, con lo que, en apariencia, el órgano partidario se está refiriendo al mismo acto procesal pese a que, en realidad, no es así.
La ubicación del párrafo sobre la “audiencia preliminar” (que, en el fondo, es de medidas cautelares) y su redacción inducen a error. Si se inicia con el enunciado “Conforme con lo anterior…” y lo anterior es la descripción de la finalidad del procedimiento (donde se dice que se buscará establecer la verdad real de los hechos), entonces es comprensible que la recurrente pensara que debía prepararse y buscar la prueba para debatir sobre el fondo de la cuestión y no sobre un aspecto accesorio como lo son las medidas provisorias.
El TED, de forma muy general, indica que las partes son convocadas para que “refieran a los hechos denunciados, ofrezcan toda la prueba útil y necesaria”, sin puntualizar que esa referencia al cuadro fáctico lo es con ocasión de valorar la separación temporal y que la prueba por ofrecer, también, es una tendiente a desvirtuar la existencia de los supuestos para la adopción de la medida cautelar (la prueba, en estos casos, es distinta a la que se ofrece para controvertir la hipótesis acusatoria en la fase plenaria).
El órgano disciplinario puede incluir en el traslado de cargos un segmento dedicado al desarrollo de una etapa de medidas cautelares; incluso, la existencia de una audiencia oral para valorar la adopción de ese tipo de acciones temporales es una buena práctica. No obstante, debe poderse identificar claramente cuándo un acto procesal es parte del procedimiento principal y cuando corresponde a una fase accesoria.
Tal diferenciación no se hizo en el traslado de cargos que se le comunicó a la recurrente, lo que, como se insiste, provocó una afectación a su derecho de defensa: la señora Carolina Delgado Ramírez no podía saber cuál era la naturaleza de la audiencia del 4 de agosto de 2023, con lo que no tuvo posibilidad real de prepararse y de preparar la prueba necesaria para objetar la pretensión del DPN del PLN, particularmente lo relativo a su separación temporal de órgano partidario.
Por tales motivos, lo procedente es declarar con lugar el recurso de amparo electoral interpuesto, como en efecto se ordena. En consecuencia, se anulan las resoluciones del TED del PLN números OTED-0102-2023 del 28 de julio de 2023 (traslado de cargos), OTED-109-2023 y OTED-110-2023 del 7 de agosto de 2023.
Ese órgano disciplinario deberá emitir un nuevo traslado de cargos y, de estimarlo necesario, podrá conocer, con una integración distinta, de la petición de medidas cautelares en una audiencia especialmente convocada al efecto. Para ello, deberá comunicar a la recurrente -de forma precisa- los datos y el fin de ese acto procesal.