Exp: 13-000386-0007-CO
Res. Nº 2013008988
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA. San José, a las nueve horas cinco minutos
del cinco de julio de dos mil trece.
Acción de
inconstitucionalidad contra de los artículos 48, 151 y 205 del Código Electoral.
Resultando:
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de
la Sala el catorce de enero de dos
mil trece, el
accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de los
artículos 48, 151, 205 del Código Electoral y
apunta que su legitimación proviene
del párrafo
segundo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que
recoge la posibilidad de reclamar contra normas
jurídicas en razón de existir
intereses
difusos que interesan a la colectividad en su conjunto.- En cuanto
al
fondo, señala que los artículos impugnados
establecen limitaciones al derecho
fundamental de elegir y ser electo y precisan los requisitos para
que los partidos
políticos puedan inscribir
candidaturas a puestos de elección popular y además
regulan la forma en que se adjudican las plazas para diputados y
diputados en el
respectivo orden de colocación
en la papeleta.- Existen allí violaciones al derecho
de ser electo y a la libertad de elegir las cuales se concretan en
que: a) no se
pueden inscribir candidaturas a los
puestos de diputados de manera independiente,
es
decir con independencia de un partido político debidamente
inscrito lo que
afecta el derecho ser electo y b)
al ser esas listas de candidaturas tanto cerradas
como fijas en relación con el orden impuesto por intereses
partidarios se afecta
igualmente la libertad de
elegir; por ello existe una contradicción en primer lugar
con el artículo 98 Constitucional ya que éste último es
totalmente potestativo para
el ciudadano,
pues el hecho de que se diga que puede, es decir, que tiene el
derecho a agruparse, no
implica que deba, es decir que le sea obligatoria esa
asociación para ejercer su derecho a ser electo.- Señala que es
igualmente grave lo
establecido en el artículo
48 párrafo segundo que indica que ninguna norma se
interpretará en el sentido de debilitar el papel de los partidos
políticos, con lo cual
se despoja del verdadero
sentido y la protección que la Constitución y las
Convenciones internacionales le otorgan al cuidadano en los
procesos electorales,
a saber el derecho de ser
electo y la libertad de elegir, lo que conlleva además la
plena libertad y disfrute del sufragio y sus características.-
También -agrega el
accionante- el
artículo 151 del Código
Electoral establece el número de
representantes a la Asamblea en relación con
la densidad de población y las
provincias.- Indica que dicha norma, sin mayor regulación,
permite la existencia
de papeletas tal y
como se conocen actualmente, es decir con candidatos que
siguen un orden impuesto por los partidos
políticos y de acuerdo a sus intereses y
arreglos internos, lo que impide una auténtica, libre y autónoma
selección y
votación de los representantes de
ese poder público.- Señala el accionante que en
la reforma ocurrida en 1989 se dio cabida al derecho internacional
de los Derechos
Humanos y desde tal perspectiva
no cabe duda de que las normas cuestionadas
vulneran el derecho a ser electo y la libertad de elegir
protegidos a través del
artículo 2, párrafos 1
y 2; 25 y 26 del Pacto Internacional de los Derechos Civiles
y Políticos, así como 1, párrafos 1 y 2; 23, 29; 30; 32
párrafo 2 de la Convención
Americana sobre
Derechos Humanos.- Como parte de su argumentación señala el
accionante además que si hacemos una revisión histórica, el
artículo 98 reformado
es insuficiente para
sotener a estas altura un sistema que produce daño al sistema
democrático pues en concreto: a) los partidos políticos nunca
fueron colocados por
el Cosntituyente por encima
del ciudadano; b) el ciudadano potestativamente
puede -no debe- agruparse en organizaciones
políticas; c) la potestad de legislar
reside en
el pueblo; y d) los requisitos de elegibilidad para ser Presidente,
vicepresidente, diputado o
diputada de la República no establecieron
la
pertenencia a un partido político como uno
insalvable para poder aspirar a ser
electo.- Por otra parte, se trata en este caso de la
protección de derechos
fundamentales que son protegidos a través del Derecho
Internacional de los
Derechos Humanos, como lo ha
indicado la Sala Constitucional a través de su
jurisprudencia. Como se explicó el artículo 48 y 151 del Código
Electoral vigente
generan la imposibilidad de
postulación de candidatos o candidatas independientes
a los partidos políticos a puestos de representación política a
la Presidencia y vice
Presidencia y Asamblea
Legislativa y además se impide la posibilidad de que las
listas cerradas de los candidatos o candidatas puedan ser variadas
por el elector y
elegir así libremente designar
a sus representantes. Por el contrario, el sistema
interamericano de Derechos Humanos establece en el artículo 23
inciso 1.b) de la
Convención
Americana de Derechos Humanos garantiza el derecho de
los
ciudadanos a elegir y ser electos y si bien
el mismo artículo establece limitaciones,
lo
hace exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia,
idioma,
instrucción, capacidad civil o mental o
condena por juez competente en proceso
penal.- De
ese modo, afirma el accionante, no está incluida la limitación
por
filiación partidaria y así lo entendió la
corte Interamericana de Derechos Humanos
en el
caso Yatama cotra Nicaragua, sentencia 23-VI-2005 cuya lectura del artículo
23 fue en el sentido de que "no existe
disposición en la Convención Americana
que
permite sostener que los ciudadanos solo pueden ejercer el derecho de
postularse como candidatos a un cargo a través
de un partido político.- También
cita el caso
de Castañeda Gutman contra los Estados Unidos Mexicanos, sentencia
número 6-VIII-2008, donde se obligó al
Estado Mexicano a modificar su
legislación interna a fin de garantizar los derechos
político-electorales de aquellos
ciudadanos que
no pertenecen a ningún partido político. Agrega el accionante que
igual situación se da en relación con el
artículo 151 del Código Electoral que es el
único instrumento que establece el sistema de papeletas de
candidatos y candidatas
mediante listas que se
han llamados cerradas, lo que impide el ejercicio de
elección ya que, aunque mediante
el sistema de papeletas se distribuye
determinado número de postulantes por
provincias, dichas listas ubican a los
aspirantes
según el orden en que son colocados por los partidos y de acuerdo con
los intereses de esa agrupaciones; a lo anterior
se suma el artículo 205 del Código
Electoral que señala que los candidatos se considerarán
elegidos según el orden de
colocación en la
papeleta, lo que en la práctica supone una imposición de los
postulantes partidarios y no necesariamente de aquellos que
dentro de la lista
obtuviesen la mayor cantidad
de votos.- Reconoce el accionante que este sistema
potencia la autonomía de los partidos pero lo hace en perjuicio
de la plena libertad
de los electores para elegir
a las personas que desde su perspectiva -y no desde la
perspectiva partidaria, tengan mayores méritos.- Si tomamos en
cuenta todos estos
elementos restrictivos,
se observa que desde el punto de vista de la soberanía
popular, el sistema de elección actual mediante
papeletas partidarias es un
obstáculo indebido
para el ejercicio de esa soberanía.- Agrega que está clara la
importancia de los partidos políticos para la
vida política del país y que es correcto
que no sea cualquier tipo de organización la que pueda
participar en las
elecciones, precisamente porque
tienen finalidades diferentes y la del partido
político es la de alcanzar el poder, pero esa restricción es
para agrupaciones y no
debe aplicarse para
afectar el derecho de elegir y ser electo de los ciudadanos pues
para éstos la participación en la vida pública
es la esencia democrática final y debe
colocarse
por encima de los intereses de los partidos políticos.- Siempre en
relación con este tema, el accionante cita la
jurisprudencia de la Sala de lo
Constitucional de
la República de El Salvador en donde se declaró que las listas
cerradas contravienen el derecho al
sufragio libre porque el elector no puede
ejercer de forma plena su preferencia o rechazo a alguno de los
candidatos, lo cual
no afecta la naturaleza
instrumental de los partidos pues lo único que se varía es la
capacidad de establecer el orden de los
candidatos.-
2.- Por resolución de las (visible a folios del expediente), se le dio curso a
la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República y a .
3.- Ana Lorena Brenes Esquivel, mayor,
casada, abogada, vecina de
Curridabat, cédula de
identidad número 4-127-782 en su condición de Procuradora
General de la República se apersona a contestar la acción de
inconstitucionalidad
planteada.- Sobre la
legitimidad, coincide con el accionante respecto de la validez
de su legitimación fundada en el párrafo segundo del artículo
75 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional.- En cuanto al fondo del
reclamo señala que no existe mayor
explicación de porqué las normas
impugnadas son contrarias a las
disposiciones que menciona el accionante como parámetro de
constitucionalidad.
La Procuraduría entiende que
en cuanto al artículo 90 constitucional habría que
concluir que la violación se da como consecuencia de la
minusvaloración que
sufre el ciudadano en
tal condición por el papel hegemónico que se da a los
partidos políticos y expresa que aun cuando el
accionante señala que el sistema
electoral es
desproporcionado no se aportan razones que sustenten su
afirmación.-
Agrega que el punto medular de esta
acción es un tema sobre el que la Sala
Constitucional se había pronunciado no hace mucho tiempo y
con relación al
antiguo Código Electoral.- En
dicho sentido se mencionan las sentencias 2007-456
y la número 2011-16592 en las cuales no encontró problema con el
sistema
imperante de partidos políticos, como
medio para canalizar de forma exclusiva las
candidaturas de elección popular a cargos de alcance nacional.
Apunta que más
bien se estableció lo contrario,
es decir que el sistema de partidos políticos posee
rango constitucional y está garantizado por ella, para lo cual
hizo un estudio de
actas y los antecedentes y
analizó también la razonabilidad de la opción por un
sistema de partidos políticos y del monopolio de la presentación
de candidaturas
por parte de ellos y concluyó
que existe una justificación válida que se encuentra
en la necesidad de garantizar el funcionamiento del sistema
electoral y la
operatividad del
modelo democrático. La Procuradora concluye
esta parte
indicando no es ajena a la
realidad política pero apunta que lo pretendido por el
accionante no se logra a través de la declaratoria de
inconstitucionalidad del
sistema de
monopolio para los partidos políticos sino con ajustes y rediseños del
sistema por parte del Parlamento, a fin de
fortalecer la participación electoral y se
profundice la legitimidad política. Posteriormente, en la
última parte de su
informe, la Procuraduría
aborda el reclamo por la supuesta infracción de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos y reseña las
decisiones de la
Corte Interamericana de Derechos
Humanos que han abordado este tema. Observa
que
el accionante no ha cuestionado ni mucho menos demostrado que el derecho
de todo ciudadano a formar un partido político para
acceder a un puesto de
elección
nacional, esté sujeto a requisitos que
puedan considerarse como
irracionales
o desproporcionados de manera que imposibiliten el ejercicio de
efectivo de participación. También observa la
Procuraduría que el accionante
menciona una
serie de artículos de dicha Convención pero lo cierto es que
solamente fundamenta el reclamo en relación con el artículo 23 y
en relación con
éste lo que hace es limitarse a
mencionar dos casos ventilados ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.-
No obstante, la lectura de ambas
sentencias permite comprobar que la Corte Interamericana de
Derechos Humanos
no encontró que el sistema de
nominación exclusiva a cargos de elección popular
por los partidos políticos
resultara incompatible con el artículo 23 de la
Convención o que implicara alguna otra
violación a los derechos políticos.- En la
primera de dichas sentencias, se estableció que el Estado
nicaragüense no había
justificado la
necesidad de excluir otras formas de organización tradicional y
diferente de los partidos políticos, para poder
participar en la elección de cargos
municipales
de elección popular, no obstante, dejó claro que se trataba de una
decisión que respondía a las circunstancias del
caso concreto.- Por otra parte, en
una segunda sentencia del año dos mil ocho se reclamó
precisamente que el
sistema electoral
mexicano imponía una restricción a las candidaturas ajenas a un
partido político y la Corte Interamericana
señaló que la Convención no toma
partido por
un sistema electoral en particular de manera que, para el caso
reclamado, no se había logrado demostrar que dicha
limitación constituya una
restricción
ilegítima para regular el derecho a elegir y ser electo.- Señala también
que la Corte Interamericana hace un repaso de los
diversos sistemas y ello sirve
incluso para
contestar el argumento del recurrente dando a entender que Costa
Rica es uno de los pocos países de América
Latina que está contra la apertura del
monopolio en la postulación de
candidaturas. A esos efectos, la Corte
Interamericana concluyentemente que el
derecho internacional no impone un
sistema
electoral determinado ni una modalidad determinada de ejercer los
derechos a elegir y a ser elegido.- De lo
expuesto concluye la Procuradora que las
normas del Código Electoral discutidas superan el control
de convencionalidad en cuanto no son contrarios al
Sistema Interamericano de Derechos Humanos.-
4.- Luis Antonio Sobrado González,
mayor, casado, abogado, vecino de
Escazú,
cédula de identidad número 1-564-037 en su calidad de Presidente del
Tribunal Supremo de Elecciones se presenta ante
la Sala para contestar la
audiencia conferida
dentro de este proceso.- En cuanto al fondo del asunto anota
que en relación con el artículo 48 del Código Electoral que
impide inscribir
candidaturas al margen de
organizaciones partidarias, el Tribunal ya se pronunció
sobre el mismo tema en relación con las normas del anterior
Código Electoral y en
dicha ocasión
reconoció un origen onstitucional para el monopolio de los partidos
políticos en la presentación de
candidaturas a cargos nacionales.- Indica que
mediante sentencia número 456-2007 se acogió esta tesis por
parte de la Sala
Constitucional y además,
agrega, resulta significativo que en esa misma sentencia
se precisó que el indicado monopolio partidario no quebranta lo
establecido en el
artículo 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. Más aún, la
Corte Interamericana en las propias sentencias citadas por
el reclamante y en
particular en la segunda deja
muy claro que no existe violación del artículo 23.1.b
de la Convención. En tal sentido, el tribunal internacional
compara los modelos
empleados en los distintos
países y concluye que ambos establecen requisitos
similares para presentar candidaturas, de manera que ninguno de
los modelos es
por definición menos restrictivo
que otro, con lo cual la adopción por cada Estado
es un ejercicio de discrecionalidad soberana. En segundo lugar,
sobre los reclamos
contra los artículos 151 y
205, observa que se reclama el carácter ³cerrado´que
presentan las listas de candidatos a cargos de elección popular
pues se afecta el
derecho fundamental de los
ciudadanos a elegir a sus representantes. Para el
Presidente del Tribunal, este tema también está reservado al
ámbito político, según
se colige de la
doctrina jurisprudencial que ha atribuido al legislador, dentro del
marco constitucional y según las
posibilidades, la definición del sistema más
conveniente.- No obstante debe agregarse que la
experiencia latinoamericana
apunta a que la
adopción de listas de candidatos abiertas o desbloqueadas ha
tenido efectos perversos que no pueden dejarse de lado: a)
primero, debilita el
sistema de partidos que son
los instrumentos fundamentales para una realización
del pluralismo; b) la representación en el modelo democrático
costarricense se
vería desmejorado,
pues las agrupaciones perderán su articulación con lo que
disminuye el efecto de la influencia que los
partidos u organizaciones puedan
tener. Las
listas abiertas plantean un panorama en que los ciudadanos y no los
partidos juegan un rol
trascendental en las contiendas; se
trataría de una
personalización de
la política que desdibujaría a los partidos y su rol de
articuladores de interes y racionalizadotes del debate político.-
Se promueve el
aventurerismo electoral y la
emergencia de ajenos a la política haciendo que la
condición económica de un candidato sea crucial.- También se
sostiene que se
afectaría la aplicación de
mecanismos de acción afirmativa por género y en
particular la paridad.- Si se deja al libre arbitrio
del elector la construcción de la
nómina por
la que votará, ello podría polarizar la elección a favor de alguno de los
géneros. Concluye que la acción debe
desestimarse en relación con el artículo 48
ya
que existe jurisprudencia que ha entendido que existe un rango constitucional
para el monopolio de los partidos políticos y
el tema ha sido abordado por la Corte
Interamericana para señalar que la decisión es de naturaleza
discrecional política.
Igual situación se
encuentra en relación con los artículos 151 y 205 del Código
Electoral por tratarse también de un tema de
discrecionalidad legislativa.-
5.- Los edictos a que se refiere el párrafo
segundo del artículo 81 de la Ley
de la
Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 38, 39 y 40
del Boletín Judicial, de los días veintidós, veinticinco y veintiséis de febrero de dos mil trece.
6.- Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.
7.- En los procedimientos se han cumplido las prescripciones de ley. Redacta la Magistrada Pacheco Salazar; y,
I.- Sobre la admisibilidad. Esta acción se
plantea al amparo del párrafo
segundo del
artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional pues apunta a
la defensa de los derechos políticos de elegir y
ser elegido, los cuales han sido
reconocidos por
esta Sala como intereses difusos relacionados con la participación
política, y en particular, por el interés de
aquellos ciudadanos de valorar la opción
de intervenir en la contienda
electoral, sin necesidad de pertenecer o
ser
postulados por un partido político. Por esa
razón y en concordancia con su
jurisprudencia, procede admitir esta acción y entrar a conocerla
por el fondo.-
II.- Objeto de la impugnación. Los artículos que se discuten son los siguientes: 48, 151 y 205 del Código Electoral cuyos textos se transcriben a continuación:
Artículo 48.- Derecho a formar partidos políticos.
El derecho de agruparse en
partidos políticos, así como el derecho que
tienen las personas a elegir y ser elegidas
se realiza al tenor de lo que
dispone el
artículo 98 de la Constitución Política. En
las elecciones
presidenciales, legislativas y municipales solo pueden participar individualmente, o en coalición, los partidos inscritos que hayan completado su proceso democrático de renovación periódica de estructuras y autoridades partidistas.
Ninguna norma o disposición de este
Código se interpretará en el sentido de
debilitar el papel constitucionalmente asignado a los partidos
políticos como
expresión del pluralismo
político, formadores de la manifestación de la
voluntad popular y vehículos de la participación ciudadana en la
política
nacional´
³Artículo 151.- Número de representantes.
El número de representantes a una asamblea
constituyente, a la Asamblea
Legislativa y a los
concejos municipales y de distrito que corresponda elegir
estará dispuesto en el decreto de convocatoria, el cual fijará
ese número con
estricta observancia de lo
dispuesto en la Constitución Política, la ley de
convocatoria a la asamblea constituyente y el Código
Municipal, según corresponda.
Los partidos políticos inscritos a escala nacional o provincial designarán tantos candidatos(as) a diputados(as) como deban elegirse por la respectiva provincia y un veinticinco por ciento (25%) más. Este exceso será, por lo menos, de dos candidatos y el TSE lo fijará para cada provincia, en la convocatoria a elecciones.´
³Artículo 205.- Declaratorias por cociente y subcociente.
En los casos de elección por cociente y
subcociente, a cada partido que haya
concurrido a
la votación se le declarará elegido(a) en el orden de su
colocación en la papeleta, por
el electorado de que se trate, tantos
candidatos(as) como cocientes haya logrado.
Primero se hará la declaratoria
de elección del
partido que mayor número de votos obtuvo en el circuito
electoral de que se trate; se continuará en el orden decreciente
de los
partidos.
Si quedan plazas sin llenar por el sistema
de cociente, la distribución de
estas se hará a
favor de los partidos en el orden decreciente de la cifra
residual de su votación, pero incluyendo,
también, los partidos que apenas
alcanzaron
subcociente, como si su votación total fuera cifra residual.
Si aún quedan plazas sin llenar, se repetirá la operación que
se expresa en el
aparte anterior.
Ese mismo sistema se aplicará en el caso de que ninguno de los partidos alcance cociente.´
Tal y como se explicó, el accionante
entiende que los textos impugnados
afectan el
derecho de los ciudadanos de poder elegir y ser electos con libertad,
pues el sistema
establecido solo permite esa actividad a
través de las
organizaciones
denominadas partidos políticos, lo cual resulta una limitación
inaceptable, al igual que lo es el hecho de que
los ciudadanos no puedan elegir
libremente a
quienes los quieren representar sino que su decisión solamente suma
votos a los partidos y a las listas que ellos
decidan presentar y en el orden en
hayan decidido postular a las personas.
III.- Sobre el fondo.- Inexistencia
de infracción a la Constitución
Política.- El
reclamo del accionante se estructura en dos vertientes pues, por una
parte alega infracción de la Constitución
Política y en una segunda parte se
concentra en
reclamar la lesión de los derechos consagrados en la Convención
Americana sobre Derechos
Humanos.- En cuanto al primero de tales
cuestionamientos, resulta necesario remitirse a
los antecedentes de este Tribunal
sobre el tema
de la conformación de nuestro actual sistema electoral pues, como lo
reseñan la Procuraduría General de la
República y el Tribunal Supremo de
Elecciones la
cuestión planteada ha sido analizada y resuelta a cabalidad por la
Sala Constitucional como en efecto se constata de
la siguiente cita de la sentencia
número
2011-16592 que señaló lo siguiente en lo que se refiere a los partidos
políticos:
³III.- Sobre el fondo.- El régimen constitucional de los partidos políticos.El accionante señala en su escrito que existe una infracción a sus derechos fundamentales derivados del artículo 98 Constitucional que señala:
"Artículo 98.- Los ciudadanos
tendrán el derecho de agruparse en
partidos para
intervenir en la política nacional, siempre que los partidos se
comprometan en sus programas a respetar el orden
constitucional de la
República.
Los partidos políticos expresarán el pluralismo político, concurrirán a la formación y manifestación de la voluntad popular y serán instrumentos fundamentales para la participación política. Su creación y el ejercicio de su actividad serán libres dentro del respeto a la Constitución y la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos."
La Sala ha analizado en su jurisprudencia
los alcances de esta norma y
ha dicho por
ejemplo en la resolución número 2003-2865:
"II.- (...) Los Partidos Políticos. Los procesos
electorales constituyen un
elemento
indispensable para el funcionamiento real de un auténtico régimen
democrático, expresado en tres elementos
básicos que integran su contenido
como el principio de igualdad política que se manifiesta a
través del
sufragio universal (voto igual,
directo y secreto), la soberanía nacional que
atribuye el poder político a la comunidad y que considera a la
ley como la
expresión de la voluntad general
expresada directamente por los ciudadanos
o a
través de sus representantes; y finalmente, el pluralismo político, que
significa igualdad de
concurrencia y se traduce en la
libertad de
participación, de discusión y
de oportunidades. Los partidos políticos en
este contexto, también constituyen un elemento importantísimo de
la vida
democrática, pues son los instrumentos a
través de los cuales se concretan
los principios
del pluralismo democrático. Se puede decir que todo partido
político es una organización libre y voluntaria de ciudadanos
agrupados en
torno a un ideario y a una
concepción de vida y de sociedad, cuyo fin
fundamental es acceder al poder
con el objeto de materializar sus
aspiraciones doctrinarias y programáticas
y su integración responde a un
proceso general
de integración del pueblo en el Estado. Los caracteres que
informan la disciplina legal de los partidos, tratan de armonizar
el principio
de su libertad de creación y
funcionamiento con el respeto a la Constitución
y al sistema democrático, confiándose en el control judicial
como sistema de
control preventivo, la vigencia
de los partidos políticos y la estructura
interna democrática que pretende traducir en la vida
intrapartidista el
principio del gobierno de la
mayoría y la participación generalizada, con el
respeto al ordenamiento jurídico y al reconocimiento del interés
público de
la función que realizan, sentado
sobre las bases de su financiación aprobada
directamente en los presupuestos
generales del Estado. Los partidos
constituyen canales para la participación democrática y de la
organización
de las corrientes e ideologías de
la vida social, que después se trasladan a la
organización del Estado. Sus caracteres esenciales son: ser
asociaciones de
ciudadanos, estar dotados de una
cierta duración y estabilidad en el tiempo
que
los distingue de las meras coaliciones o agrupaciones electorales, tienen
como objetivo esencial el fin político de
influir en la construcción de la
voluntad política, mediante la participación en la
representación de las
instituciones
políticas, y adquieren personalidad jurídica
mediante su
inscripción en el Registro
Civil. En consecuencia, se trata de asociaciones
de personas que se proponen participar en el ejercicio del poder
público o
conquistarlo y que para la
realización de tal fin, poseen una organización
permanente...."
Y más adelante se dijo en la misma resolución recién mencionada:
"En nuestro sistema constitucional existe así lo que se denomina el principio genérico de la constitucionalización de los partidos políticos, pues éstos constituyen canal legítimo de participación política del ciudadano. Así lo confirmó este Tribunal en la sentencia 980-91:
³V.- La actora funda lo medular de sus
pretensiones en el derecho que,
como ciudadana,
le reconoce el artículo 98 de la Constitución (reformado
por Ley No. 5698 de 4 de Junio de 1975), "a agruparse en partidos,
para
intervenir en la política nacional, siempre
que éstos se comprometan en sus
programas a
respetar el orden constitucional de la República";...
a) Se trata de un verdadero "derecho de
libertad", y, por ende, de un
derecho humano
fundamental, aunque reconocido solamente a favor de los
ciudadanos, y no de todos los hombres sin distinción de
nacionalidad, dada
su inmediata
vinculación con el ejercicio de los derechos políticos, los
cuales se encuentran restringidos a los nacionales por
definición.
b) Es, a su vez, un derecho de garantía, en cuanto medio instrumental para el goce de los derechos y libertades políticos fundamentales, tanto el activo, de participar en la gobernación de los asuntos colectivos y especialmente, de elegir a quienes haya de ocupar los cargos públicos, como el pasivo, de desempeñar esos cargos y, en particular, de acceder a los cargos de elección popular...
c) Como tal derecho fundamental, debe ser reconocido y ejercido en condiciones de igualdad y sin discriminación...
ch) La necesidad de su reconocimiento universal es aún más evidente en Costa Rica donde los partidos ejercen el monopolio de la canalización de las candidaturas a los cargos de elección popular, según lo ordena el artículo 65 del Código Electoral (tanto en su texto original como conforme a su reforma por Ley No. 4352 de 11 de julio de 1969), en el sentido de que "Solo pueden participar en elecciones... los partidos inscritos en el Registro de Partidos, que llevará el Registro Civil "...
VI.- También puede decirse, en
general, que el derecho de agruparse
libremente en partidos, como manifestación que es del de
asociación
política, constituye una especie de
la libertad fundamental de asociación
que se
extiende legítimamente a los fines políticos, de modo que los
principios generales del primero son
también aplicables a las entidades
destinadas específicamente a los segundos, tal como se establece,
en forma
expresa en los artículos 25 de la
Constitución, 22 de la Declaración
Americana y 16 de la Convención Americana, así como, por lo menos implícita, en los artículos 20 de la Declaración Universal y 22 del Pacto Internacional ya aludidos. Desde luego, el derecho de asociación política puede estar sometido a requisitos especiales que, no por más rigurosos o por menos flexibles que los aplicados a otras formas de asociación, desvirtuarían su carácter de derecho de libertad, en la medida en que tales requisitos especiales se justifiquen razonablemente, en aras de la incidencia inmediata de los partidos en la provisión, elección y hasta decisiones de los gobernantes, sobre todo en lo Estados modernos, cuyo régimen político común es calificado con acierto como "de partidos", y más aun, como se dijo, en aquellos en que éstos detentan, como en Costa Rica, un verdadero monopolio del acceso al poder.
VII.- Pero la posibilidad de esas
limitaciones no significa que la libertad de
constituir partidos políticos, aun dentro de la mayor rigidez
justificada por
su carácter público, deje por
ello de ser, como se dijo, un derecho de
libertad, como tal igual para todos los ciudadanos,
titulares de los
derechos políticos, ni que el
sistema democrático autorice a imponerles
restricciones innecesarias o no razonables, los partidos son
instrumentos
esenciales del ejercicio de aquellos
derechos y, por ende, de la democracia
misma; su
formación y funcionamiento libérrimos, son, pues de un altísimo
interés público, a la sola condición de que
cumplan algunos requisitos
objetivamente derivados del sistema
de partidos; la posibilidad de
constituirlos, organizarlos e inscribirlos y de
participar con ellos en la
elección de los
gobernantes y en la conducción de los asuntos públicos,
debe ser lo más amplia posible, dentro de los límites
estrictamente
indispensables para preservar los
intereses públicos correspondientes a su
naturaleza, fines y función.
VIII.- En este sentido, la Sala considera que uno de los pilares del sistema costarricense de partidos, como, en general, de los que comparten sus ideales del Estado de derecho, de la democracia representativa, participativa y pluralista, y de la dignidad, libertad y derechos fundamentales de la persona humana.´(sentencia 2003-2865 de las quince horas nueve minutos del treinta de abril de dos mil tres)
De igual forma, en la sentencia 2007-00456
se hizo un resumen de la
posición de la Sala en
el tema aquí planteado y se concluyó lo siguiente:
"X.- Conclusión.- Está claro que el monopolio de los partidos
políticos para
la postulación de
candidatos a puestos de elección nacional tiene rango
constitucional y responde no a una intención de
limitar el ejercicio de los
derechos políticos,
sino por el contrario de garantizar su instrumentalización
y vigencia, en cuanto reconoce el rol de los partidos políticos
como
intermediarios entre los ciudadanos como
representantes del pueblo y el
esquema del
poder. Asimismo aunque no tuviera ese monopolio rango
constitucional, la exigencia de postularse por
medio de un partido político
para ocupar un
puesto de elección popular a nivel nacional, es una opción
que se encuentra dentro de las posibles que puede adoptar el
legislador en
uso de la potestad de legislar y
obedece al objetivo de racionalizar las reglas
objetivas y necesarias para resolver un problema fundamental de
la sociedad
democrática, como lo es, el acceder, ejercer y trasmitir
el poder político. En
ese rol el legislador
puede elegir diversas alternativas que ofrece el Derecho
de la Constitución, entre ellas: el que el acceso a los cargos
públicos solo
sea por medio de los
partidos políticos, el permitir la conformación de
grupos electorales independientes e, incluso, el aceptar las
candidaturas
individuales sin que exista una
organización social o política que le dé el
soporte a la persona, o bien puede combinar las anteriores
opciones. Lo
anterior significa, que estamos ante
un caso típico de discrecionalidad
legislativa
o materia de oportunidad que es constitucional siempre y cuando,
claro está, se mantenga dentro de los
parámetros que fija el Derecho de la
Constitución, en especial
los principios de razonabilidad
y
proporcionalidad; en este caso se refiere a la
existencia de requisitos
mínimos, flexibles y
accesibles al ciudadano para que pueden conformar
una agrupación política, y en
la medida de que estén justificados
racionalmente, no implican una vulneración a su
ejercicio.
La democracia requiere de ciertas reglas de funcionamiento que permitan su operatividad, pues su alteración podría ponerla en riesgo y, eventualmente, provocar su desaparición. En esta dirección, resulta acorde con esta máxima y con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, la decisión del legislador de exigir a los ciudadanos participar en las elecciones nacionales, a través de los partidos políticos. " (...)
En ese sentido se recuerda una vez más, que
de conformidad con los
antecedentes de esta
Sala, el derecho de asociación no es absoluto, lo cual
significa que el legislador, en uso de la potestad de legislar,
puede
establecer limitaciones siempre y cuando
estas sean objetivas, razonables y
proporcionales. En el caso en estudio, consideramos que las
limitaciones
que soportan los
ciudadanos en este derecho en el ámbito electoral son
objetivas, pues afectan por igual a todos, y son
razonables y proporcionales,
ya que
su finalidad es operativizar, el
funcionamiento del sistema
democrático. Desde este punto de vista, la alegada limitación
funciona más
bien como una garantía, como una forma de garantizar,
proteger y promover
valores esenciales de la
colectividad, todo lo cual constituye un elemento
objetivo y suficiente para admitir
la limitación a esta libertad en
cumplimiento de fines superiores plenamente
justificados (artículo 28 de la
Constitución).
En síntesis, el monopolio
constitucionalmente establecido a favor de los
partidos políticos para la postulación de candidatos a puestos
de elección
popular, es una garantía en nuestro
esquema actual para garantizar el
ejercicio pleno de
los derechos políticos y la vigencia
del sistema
republicano. Como todas las
libertades constitucionales, las electorales
también se encuentran limitadas y, por ello, su disfrute supone
el respeto a
un marco de actuación jurídicamente
determinado en beneficio del sistema
como un
todo. En ese sentido, el constituyente optó por encausar, más que
limitar, el derecho al sufragio pasivo, a través
de los partidos políticos, con
la finalidad de resguardar el adecuado funcionamiento del sistema democrático como un todo. («)" (sentencia 2007-00456 de las catorce horas cincuenta minutos del diecisiete de enero de dos mil siete)"
IV.- En esta nueva acción de
inconstitucionalidad, el recurrente no ofrece
argumentación alguna para combatir o rebatir la posición
jurídica de este Tribunal
en relación con el
rango constitucional del llamado ³monopolio de los partidos
políticos para la postulación de candidatos a
puestos de elección popular´y
aunque
explica que desde la perspectiva política los partidos han demostrado un
alejamiento de los electores que se muestra en
la creciente inconformidad con tales
organizaciones, lo cierto es que
tales consideraciones resultan ajenas a la
competencia atribuida a esta Sala dentro de los
procesos de inconstitucionalidad.
Por ese motivo
esta acción debe declarase sin lugar en cuanto se reclama la
infracción de la Constitución Política por las normas
discutidas.
V.- Reclamo por
infracción de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.- En la segunda parte de su
escrito el accionante denuncia
una infracción al
artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos pues en su criterio, el impedimento para la
postulación de candidaturas de forma independiente
de los partidos políticos recogida en el sistema electoral
costarricense es contraria al derecho de elegir y ser electo que
establece la
mencionada norma convencional.- Su
argumentación en este punto concreto radica
en
sus afirmaciones de que ±por una parte- la Corte Interamericana en su
jurisprudencia ha señalado (Caso Yatama vrs. Nicaragua) que ³no existe
disposición en la Convención Americana
que permita sostener que los ciudadanos
solo
pueden ejercer el derecho de postularse como candidatos a un cargo a través
de un partido político´ a lo cual,
indica, debe sumarse que ³a mayor
abundancia, en el caso de Castañeda Gutman
vs Estados Unidos Mexicanos(«)
la Corte
Interamericana de Derechos Humanos obligó al Estado mexicano
a
modificar su legislación
interna a fin de garantizar los derechos
político-electorales de aquellos ciudadanos que
no pertenecen a ningún partido
político.´Sin
embargo lo anterior resulta incorrecto pues en ninguno de los casos
señalados el mencionado Tribunal
Internacional estableció la incompatibilidad
entre un sistema de monopolio de candidaturas a través de los
partidos políticos
(como el caso costarricense)
y el artículo 23 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos.- Más aún, en el último de los casos declaró
específicamente
que:
³3. El Estado no violó, en perjuicio del señor Jorge Castañeda Gutman, el derecho político a ser elegido reconocido en el artículo 23.1.b de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma, en los términos de los párrafos 134 a 205 de esta Sentencia´( Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, del 6 de agosto de 2008, parte resolutiva punto número 3).
VI.- Al profundizar en el estudio de las decisiones de el Tribunal internacional resulta claro que en este último caso la Corte Interamericana procedió a analizar el citado numeral 23 de la Convención frente a la normativa mexicana que impide la postulación de candidaturas individuales y -en lo que aquí interesa- encontró que:
149. El derecho y la oportunidad de
votar y de ser elegido consagrados
por el
artículo 23.1.b de la Convención Americana se ejerce regularmente en
elecciones periódicas, auténticas, realizadas
por sufragio universal e igual y
por voto secreto que garantice la
libre expresión de la voluntad de los
electores.
Más allá de estas características del proceso electoral (elecciones
periódicas y auténticas) y de los principios
del sufragio (universal, igual,
secreto, que refleje la libre expresión de
la voluntad popular), la Convención
Americana no
establece una modalidad específica o un sistema electoral
particular mediante el cual los derechos a
votar y ser elegido deben ser
ejercidos (infra párr. 197). La Convención se limita a establecer
determinados estándares dentro de los
cuales los Estados legítimamente
pueden y
deben regular los derechos políticos, siempre y cuando dicha
reglamentación cumpla con los requisitos de
legalidad, esté dirigida a
cumplir con una finalidad legítima, sea
necesaria y proporcional; esto es,
sea razonable de acuerdo a los
principios de la democracia representativa1.´
Seguidamente realizó el
análisis anunciado en la parte final del parágrafo
149 recién citado y concluyó que si
bien se está frente a una restricción al ejercicio
de los derechos políticos, existen elementos de juicio
suficientes para concluir que
la
normativa concreta del sistema electoral
cuestionado no contraviene la
Convención pues cumple con las condiciones de legalidad
(parágrafos 176 a 179);
una
finalidad legítima (parágrafos 180 a 184), así
como su necesidad y
proporcionalidad, es decir, razonabilidad frente los principios de la democracia representativa (parágrafos 185 a 204). Su conclusión sobre el caso resulta muy ilustrativa para lo que pueda decidirse en este caso:
³204. Finalmente, la Corte considera que
ambos sistemas, uno construido
sobre la base
exclusivamente de partidos políticos, y otro que admite
también candidaturas independientes,
pueden ser compatibles con la
Convención y, por lo tanto, la decisión de cuál sistema escoger
está en las
manos de la definición política
que haga el Estado, de acuerdo con sus
normas constitucionales. A la Corte no se le escapa que en la
región existe una profunda crisis en relación con
los partidos políticos, los poderes
legislativos
y con quienes dirigen los asuntos públicos, por lo que resulta
imperioso un profundo y reflexivo debate sobre la
participación y la
representación
política, la transparencia y el
acercamiento de las
instituciones a
las personas, en definitiva, sobre el fortalecimiento y la
profundización de la democracia. La sociedad
civil y el Estado tienen la
responsabilidad,
fundamental e inexcusable de llevar a cabo esta reflexión y
realizar propuestas para revertir esta situación. En este sentido
los Estados
deben valorar de acuerdo con su
desarrollo histórico y político las medidas
que
permitan fortalecer los derechos políticos y la democracia, y las
candidaturas independientes pueden ser uno de
esos mecanismos, entre
muchos otros
205. Con base en los anteriores
argumentos, la Corte no considera probado
en el
presente caso que el sistema de registro de candidaturas a cargo de
partidos políticos constituya
una restricción ilegítima para regular el
derecho a ser elegido previsto en el artículo
23.1.b de la Convención
Americana y, por lo tanto, no ha constatado una violación al artículo 23 de dicho tratado´
VI.- De conformidad con lo anterior y
en el caso de las normas del sistema
electoral
costarricense que aquí se impugnan entiende este Tribunal que el
procedimiento de análisis a seguir debería ser
el mismo marcado por la Corte
Interamericana de
Derechos Humanos en su jurisprudencia recién expuesta; sin
embargo, en este caso concreto la Sala observa que el recurrente
no aporta ningún
elemento argumentativo ni
probatorio respecto de los posibles defectos del sistema
electoral costarricense en el punto reclamado. Es decir, no se
aportan razones o
pruebas para discutir la
legalidad, la finalidad, la necesidad o proporcionalidad y
menos aún la razonabilidad del
sistema costarricense de exclusividad de
postulación de candidaturas a puestos de
elección popular través de los partidos
políticos, de manera que cualquier análisis en tal sentido
resulta especulativo e
impropio para
la Sala, pues la obligaría a
plantearse ella misma las
argumentaciones y razonamientos que talvez pueda haber
querido plantear el accionante. Ante ello, lo
procedente es declarar sin lugar la acción, también en lo que se refiere a la supuesta infracción del artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos
Humanos.-
VII.- Conclusión. La acción planteada por
el accionante debe declararse sin
lugar en todos
sus extremos, en el entendido de que ±respecto de la Constitución
Política- no se aportan razones ni argumentos
nuevos o distintos frente al criterio
que
sostiene este Tribunal respecto del rango y valor constitucional del monopolio
de candidaturas a favor de los partidos
políticos, tal y como se aprecia en los
extractos de la sentencia número 2011-16592. De igual
forma, debe desestimarse
la acción planteada en
relación con la supuesta infracción del artículo 23 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues el accionante
no ofrece
argumentos sustanciales distintos
de la afirmación de que la jurisprudencia de
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dejado claras las
condiciones a
favor de las candidaturas
individuales como parte de los Derechos Políticos
recogidos en el artículo 23 de la Convención Americana
sobre Derechos
Humanos.- No obstante, como se demostró, la lectura integral de dicha jurisprudencia permite concluir que aquel Tribunal internacional ha expresado una postura muy distinta de la sostenida en este proceso por el recurrente y más bien ha dejado establecida una amplitud frente a la elección del sistema electoral por parte de los Estados que conforman el Sistema Interamericano.-
VIII.- NOTA SEPARADA DE LOS MAGISTRADOS CRUZ
CASTRO
Y CASTILLO VÍQUEZ,
CON LA REDACCIÓN DEL SEGUNDO . A
diferencia de lo que se ha expresado en los precedentes de este
Tribunal, somos de
la tesis de que el
³monopolio´que ejercen los partidos políticos sobre la actividad
político-electoral lo es por mandato de ley, y
no por prescripción constitucional.
Desde
nuestro punto de vista, las referencias que se hacen de las actas de la
Asamblea Nacional Constituyente, verbigracia: en
el voto n.° 05-8515, para sostener
la tesis del
³monopolio´de los partidos políticos sobre la actividad político-electoral
por mandato constitucional resultan forzadas,
pues, en el caso de la proscripción de
los partidos políticos de orientación comunista, como en
ese momento la única realidad regulada eran la de
los partidos políticos, es lógico suponer
que
prohibiendo aquéllos sus
miembros no podían acceder a los cargos de elección
popular por otros medios, precisamente porque
éstos no estaban regulados por ley,
quedándole
como única opción la organización de un partido político, el que no
podían crear, salvo que le dieran otra
orientación, tal y como aconteció a partir de la
década de los sesenta. A partir de ahí, indicar que con base en
ello el constituyente
se estaba decantado por
una única opción, desde nuestra perspectiva, es forzar el
argumento. Por su parte, la cita que hace el constituyente Volio
Sancho de Harold
Laski, en el sentido de que la
vida democrática se cimienta sobre el sistema de
partidos políticos, hay que ubicarla en su perspectiva
histórica, toda vez que, en ese
momento,
era impensable el acceso al poder político por otra vía que no fueran las
agrupaciones políticas, lo cual no significa que
con ello se estuviera cerrando la
puerta al
legislador para que en el futuro diseñara otras formas de participación
política. Igual razón hay que esgrimir al
argumento de que cuando se discutió el
contenido
del numeral 96 constitucional se tuviera en mente únicamente a los
partidos políticos como sujetos del pago
de la contribución estatal, lo cual no
significa, reiteramos, que ese haya sido el único medio elegido
por el constituyente
para canalizar en forma
exclusiva las candidaturas a cargos de elección nacional o
municipal.
Por otra parte, en ningún momento el
constituyente indicó de forma expresa
que la
única forma acceder al poder político sería por medio de los
partidos
políticos, impidiendo al legislador la
posibilidad de regular otras opciones para ello.
Normó esa realidad porque era la única que en ese momento
existía y se conocía.
Hay que tener presente
que la ³ratio legis´debe de ser demostrada con elementos
objetivos, los cuales consten en el expediente legislativo
respectivo, en este caso
en las actas de la
Asamblea Nacional Constituyente, en forma clara y precisa y
cuya derivación no conlleve un forzamiento del razonamiento
jurídico. Lo anterior
quiere decir, ni más ni
menos, que la intención del legislador, en este caso del
constituyente, debe emerger en forma diáfana y lógica de los
antecedentes legislativos o históricos. Incluso,
ante la duda, se debe de recurrir a otras técnicas
de interpretación jurídica, para
dar una interpretación adecuada al texto
constitucional. Para
tal fin, se hace necesario recurrir a
los métodos de
interpretación de
las normas jurídicas. Como es bien sabido, existen diversos
métodos, dentro de los cuales se encuentran la
interpretación gramatical o literal,
la
sistemática, la histórica, la teleológica y la analógica. Más todavía,
somos de la
tesis de que un método por sí solo
no resulta suficiente, sino que la mejor
interpretación es aquella que, una vez aplicado todos los
métodos posibles, se
inclina, no por la
solución que da un método aislado, sino por la que presentan
varios de ellos. En pocas palabras, ninguno de los métodos de
interpretación de las
normas en sí mismo es
suficiente, sino que ha de seguirse la solución que aportan
el mayor número de ellos.
Así las cosas, el hecho de que los
partidos políticos estén constitucionalizados
no implica, de ninguna manera, que el Derecho de la Constitución
(valores,
principios y normas) les haya atribuido, en
forma exclusiva y excluyente, la
actividad
política electoral, pues, lo que garantiza la Carta Fundamental es el
derecho de todo ciudadano a formar partidos
políticos, no que la actividad política
electoral deba realizarse exclusivamente a través de
éstos. Precisamente, en el
proyecto de
Código Electoral que presentó el Tribunal Supremo de Elecciones hace
algunos años, se proponía que, a escala
cantonal, podían participar los ³grupos
electorales independientes´en los procesos electorales
correspondientes. Por otra
parte, en una eventual
ley que se dicte, en la que se rompa el ³monopolio´que
ejercen los partidos políticos sobre la actividad política
electoral, bien puede el
legislador establecer
las reglas de funcionamiento que permitan la operatividad del
sistema democrático y, de esa
forma, receptar los ³grupos electorales
independientes´en el sistema político costarricense.
Vistas así las cosas, es un asunto de
política legislativa el determinar que la
actividad político-electoral se realice solo a través de
partidos políticos o que se
permita a los
ciudadanos acceder a los cargos de elección popular por otros medios.
Ergo, tanto la solución primera como la segunda
que puede adoptar el legislador son
acordes con el Derecho de la Constitución.
Por tanto:
Se declara SIN LUGAR la acción.
Gilbert Armijo S.
Presidente a.i
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Paul Rueda L.
Aracelly Pacheco S. Jose Paulino Hernández G.