Exp: Nº 07-012031-0007-CO
Res: Nº 2007-015349
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas con trece minutos del veintitrés de octubre del dos mil siete.-
Acción de inconstitucionalidad promovida por Luis Roberto Zamora Bolaños, mayor, soltero, estudiante de Derecho, portador de la cédula de identidad número 1-1086-0159, vecino de Heredia; contra la ley número 8492 del 23 de febrero del 2006, “Ley de regulación del referéndum”; el “Reglamento para los procesos de referéndum”, resolución número 11-2007 de Tribunal Supremo de Elecciones (TSE); y la convocatoria a referéndum comunicada por el TSE mediante resolución número 13-2007 del 12 de julio del 2007.
Resultando:
1.-
Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 17:40 horas del 5 de setiembre del 2007, el accionante solicita que se declare la inconstitucionalidad de la ley número 8492 del 23 de febrero del 2006, “Ley de regulación del referéndum”; el “Reglamento para los procesos de referéndum”, resolución número 11-2007 de Tribunal Supremo de Elecciones (TSE); y la convocatoria a referéndum comunicada por el TSE mediante resolución número 13-2007 del 12 de julio del 2007. Alega que dichas disposiciones infringen los ordinales 1, 2, 7, 90 y 121 inciso 4) de la Constitución Política, así como los numerales 1.1 y 23.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, incurriendo en inconstitucionalidad por omisión que lesiona el principio democrático y el de proporcionalidad representativa. Explica que, en la Asamblea Legislativa, el hecho de que algunas leyes o proyectos sean aprobados con mayoría simple o calificada responde a la envergadura (sic) o naturaleza del proyecto y, dependiendo de ello, se requieren mayores o menores niveles de consenso; principio que es básico de la democracia y existe para garantizar el respeto a las minorías. De este modo, correlativamente, “en el caso del referéndum sobre el CAFTA-DR, tal y como lo indicó el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa y fue respaldado por el Tribunal Supremos (sic) de Elecciones, el CAFTA-DR debe ser aprobado por al menos dos terceras de los miebros (sic) de la Asamblea. Lo que quiere decir que tanto los del Sí como los del No necesitan de 2/3 partes de los votos para alcanzar el mínimo de aprobación, que es muy distinto del mínimo de participación”. En concordancia con lo anterior, “(es) en la observancia de estos niveles de consenso que los tres documentos impugnados resultan omisos, al no establecer diferencia alguna entre las leyes o proyectos sometidos a referéndum”.
2.-
A efecto de fundamentar la legitimación que ostenta para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que la interpone con base en la amplia legitimación que confiere el artículo 75, párrafo segundo, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al estar de por medio la defensa de intereses difusos, específicamente en materia electoral, tal y como lo ha reiterado la Sala en diversas oportunidades.
3.-
El artículo 9 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional faculta a la Sala a rechazar de plano o por el fondo, en cualquier momento, incluso desde su presentación, cualquier gestión que se presente a su conocimiento que resulte ser manifiestamente improcedente, o cuando considere que existen elementos de juicio suficientes para rechazarla, o que se trata de la simple reiteración o reproducción de una gestión anterior igual o similar rechazada.
Redacta el Magistrado Solano Carrera; y,
Considerando:
I.-
Fundamentos de la acción. La Sala entiende el argumento del actor en el sentido de que, en los procesos de referéndum, la mayoría requerida para aprobar el proyecto de ley o de reforma constitucional sometidos a votación, debería reflejar el mismo tipo de mayoría que éstos habrían requerido para prosperar -de acuerdo con la Constitución Política- si la decisión fuese tomada en la Asamblea Legislativa. En consecuencia, si el proyecto requeriría mayoría simple (mitad más uno de los votos) o calificada (dos terceras partes de los votos) para ser aprobado en el Congreso, ese mismo requerimiento debería aplicarse para que pueda triunfar la iniciativa en la vía del referéndum. En su criterio, al no disponer explícitamente sobre el particular, las disposiciones aquí cuestionadas resultan inconstitucionales, por omisión. Señala -y en esto desde ya coincide la Sala- que la cuestión planteada es distinta a la del porcentaje de participación popular exigido para que el resultado del referéndum sea vinculante, ya que dicho requerimiento solamente hace las veces de un “quórum mínimo” -estableciendo un símil con el funcionamiento de los órganos colegiados- necesario para que el resultado final haya sido válidamente tomado.
II.-
Acerca de la alegada existencia de una omisión inconstitucional. El artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional señala en el inciso a) que cabe la acción de inconstitucionalidad contra las leyes y otras disposiciones generales, incluso las originadas en actos de sujetos privados, que infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional. El inciso b) expresa que se puede plantear la acción contra los actos subjetivos de las autoridades públicas, cuando infrinjan, por acción u omisión, alguna norma o principio constitucional, si no fueren susceptibles de los recursos de hábeas corpus o de amparo. Por último, el inciso f) de esa misma norma, refiere que cabe la acción de inconstitucionalidad contra la inercia, las omisiones y las abstenciones de las autoridades públicas. Partiendo de dichas normas, es claro que por la vía de la acción o de la consulta de constitucionalidad puede legítimamente plantearse un problema de inconstitucionalidad por omisión. Sin embargo, tal como lo ha establecido repetidamente la Sala (por ejemplo, en la sentencia Nº 2002-04394 de las 16:24 horas del 14 de mayo del 2002), no toda omisión normativa puede ser objeto de impugnación ante la jurisdicción constitucional: las únicas omisiones que pueden impugnarse son aquellas que se producen al ser confrontadas con un deber u obligación prevista directa y expresamente en el Derecho de la Constitución. Por ende, para dilucidar la cuestión planteada en el sub examine, es menester determinar primero si del Texto Fundamental se desprende o no una exigencia explícita en el sentido que echa de menos el accionante.
III.-
El instituto del referéndum fue introducido en nuestro medio por medio de reforma operada en los artículos 102, 105, 124, 129 y 195 de la Constitución Política, que disponen, en cuanto interesa:
“Artículo 102.-
El Tribunal Supremo de Elecciones tiene las siguientes funciones:
(…)
9) Organizar, dirigir, fiscalizar, escrutar y declarar los resultados de los procesos de referéndum. No podrá convocarse a más de un referéndum al año; tampoco durante los seis meses anteriores ni posteriores a la elección presidencial. Los resultados serán vinculantes para el Estado si participa, al menos, el treinta por ciento (30%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, para la legislación ordinaria, y el cuarenta por ciento (40%) como mínimo, para las reformas parciales de la Constitución y los asuntos que requieran aprobación legislativa por mayoría calificada.”
“Artículo 105.-
La potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega en la Asamblea Legislativa por medio del sufragio. (…) El pueblo también podrá ejercer esta potestad mediante el referéndum, para aprobar o derogar leyes y reformas parciales de la Constitución, cuando lo convoque al menos un cinco por ciento (5%) de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral; la Asamblea Legislativa, mediante la aprobación de las dos terceras partes del total de sus miembros, o el Poder Ejecutivo junto con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.
El referéndum no procederá si los proyectos son relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.
Este instituto será regulado por ley, aprobada por las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.”
“Artículo 124.-
Para convertirse en ley, todo proyecto deberá ser objeto de dos debates, cada uno en día distinto no consecutivo, obtener la aprobación de la Asamblea Legislativa y la sanción del Poder Ejecutivo; además, deberá publicarse en La Gaceta, sin perjuicio de los requisitos que esta Constitución establece tanto para casos especiales como para los que se resuelvan por iniciativa popular y referéndum, según los artículos 102, 105, 123 y 129 de esta Constitución. No tendrán carácter de leyes ni requerirán, por tanto, los trámites anteriores, los acuerdos tomados en uso de las atribuciones enumeradas en los incisos 2), 3), 5), 6), 7), 8), 9), 10), 12), 16), 21), 22), 23) y 24) del artículo 121 así como el acto legislativo para convocar a referéndum, los cuales se votarán en una sola sesión y deberán publicarse en La Gaceta.”
“Artículo 129.-
(…)
La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución.”
“Artículo 195.-
La Asamblea Legislativa podrá reformar parcialmente esta Constitución con absoluto arreglo a las siguientes disposiciones:
(…)
8) De conformidad con el artículo 105 de esta Constitución, las reformas constitucionales podrán someterse a referéndum después de ser aprobadas en una legislatura y antes de la siguiente, si lo acuerdan las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa.”
Como se observa con facilidad, la Constitución no establece ninguna exigencia en particular en lo relativo a la votación mínima que se requiere para que un proyecto sea aprobado por medio del referéndum. Sencillamente se limita a disponer que, para todo lo no dispuesto expresamente en ella, dicho instituto “será regulado por ley, aprobada por las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa”. En consecuencia, no puede establecerse que dicha ley especial resulte omisa -al punto de quebrantar la Constitución- por no disponer ésta nada sobre el particular. De toda suerte, ante el silencio de ésta o de cualquier otra disposición al respecto, está absolutamente claro -porque así se desprende del principio democrático explicitado desde el artículo 1 del Texto Fundamental- que la votación mínima requerida para aprobar una iniciativa necesariamente debe ser la mayoritaria, de donde lo inconstitucional más bien sería que se estableciese una cifra inferior a esa.
IV.-
Establecido lo anterior, del repaso de las disposiciones cuestionadas, se observa que:
a.-
La ley 8492 no contempla, en todo su articulado, disposición alguna relativa a la cantidad de votos requerida para lograr la aceptación de una propuesta sometida a referéndum. A diferencia de lo que indica el accionante, es palmario que los porcentajes a que se refieren los artículos 15 y 26 son de participación, es decir, de la cantidad mínima de votantes de cuya intervención se requiere para que el resultado del proceso sea obligatorio. De conformidad con el análisis efectuado supra, entonces, no encuentra la Sala que en ello se llegue a incurrir en omisión inconstitucional alguna.
b.-
En cuanto al “Reglamento para los procesos de referéndum”, dictado por el Tribunal Supremo de Elecciones, la norma aplicable es la que establece:
“Artículo 18.-
Resultado.
Para que el resultado del referéndum sea vinculante, debe alcanzarse el umbral de participación requerido y una de las opciones habrá de superar a la otra al menos por un voto. En caso de empate, se entenderá que el pueblo no ejerció su potestad de legislar y el Tribunal Supremo de Elecciones, sin más trámite, remitirá la comunicación respectiva a la Asamblea Legislativa, para que ésta continúe con los procedimientos ordinarios de formación de leyes o de reformas parciales a la Constitución, según corresponda.” (El subrayado no corresponde al original.)
En este caso, evidentemente que no estamos ante un supuesto de omisión sino de norma explícita, la cual es conteste con la exigencia de una mayoría democrática (aunque fuere de un voto) a que se aludió anteriormente. No hay, en consecuencia, inconstitucionalidad alguna.
c.-
En cuanto a la comunicación de la convocatoria a referéndum, efectuada por el TSE mediante resolución número 13-2007 del 12 de julio del 2007, se cuenta también con una disposición expresa, que señala:
“ARTÍCULO CUARTO.-
Resultado de la votación.- De conformidad con lo establecido en los artículos 4 y 26 de la Ley nº 8492 y 18 del Reglamento, de alcanzarse el umbral de participación del 40%, si la mayoría de los electores votaran por el ‘SÍ’, lo consultado a la ciudadanía por la vía del referéndum se convertirá en ley, para lo cual el Poder Legislativo, sin más trámite, le comunicará al Poder Ejecutivo el decreto que corresponda, con la razón de que fue aprobado en referéndum, para su inmediata publicación y observancia. Por el contrario, si la mayoría de los electores votaran por el ‘NO’, el proyecto deberá archivarse de inmediato.
En cualquiera de los dos casos mencionados una de las opciones habrá de superar a la otra al menos por un voto; determinación que se hará prescindiendo de los votos nulos o en blanco, los que no se sumarán a ninguna tendencia .
De no alcanzarse el umbral de participación necesario para que el resultado tenga carácter vinculante, el proyecto continuará su trámite en la corriente legislativa.” (Nuevamente, lo subrayado no aparece así en el original.)
Como se observa, la disposición es conforme con la del Reglamento y, por consiguiente, tampoco adolece de vicio de constitucionalidad alguno.
V.-
Reflexión final. En adición a lo anteriormente expresado, no omite indicar la Sala que, en todo caso, en la postura del accionante se aprecia un error de fondo, que consiste en considerar que en los procesos de referendo se debe hacer una transposición o adaptación necesaria de las reglas que gobiernan al procedimiento legislativo, incluso en cuanto a las clases de mayorías requeridas para aprobar los diversos tipos de proyectos. En efecto, la existencia misma del Parlamento y los trámites que en él se siguen, responden a esquemas de democracia representativa en los que -al menos en Costa Rica- los actores son partidos políticos y las y los diputados que éstos logran elegir, quienes se convierten así en mandatarios o delegados populares. En el seno del Congreso, el juego de las fuerzas políticas debe estar (y está) regido por controles que tutelan la vigencia de los derechos de las minorías e impiden que una sola fuerza política pueda monopolizar la aprobación de ciertas clases de iniciativas, cuya sensibilidad e importancia pueden incluso exigir la formación de mayorías calificadas que expresen un consenso reforzado de los actores en torno a las propuestas para las que la Constitución demande tales consensos. Por el contrario, en materia de referéndum nos trasladamos más bien al terreno de la democracia directa, donde el titular originario de la potestad legislativa, que es el pueblo (artículo 105 constitucional), la ejerce sin intermediación alguna, rigiendo al respecto únicamente la exigencia de que triunfe la tesis que obtenga un apoyo mayoritario suficiente, por medio del sufragio, siempre y cuando tome parte en el proceso un número suficiente de ciudadanos. Bajo tales condiciones, es erróneo pretender que las condiciones aplicables al primer escenario (parlamentario o representativo) puedan o incluso deban replicarse en el segundo (el referéndum). Lo cierto más bien sería lo contrario, donde la regla mayoritaria de la democracia directa viene a constituir la norma de aprobación en el trámite legislativo, salvo situaciones de excepción, originadas en las exigencias ya descritas, en las que el texto constitucional prefiere imponer la necesidad de una mayoría calificada.
VI.-
A la luz de las consideraciones previas, está claro que las inconstitucionalidades acusadas carecen de mérito, por lo cual se impone desestimar la acción por el fondo, como en efecto se declara.
Por tanto:
Se rechaza por el fondo la acción. Comuníquese este pronunciamiento al Tribunal Supremo de Elecciones.
Luis Fernando Solano C.
Presidente
Luis Paulino Mora M.Ana Virginia Calzada M.
Adrián Vargas B.Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L.Fernando Cruz C.