N.° 9535-E8-2023.-TRIBUNAL
SUPREMO DE ELECCIONES. - San José, a las catorce horas y cuarenta y cinco minutos del
veintiuno de noviembre de dos mil veintitrés.
Opinión
consultiva formulada por el señor Allan de Jesús Sevilla Mora, sobre el régimen de participación política aplicable
a los miembros de las Juntas de Salud de la Caja Costarricense de Seguro
Social.
RESULTANDO
1. Mediante escrito recibido
el 4 de octubre de 2023 en la Secretaría del Tribunal, del señor Allan de Jesús Sevilla
Mora, cédula 10520813, consulta -en su condición personal- sobre el
régimen de participación política aplicable a los miembros de las Juntas de
Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), según las preguntas que
detalla. Informa, además, sobre la presunta participación de tres candidatos y
una candidata en asambleas cantonales de los partidos que menciona pese a pertenecer
a la Junta de Salud de la CCSS.
2. En el
procedimiento se han observado las prescripciones legales.
Redacta
el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto de la consulta. El señor Sevilla Mora consulta
sobre el régimen de participación política aplicable a los miembros de las
Juntas de Salud de la CCSS al amparo de la ley n.° 7852 y su reglamento.
Cuestiona si puede entenderse que el ejercicio de los derechos de participación
política de estos funcionarios es similar al de los integrantes de las Juntas
de Educación y las Juntas de Administración y, en consecuencia, les aplican los
lineamientos contenidos en la resolución n.° 4792-E8-2016. En específico
plantea las siguientes interrogantes:
1) ¿Si tienen prohibición
absoluta?
2) ¿Si deben renunciar a
sus cargos al menos 6 meses antes de la fecha señalada para las elecciones
correspondientes a sus candidaturas?
3) ¿Si no han renunciado
6 meses antes y resultan electos en asambleas internas de partidos podrán ser
inscritos por la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de
Partidos Políticos o por el Departamento de Registro de Partidos Políticos?
4) ¿Cómo se garantiza que
los integrantes de las Juntas de Salud de la CCSS que no renunciaron 6 meses
antes no se puedan inscribir?
II.- Admisibilidad de la opinión
consultiva. Los
artículos 102.3 de la Constitución Política y 12 inciso c) del Código Electoral
conceden al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar, en
forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales
referentes a la materia electoral.
Según lo dispuesto por el ordinal 12 inciso d) del
mismo Código, el Órgano Electoral podrá emitir opinión consultiva a
solicitud del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos
inscritos, de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo
en la materia electoral o de cualquier particular. No obstante, en
este último caso, la opinión será emitida si, a criterio de esta
Magistratura, resulta necesaria para la correcta orientación del proceso
electoral y actividades afines.
El pronunciamiento
solicitado por el señor Sevilla Mora, sobre el tipo de restricción a la
participación política que aplica a los miembros de las Juntas de Salud de la
CCSS cumple el propósito de orientar futuros procesos electorales, al
permitirle a este Tribunal aclarar el alcance y contenido de las limitaciones a
la participación político-electoral del cargo público consultado. Por esa
razón, esta Magistratura procede al ejercicio hermenéutico requerido.
De previo a
atender la consulta, también es necesario advertir que se hace en abstracto,
sin consideración alguna de los casos concretos que menciona el gestionante,
cuya atención si se tratare de una denuncia debe tramitarse en el proceso
contencioso previsto al efecto. Por esa razón este Tribunal omite referirse a
extremos específicos alegados por el gestionante que en forma de consulta encubren
una denuncia.
III.- Sobre la parcialidad y participación política prohibida. Los principios de neutralidad, objetividad e imparcialidad del Estado de
cara a los procesos electorales se encuentran recogidos en el artículo 95.3 de
la Constitución Política cuya letra remite a la Ley, en sentido formal y
material, para regular lo necesario en punto a materializar tales garantías.
A nivel legal, ese precepto constitucional ha sido desarrollado -en
términos generales- en el numeral 146 del Código Electoral mediante la
regulación del ilícito de beligerancia política, que se configura cuando
el funcionario público incurre en participación política prohibida o en
parcialidad política (mediante actos propios de su cargo claramente
dirigidos a beneficiar a determinado partido político). En ese sentido, el
ordinal citado dispone:
“ARTÍCULO 146.- Prohibición para empleados y funcionarios públicos
Prohíbese a los empleados públicos dedicarse a trabajos o discusiones de carácter
político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar
a un partido político. Los jefes inmediatos de dichos empleados serán los
responsables de vigilar el cumplimiento de esta disposición.
Quienes ejerzan la Presidencia o
las Vicepresidencias de la República, los ministros(as) y viceministros(as), y
los miembros activos o las miembros activas del servicio exterior, el contralor
o la contralora y subcontralor o subcontralora generales de la República, el
(la) defensor(a) y el (la) defensor(a) adjunto(a) de los habitantes, el (la)
procurador(a) general y el (la) procurador(a) general adjunto(a), quienes
ejerzan la presidencia ejecutiva, o sean miembros(as) de las juntas directivas,
directores ejecutivos, gerentes y subgerentes de las instituciones autónomas y
todo ente público estatal, los(as) oficiales mayores de los ministerios,
los(as) miembros (as) de la autoridad de policía, los(as) agentes del Organismo
de Investigación Judicial (OIJ), los magistrados(as) y toda persona empleada
del TSE, los magistrados y funcionarios(as) del Poder Judicial que administren
justicia, y quienes tengan prohibición en virtud de otras leyes, no podrán
participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni
reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus
cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas
o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género.
En materia electoral, las personas funcionarias incluidas en el párrafo
segundo de este artículo, únicamente podrán ejercer el derecho a emitir su voto
el día de las elecciones en la forma y las condiciones establecidas en este
Código.
El TSE podrá ordenar la destitución e imponer inhabilitación para
ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años, a los funcionarios
citados, cuando sus actos contravengan las prohibiciones contempladas en este
artículo.” (el subrayado es propio)
De esa norma se desprenden dos tipos o niveles de restricción con
diferente grado de intensidad.
Una prohibición relativa o genérica (párrafo primero), dirigida a
todos los funcionarios públicos en general -sin distinción de cargo-, según la
cual les está vedado “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter
político-electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar
a un partido político” y, una prohibición absoluta (párrafo segundo),
que enlista una serie de funcionarios cuyo cargo o jerarquía les impone una
restricción más rigurosa o severa, de modo tal que los derechos políticos de
estos últimos quedan reducidos -únicamente- a ejercer su derecho al voto el día
de las elecciones (ver, entre otras, resoluciones n.° 1927-E8-2008 y n.°
4875-E8-2010).
Este Tribunal ha destacado la relevancia del derecho de participación
política dentro de la configuración democrática del Estado costarricense, lo
que implica que la interpretación de las normas que restrinjan ese derecho debe
ser restrictiva con sustento en el principio de in dubio pro participación (como corolario de los principios pro
homine y pro libertati).
Bajo esa premisa no resulta admisible que, mediante analogía, la
prohibición absoluta se extienda y sea aplicada a otras personas que no sean
las ahí expresamente indicadas (numerus clausus), salvo restricción especial y
específica establecida en otra ley (ver, en igual sentido, sentencia n.°
714-E8-2014). De ahí que, se precisara que las restricciones establecidas en
ese ordinal solo resultan aplicables a funcionarios públicos (n.°
1274-E8-2023).
Ahora bien, para saber cuál es la restricción aplicable, no basta el
nombre del cargo. Sobre esto, la Autoridad Electoral ha señalado: si bien la
denominación de los cargos que hace el Código Electoral, al señalar las
prohibiciones, es de importancia para el intérprete, lo cierto es que la naturaleza
de las funciones es, casi siempre, la mejor orientación para determinar si
éstas conforman la actividad prohibida por la ley, muchas veces, con
independencia del nombre que se le asigne al cargo, porque éste puede variar
tanto que fácilmente permitiría transgredir el verdadero propósito del
legislador (sentencia n.º 2357-E-2006).
IV.- Sobre el
régimen de prohibición aplicable a los miembros de las Juntas de Salud de la
CCSS. El señor Sevilla Mora consulta si a los
miembros de las Juntas de Salud de la CCSS les resulta aplicable el mismo
régimen de prohibición establecido para los miembros de las Juntas de Educación
y Juntas de Administración, según se dispuso en la resolución n.° 4792-E8-2016.
1.- Sobre la
naturaleza jurídica de las Juntas de Salud. La Ley Desconcentración de Hospitales y Clínicas de CCSS (LDHCCSS), Ley
n.° 7852, en el Capítulo II, artículo 2, dispone la creación de las juntas de
salud, como entes auxiliares de los hospitales y las clínicas, para
mejorar la atención de la salud, el desempeño administrativo y financiero, así
como la promoción de la participación ciudadana. Concretamente, las Juntas
tienen por función colaborar con los directores hospitalarios en la elaboración
de los anteproyectos presupuestarios y en la definición de las políticas del
centro médico, amén de ser un órgano de vigilancia en relación con el
cumplimiento de los compromisos de gestión. Para mejor comprensión se
transcriben las funciones contenidas en el artículo 2:
a) Colaborar con
los directores de los hospitales y las clínicas, en la elaboración de los
anteproyectos y las modificaciones presupuestarios de estos centros, conforme a
las asignaciones presupuestarias y los límites que fije la Junta Directiva de
la Caja.
b) Velar por la
ejecución correcta del presupuesto aprobado.
c) Emitir
criterio sobre los compromisos de gestión del centro de salud, según el
ordenamiento jurídico aplicable a la Caja.
d) Emitir
criterio respecto de los candidatos al cargo de director general de un hospital
o clínica, antes del nombramiento.
e) Participar en
la definición de las prioridades y políticas generales del hospital o la
clínica en materia de inversión, contratación administrativa y de promoción e
incentivos para los trabajadores del centro de salud, acorde con las políticas
de la Caja.
f) Cualesquiera
otras funciones y atribuciones que, por medio del reglamento respectivo, se les
encomienden y no afecten la administración correcta de los centros de salud.
El artículo 3
señala que las juntas de salud estarán constituidas por siete miembros: a) dos
representantes patronales de la zona de atracción del centro de salud; b) tres
asegurados de la zona de atracción del centro de salud, que no sean empleados
de este; c) dos representantes de las asociaciones pro hospitales
o pro clínicas. El artículo 4 establece que estos miembros ejercerán sus cargos
ad honórem. Esta condición no obsta para que en aplicación del artículo 111 de
la Ley General de la Administración Pública, se les considere funcionarios
públicos (Opinión Jurídica n.° OJ-008-2013 del 04 de marzo de 2013).
Por su parte, el
numeral 5 estipula que los integrantes de estas juntas permanecerán en sus
cargos cuatro años, contados a partir de la fecha de su designación, y podrán
ser reelegidos. Este artículo enlista los requisitos para ser miembro de la
junta de salud: a) ser mayor de edad; b) domiciliarse dentro del área de
atracción del respectivo hospital o clínica; y c) disponer de tiempo para
atender los compromisos que demande el nombramiento.
La Procuraduría
General de la República ha precisado el carácter de las Juntas de Salud, en la Opinión
Jurídica n.° OJ-008-2013 del 04 de marzo de 2013 señaló:
“Efectivamente, no debe escapar al intérprete
que todas las funciones de las Juntas de Salud se orientan a colaborar con los
órganos activos de la Caja en la formación de su voluntad administrativa (Sobre
el concepto de órgano auxiliar, ver: ORTIZ ORTIZ, EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO,
TOMO II, STRADTMANN, P. 68-69)
En primer lugar, las Juntas de Salud auxilian
a los directores de los Hospitales en la elaboración de los anteproyectos
presupuestarios. Luego, participan como órganos de consulta no vinculante en
los procesos de planificación institucional. Finalmente, se les ha facultado
para emitir criterio, aunque tampoco vinculante, respecto del nombramiento de
los directores de los Hospitales o clínicas. Informe que debe ser puesto en
conocimiento de la Administración Activa.
En segundo lugar, las Juntas de Salud ejercen
una función de vigilancia, pues deben emitir informes sobre la correcta
ejecución del presupuesto y en relación con el cumplimiento de los compromisos
de gestión.
Finalmente, el artículo 2.f LDHCCSS contiene
un límite de acción para las Juntas Auxiliares.
Al respecto, la norma dispone que la actividad
de las Juntas de Salud, no debe afectar las
competencias de la administración activa de los centros de salud ni
sustituirla. (Al respecto, puede verse la Opinión Jurídica OJ-95-2012 de 26
de noviembre de 2012).” (el subrayado es propio).
La doctrina
(ORTIZ, Eduardo) define a los órganos auxiliares internos como aquellos que
preparan la formación, la manifestación o la ejecución de la voluntad del ente
público, sin participar con la suya propia en el proceso preparado.
Existen diversos tipos: a) de vigilancia o contralor; b) consultivos; c)
documentales; d) secundarios.
De conformidad
con el marco normativo aplicable este órgano auxiliar no tiene las
características de un ente público y menos aún de una institución autónoma,
porque no cuenta con atribución de competencias exclusivas y no concurrentes,
ni tiene personalidad jurídica específica ni autonomía financiera.
2.- Sobre el
régimen de prohibición de los miembros de las Juntas de Salud. Este Tribunal ha entendido que la prohibición absoluta aplica solo en
caso de instituciones autónomas y entes públicos estatales. En este sentido
señala:
“En tal sentido es criterio de este Tribunal
que, al establecer el legislador la prohibición absoluta de participación
político-electoral para los integrantes de las juntas directivas, gerentes y
subgerentes de las instituciones autónomas y todo ente público estatal
consideró, concretamente, el modelo de organización previsto para las
instituciones o empresas que conforman la Administración Descentralizada
(instituciones autónomas, semiautónomas o empresas del Estado, entre otras).”
(resolución n.° 0762-E8-2010 de las 16:40 horas del 6 de febrero de 2006).
En consecuencia,
al no considerarse a las Juntas de Salud como ente público ni como
institución autónoma y al no existir norma expresa que afecte el cargo de
miembro de estas juntas al régimen de prohibición absoluta, no es posible
aplicar este tipo de prohibición a este cargo.
En esta línea, el
gestionante consulta si son aplicables a los miembros de las Juntas de Salud
las reglas definidas para los miembros de las Juntas de Educación y Juntas
Administrativas en la resolución n.° 4792-E8-2016. Sobre este aspecto la
resolución de cita es clara al analizar la naturaleza jurídica de las Juntas de
Educación y Administrativas, la cual dista en mucho de la naturaleza de las
Juntas de Salud. Las primeras son consideradas entes públicos, en el
tanto la ley (Leyes n.° 181 y n.° 2160) les otorga “plena personalidad jurídica”
y “patrimonios propios”. Es decir, han sido creados en virtud de un acto de
imperio del Estado y se les ha conferido personalidad jurídica aparte para
atender una serie de fines que le correspondían a este. Este no es el caso
de las Juntas de Salud que, como se indicó, tienen carácter de “órgano auxiliar
de la Administración”, pero no cuentan con personalidad jurídica ni patrimonio
propio.
De ahí que el
precedente mencionado por el gestionante no resulta aplicable al caso en
cuestión. En la resolución n.° 4792-E8-2016 se considera que
a los miembros de las Juntas de Educación y Administrativas, por su carácter de
ente público, les alcanza la prohibición absoluta de participación
político-electoral, contenida en el segundo párrafo del artículo 146. En
cambio, los integrantes de las Juntas de Salud en su condición de funcionarios
públicos estarían sujetos a la prohibición genérica del primer párrafo.
En efecto, la
falta de condición de ente público de las Juntas de Salud no exime el carácter
de funcionarios públicos que pueden ostentar sus miembros, cuando ejecuten funciones
públicas, es decir, cuando integren el órgano o actúen en su condición de
miembro. Nótese la pluralidad en la integración de este órgano: representantes
patronales y asegurados de la zona de atracción del centro de salud (estos
últimos que no sean empleados de este); y dos representantes de las
asociaciones pro hospitales o pro clínicas, pudiendo
concurrir la condición de funcionario público en estos, de ahí que el régimen
de prohibición aplicable deberá analizarse en cada caso concreto.
En conclusión, los
miembros de las Juntas de Salud se encontrarían afectos a la prohibición
genérica contenida en el primer párrafo del artículo 146 del CE, en
concordancia a lo dispuesto, en el artículo 11 de la Ley Constitutiva de la
CCSS que contempla la prohibición de participación política para los
funcionarios de esa institución. Literalmente señala:
“Artículo 11.- Queda prohibido a los miembros
de la Junta Directiva y a los gerentes de División, tomar parte activa en
asuntos de política electoral, sin perjuicio de que con toda libertad cumplan
con sus deberes cívicos. Queda prohibido, asimismo, a todo el personal
administrativo en su jornada ordinaria, dedicarse a trabajos o discusiones que
tengan carácter de propaganda política, durante el transcurso de dicha jornada.
(Así reformado por el artículo 3º de la Ley Nº 6914
de 28 de noviembre de 1983).”
3.- Sobre las
interrogantes planteadas por el gestionante. El gestionante detalle una seria de interrogantes sobre las obligaciones
de los integrantes de las Juntas de Salud, las cuales serán contestadas
puntualmente:
1) ¿Si tienen prohibición absoluta? No, los
miembros de las Juntas de Salud están sujetos a la prohibición genérica del
primer párrafo del artículo 146 del CE.
2) ¿Si deben renunciar a
sus cargos al menos 6 meses antes de la fecha señalada para las elecciones
correspondientes a sus candidaturas? No, los miembros de las Juntas de Salud
que además figuren como candidatos partidarios no están obligados a renunciar a
su puesto con al menos 6 meses antes de la fecha señala para las elecciones
municipales. Ese tipo de obligaciones son aplicables solo aquellos cargos
contenidos en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral, el cual
no es el caso de la Juntas de Salud.
Sin embargo, tendrá
que abstenerse de participar en actividades o discusiones de carácter
político-electoral cuando se encuentren en horas que empleen para sesionar o en
el desempeño de su puesto, estándole vedado también utilizar su cargo para
beneficiar a la agrupación política de su simpatía o sus propias aspiraciones
personales.
Los servidores
con prohibición genérica pueden ser miembros de las estructuras partidarias,
postularse a cargos de elección popular sin que para ello deban renunciar a sus
puestos (salvo que resulten electos y les asista algún impedimento o
incompatibilidad), asistir a asambleas y reuniones fuera de su horario laboral
(entre otras: sentencias n.º 4201-E8-2015 y 4712-E6-2013).
3) ¿Si no han renunciado
6 meses antes y resultan electos en asambleas internas de partidos podrán ser
inscritos por la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de
Partidos Políticos o por el Departamento de Registro de Partidos Políticos?
Aplica la respuesta n.° 2.
4) ¿Cómo se garantiza que
los integrantes de las Juntas de Salud de la CCSS que no renunciaron 6 meses
antes no se puedan inscribir? Aplica la respuesta n.° 2.
En adición a lo
anterior, es importante mencionar que la eventual incompatibilidad para el
ejercicio de un cargo de elección popular, de conformidad con el Código
Municipal, la Ley General de Control Interno y la Ley contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (ver, en ese sentido, dictamen de
la Procuraduría General de la República n.° C-066-2005 del 14 de febrero de
2005), debe considerarse en cada caso concreto.
POR
TANTO
Se evacua la consulta en el sentido de que los
miembros de las Juntas de Salud de la CCSS se encuentran afectos a la prohibición
genérica de participación político-electoral, por lo que pueden postularse
y participar en los procesos internos de los partidos políticos, en el tanto mantengan, irrestrictamente, un
comportamiento apegado a las prohibiciones señaladas en el considerando de
fondo de esta resolución, lo que le impide participar
en actividades o discusiones político-electorales o partidistas mientras se
encuentren desempeñando o ejerciendo funciones vinculadas con
su cargo -o en horas destinadas a sesionar- o utilizar esa condición para
beneficiar a un partido político o a una candidatura en particular, incluyendo
la propia. Notifíquese al gestionante.
Max
Alberto Esquivel Faerron
Zetty María Bou Valverde
Luis Diego Brenes Villalobos
Mary Anne Mannix Arnold
Luz de los Ángeles Retana Chinchilla
Exp. Nº 243-2023
Hermenéutica Electoral
Allan Sevilla Mora
WGygv