Exp: 10-001095-0007-CO
Res. Nº 2010008297
SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las catorce horas y cuarenta y cinco minutos del cinco de mayo del dos mil diez .
Acción de inconstitucionalidad interpuesta por Ana Isabel Biamonte Pérez, mayor, casada una vez, licenciada en informática, vecina de Ciudad Colón de Mora, portadora de la cédula de identidad número 1-0515-0284, en su condición de Presidenta del Partido “El Puente y los Caminos de Mora”; contra el artículo 41 del Código Electoral.
Resultando.
1.-
Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala a las diez horas veinticinco minutos del veintiuno de enero de dos mil diez, se apersona la recurrente y manifiesta que considera inconstitucional el artículo 41 del Código Electoral porque infringe lo dispuesto en los artículos 1, 9, 33 y 95 de la Constitución Política, en cuanto permite únicamente la conformación de las juntas receptoras de votos a la representación de los partidos inscritos a escala nacional, lo que afecta a los partidos cantonales, al no tomarlos en consideración.
2.-
A folio 20 del expediente rinde su informe Luis Antonio Sobrado González, en su condición de Presidente del Tribunal Supremo de Elecciones. Manifiesta que ese Tribunal, en sus reiterados pronunciamiento, ha destacado el importante rol que desempeñan las juntas receptoras de votos -que estarán a cargo de miembros de mesa propuestos por los propios partidos políticos- en nuestro sistema electoral, al punto de considerarse a estos organismo electorales, de origen constitucional, como la base de la administración electoral. Explica que la regla electoral que autoriza únicamente a los partidos inscritos a escala nacional, con candidaturas inscritas, a presentar nóminas de electores para integrar las juntas receptoras de votos y que data de 1952, ha sido objeto de pronunciamiento por parte de ese Tribunal, precisamente su intervención permitió flexibilizar su contenido, al establecerse que en las elecciones municipales ese derecho también le asistía a los partidos políticos inscritos a nivel provincial y cantonal (véase resolución número 1804-E-2002). Resalta que el Tribunal Supremo de Elecciones, como Poder de la República, está sometido al principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política, por lo que para las elecciones de febrero de este año, el Tribunal se vio compelido, a fin de no violentar el principio de legalidad, a aplicar dicha norma, por encontrarse vigente y por ello, determinó que la potestad que ostentan los partidos para inscribir miembros en las juntas receptores en las elecciones nacionales reside, de manera exclusiva, en las agrupaciones políticas a escala nacional. Indica que la norma cuya constitucionalidad se discute, forma parte del resultado que alcanzó el legislador después de haber analizado la realidad normativa del ámbito electoral del país y precisamente sobre la regulación que aquí se discute, al igual que sucedió con algunos otros aspectos, consideró innecesario un cambio, por lo que optó por mantener el contenido del artículo 49 del anterior Código Electoral. Señala que la norma derogada, que es reproducida en el actual artículo 41, se aplicó invariablemente hasta las elecciones nacionales de febrero de dos mil dos; sin embargo, los cambios en el escenario electoral, suscitados por un nuevo Código Municipal en 1998, plantearon elecciones populares para los cargos de alcaldes, síndicos, concejales e intendentes, pero no modificaron la forma en que se integraban las juntas receptoras de votos. Añade que la legislación actual se vio influenciada por varios cambios suscitados en el ordenamiento electoral municipal –reforma de los artículo 14, 19 y 20 del Código Municipal, mediante Ley 8611 de doce de noviembre de dos mil siete- que, entre otras cosas, dispuso la separación de elecciones –municipales y nacionales- a partir del año 2016, circunstancia que de alguna manera pudo llevar al legislador, al momento de dictar el nuevo Código Electoral, a decantarse por mantener la fórmula establecida en el numeral 49 de Código Electoral derogado, donde la facultad para proponer miembros de las juntas receptoras de votos corresponde a los partidos políticos inscritos a escala nacional. Expone que esto podría obedecer a que, a partir de esta separación de elecciones, el tema de la representación de partidos cantorales en las juntas receptoras de votos, para las elecciones nacionales, carecería de interés actual. Considera que el problema de constitucionalidad apuntado subsistiría, ya no en relación con los partidos inscritos a escala cantonal, sino con los inscritos a escala provincial, quienes pueden tener candidaturas inscritas, para diputados, en ese sentido, el texto vigente no permite que representantes de dichos partidos integren las juntas receptoras de votos en las elecciones nacionales.
3.-
A folio 34 contesta audiencia Ana Lorena Brenes Esquivel, en su condición de Procuradora General de la República (folio 34). Considera que, en el caso bajo estudio, se da la particular circunstancia de que la previsión que contempla el artículo 41 del Código Electoral, respecto a la forma en que se deben integrar las juntas receptoras de votos de cara a unas elecciones generales en las que coincida la escogencia del Presidente y Vicepresidentes de la República, Diputados a la Asamblea Legislativa y Regidores Municipales, se cumplió por última vez en las pasadas elecciones del siete de febrero del 2010, debido a que una situación así no se va a volver a presentar en el futuro por lo que se refiere a los cargos municipales, con lo cual, una eventual declaratoria de inconstitucionalidad de la disposición impugnada en nada vendría a beneficiar los intereses o derechos del partido político recurrente, como tampoco los de ninguna otra agrupación política cantonal. Acota que con la presente acción se busca, principalmente, suprimir la frase “a escala nacional” del artículo 41 del Código Electoral, de tal forma que los partidos inscritos a escala cantonal pudieran participar en la integración de las juntas receptoras de votos para los comicios que justo acaban de celebrarse y revertir, de esta forma, la muy reciente línea jurisprudencial del Tribunal Supremo de Elecciones. Explica que al haberse llevado a cabo la elección de la señora Presidenta de la República, de los Diputados y de los mismos Regidores Municipales, la cuestión medular sobre la que se sustenta esta acción, a saber, la limitación para que partidos cantorales intervengan en la conformación de las juntas receptoras de votos durante las elecciones nacionales, carece de relevancia o de interés actual.
4.-
En los procedimientos seguidos se ha observado las prescripciones legales.
Redacta el Magistrado Castillo Víquez; y,
Considerando.
I.-
Sobre la admisibilidad. La legitimación de la accionante como Presidenta del partido El Puente y los Caminos de Mora, deviene del artículo 75 párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, al tratarse de intereses difusos. En cuanto a la consideración de los derechos electorales como intereses difusos ese ha sido el criterio constante de este Tribunal a partir de la sentencia número 980-91 de las 13:30 horas del 24 de mayo de 1991, en donde se consideró que, tratándose de materia electoral, cualquier ciudadano tiene legitimación suficiente para gestionar. En el mismo sentido, pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias números 3194-92 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992; 2881-95 de las 15:33 horas del 6 de junio de 1995; 883-96 de las 17:00 horas del 13 de junio de 1996 y 5379-97 de las 14:36 horas del 5 de setiembre de 1997.
II.-
Objeto de la acción. La accionante impugna el numeral 41 del Código Electoral, ley No.8765 de dos de setiembre de dos mil nueve, publicada en el Alcance No. 37, a La Gaceta No. 717, en tanto establece que solamente los partidos inscritos a escala nacional pueden proponer miembros a las juntas receptoras de votos, al indicar que:
“ARTÍCULO 41.-
Integración: Las juntas receptoras de votos estarán formadas al menos por tres personas y sus respectivos suplentes.
Cada partido inscrito a escala nacional que participe en la elección con candidaturas inscritas podrá proponer a un lector para cada junta, así como el suplente respectivo”. (el subrayado y la negrita no son del original).
III.-
Sobre el fondo. En anteriores ocasiones esta Sala ha indicado que los procesos electorales constituyen un elemento indispensable para el funcionamiento real de un auténtico régimen democrático, expresado en tres elementos básicos que integran su contenido: como el principio de igualdad política, que se manifiesta a través del sufragio universal (voto igual, directo, secreto, universal y libre); la soberanía nacional, que atribuye el poder político al pueblo, y que considera a la ley como la expresión de la voluntad general promulgada directamente por los ciudadanos o a través de sus representantes; y finalmente, el pluralismo político, que significa igualdad de concurrencia y se traduce en la libertad de participación, de discusión y de oportunidades. Los partidos políticos, en este contexto, también constituyen un elemento importantísimo de la vida democrática, pues son los instrumentos a través de los cuales se concretan los principios del pluralismo democrático. Los caracteres que informan la disciplina legal de los partidos, tratan de armonizar el principio de su libertad de creación y funcionamiento con el respeto a la Constitución y al sistema democrático. Los partidos constituyen canales para la participación democrática y de la organización de las corrientes e ideologías de la vida social, que después se trasladan a la organización del Estado (véase en ese sentido la sentencia número 456-07 de las catorce horas cincuenta minutos del diecisiete de enero de dos mil siete). Ahora bien, son los partidos políticos los únicos legitimados para participar en el proceso electoral, entendido como una secuencia de actos dirigidos a obtener una representación política del pueblo en los órganos de dirección del Estado. Dentro de esta serie de actos se encuentran tres etapas claramente definidas: la preparatoria, la constitutiva y la integrativa de la eficacia; para efectos de la presente acción debe tenerse presente que es en la etapa constitutiva en la que se comprende la votación, es decir el ejercicio efectivo del derecho al sufragio. En esta etapa es de vital importancia el trabajo que realizan las juntas receptoras de votos las cuales están encargadas de recibir el voto del elector, de realizar el escrutinio y cómputo provisional y de comunicar ese resultado al Tribunal. El proceso electoral debe necesariamente ser lo más transparente posible y, para ello a los partidos políticos se les otorga la potestad de fiscalización, que consiste en todos aquellos medios regulados por la Ley Electoral que contienen como objetivo asegurar que los comicios electorales se realicen conforme a las regulaciones legales pertinentes, de manera que sean el resultado de la expresión libre, espontánea y auténtica de la voluntad de los electores. Una de las maneras de ejercer la fiscalización es mediante las juntas receptoras de votos, cuyos miembros son propuestos por los propios partidos políticos. En este caso, la accionante reclama que el artículo 41 del Código Electoral limita esta posibilidad a los partidos tanto inscritos a nivel provincial como cantonal, otorgándosela únicamente a los partidos nacionales.
IV.-
Sobre el caso concreto. El artículo 51 del Código Electoral dispone que existen tres tipos de partidos políticos según su circunscripción territorial: nacionales, provinciales y cantonales. Los que tienen carácter nacional son los que se inscriben para la elección a la Presidencia y Vicepresidencia de la República, a una asamblea constituyente, la elección de diputadas y diputados o los cargos municipales en todo el territorio nacional. Los de carácter provincial intervienen en la elección de diputadas y diputados o cargos municipales de la provincia. Los cantones, se inscriben únicamente para participar en la elección de cargos municipales del cantón. Debe indicarse que con las reformas realizadas con el nuevo Código Electoral, así como con las disposiciones contenidas en el Código Municipal, las pasadas elecciones de febrero de dos mil diez, fueron las últimas en las que se eligieron todos los cargos de forma simultánea, pues a partir de las próximas elecciones se aplicará lo señalado en el ordinal 150 del Código Electoral que establece:
“Las elecciones para presidente, vicepresidentes y diputados(as) a la Asamblea Legislativa deberán realizarse el primer domingo de febrero del año en que deba producirse la renovación de estos funcionarios.
Las elecciones municipales para elegir regidores, síndicos, alcaldes e intendentes, miembros de concejos de distrito y de los concejos municipales de distrito, con sus respectivos suplentes, se realizarán el primer domingo de febrero dos años después de la elección para presidente, vicepresidentes y diputados(as) a la Asamblea Legislativa”.
En ese mismo sentido, también pueden consultarse los numerales 14 y 19 del Código Municipal. Es decir, a partir de las próximas elecciones se elegirá de forma conjunta Presidente y diputados y dos años después se llevarán a cabo las elecciones municipales, que tal y como se indicó anteriormente son las únicas elecciones en las que están legitimados a participar los partidos políticos inscritos a nivel cantonal. Concretamente, la accionante señala que el artículo 41 del Código Electoral al establecer que solamente los partidos inscritos a escala nacional pueden proponer miembros a las juntas receptoras de votos, lesiona los derechos constitucionalmente consagrados, tales como el de igualdad, principio democrático y representación de minorías. Lo anterior, toda vez que queda claro que al realizarse elecciones separadas para los cargos municipales, en esas únicamente los partidos nacionales tendrían la posibilidad de proponer a sus delegados como miembros de las juntas receptoras de votos, tal y como está redactada la norma, en vista de que los partidos políticos inscritos a escala nacional pueden participar en esas elecciones. Así las cosas, el hecho de que se haya separado las elecciones para elegir los cargos municipales de elección popular de las presidenciales y las diputadiles no hace que este asunto pierda interés actual. Lo anterior, porque hay que tomar en consideración que los partidos inscritos a nivel provincial pueden participar en las elecciones nacionales al poder proponer candidatos para diputados, y, sin embargo, actualmente no pueden proponer miembros de juntas receptoras de votos y, además, porque, según lo indicado en el párrafo cuarto del artículo 51 del Código Electoral, el partido político inscrito a escala nacional se entenderá que lo está a escala provincial y cantonal, por lo que un partido inscrito a nivel nacional también puede participar en las elecciones municipales. En ese sentido, en el considerando anterior se analizó la importancia que tienen dentro de un sistema democrático el proceso electoral y que éste sea fiscalizado de manera correcta. Debido a que una de las maneras de fiscalizar el proceso es mediante la participación de los partidos políticos en la designación de los miembros de las juntas receptoras de votos, a juicio de esta Sala, no resulta legítimo que se limite esta posibilidad solamente a los partidos inscritos a escala nacional, máxime si se toma en consideración que los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumentos fundamentales para la participación política, lo que conllevan la potestad de fiscalizar y a hacerse representar en esos órganos electorales en condiciones de igualdad, por lo que cuando se excluye a los partidos inscritos a escalas provincial y cantonal de esa posibilidad, se lesionan el principio de igualdad y el de participación política. Si bien es cierto esta fiscalización del proceso electoral debe estar regulada, ello no puede conllevar la exclusión de los partidos políticos que participan en los procesos electorales en un nivel inferior a aquellos que están inscritos a escala nacional; ergo, en este caso la exclusión en consideración con el criterio la circunscripción territorial no resulta razonable ni proporcional. Afirmamos que se vulnera el principio de igualdad por varias razones. En primer lugar, la norma cuestionada no persigue un fin constitucional legítimo. En según término, no está provista de razones objetivas para discriminar entre partidos inscritos a escala nacional y los inscritos a escalas provincial y cantonal. Tampoco estamos en presencia de una discriminación positiva o invertida, que tenga como finalidad superar las condiciones de desigualdad social en la que se encuentra un determinado colectivo por razones históricas, culturales o antropológicas. Por otra parte, si las juntas receptoras de votos están integradas por al menos tres personas y sus respectivos suplentes, lo lógico es que a mayor participación mayores y más efectivos serán los controles de los partidos políticos sobre el proceso electoral, por lo que no hay razón válida, jurídicamente hablando, para incluir en la integración de estos órganos electorales sólo los miembros que proponen los partidos políticos inscritos a escala nacional. A mayor abundamiento, este Tribunal, en la sentencia n.° 2006-15960, declaró con lugar una acción donde se alega una desigualdad irrazonable contra los partidos inscritos a escala provincial. Al respecto, se indicó lo siguiente:
“VII.-
El principio de igualdad.-
En el caso específico, como se indicó, los recurrentes deducen sus planteamientos como una irrazonable desigualdad de tratamiento, en tanto las condiciones para la inscripción de partidos a escala provincial resultan ser en ciertos casos más gravosas que para otros grupos interesados en inscribir partidos, específicamente, a escala nacional. El principio de igualdad ha sido delineado no como un derecho a una total equiparación sino más bien como el derecho que tienen los ciudadanos a que se trate de forma igual a los iguales y desigual a los desiguales (igualdad formal) y además a que las diferencias en las condiciones reales se reflejen en diferencias de tratamiento objetivas y razonables, siendo en esta última característica donde se enmarca la discusión en este caso, es decir, la existencia de trato irrazonable, para algunos sujetos a quienes en ciertos casos se les hace más gravosa la inscripción de partidos si éstos son de escala provincial, frente a las exigencias establecidas para la inscripción de partidos a escala nacional. No se discute entonces la exigencia de un mínimo de adherentes, cuya necesidad tuvo oportunidad de analizarse por este Tribunal, quien señaló, que ella tiene como finalidad acreditar la seriedad de la agrupación, lo cual se traduce en la existencia de un nivel (mínimo) de representatividad, lo cual denota un grado (mínimo) de viabilidad política, que lo hace merecedor de los esfuerzos colectivos que su reconocimiento requiere. En la sentencia número 0980-91, (supra citada) al analizar el número de adhesiones requerido para inscribir partidos políticos a escala nacional, se consideró que las adhesiones requeridas para la formación e inscripción de nuevos partidos políticos son aquellas indispensables para constituir los organismos fundamentales del partido, con lo cual,
" [...] para los de carácter nacional, el mínimo de 5 afiliados en cada distrito, con los cuales constituir la respectiva asamblea y comité ejecutivo, es decir, un total para los 428 distritos administrativos en que actualmente se divide el territorio nacional, de 2.140 electores; cifra esta bastante aproximada a la de las 3.000 adhesiones que exige el artículo 64 antes de su reforma."
Más bien, la queja se refiere a un trato irrazonable para ellos frente a las citadas exigencias para la inscripción de partidos a escala nacional, en lo cual coinciden con lo expresado por el Tribunal Supremo de Elecciones, quien informa que -en aplicación de la disposición impugnada- para inscribir un partido en la provincia de San José, se requeriría de nueve mil doscientos treinta (9.230) adhesiones; y en Alajuela, de cuatro mil quinientos cincuenta y cinco (4.555); mientras que para los casos de constituirse un partido provincial en Cartago, dos mil ochocientos noventa y uno (2.891) firmas, en Heredia, dos mil cuatrocientos noventa y seis (2.406); en Puntarenas dos mil doscientos setenta (2.270) firmas; en Limón, mil novecientos sesenta y cinco (1.965), y en Guanacaste, mil setecientos dos (1.702) adhesiones. De tales números es claro el agravamiento de requisitos cuando se trata de inscribir partidos de escala provincial, frente a las tres mil adhesiones que se exigirían para inscribir ese mismo partido a escala nacional, siendo que tal distinción desafía el sentido jurídico de proporcionalidad porque deja abierta una posibilidad de que para partidos de escala menor que la nacional se exija una mayor cantidad de adhesiones que las requeridas para los partidos de la mayor escala en nuestro sistema electoral. Con esto se evidencia una inconstitucionalidad al quedar demostrada una diferencia de tratamiento que excede los parámetros de proporcionalidad y razonabilidad que deben regirlo, pues el mecanismo resulta ineludiblemente con el pasar del tiempo en una desmedida y excesiva exigencia del número de adhesiones requerida para la inscripción de partidos políticos a escala provincial y cantonal, frente a esa misma requisito en el caso de partidos nacionales que, por un sentido lógico básico debería ser tomada como máxima justamente porque su escala cubre todo el país. Con ello se advierte que el mecanismo de fijación de cantidad de firmas a escala provincial tiene entonces un defecto de origen que ya ha producido un desfase como el que reflejan los números recién transcritos de las provincias de Alajuela y San José, en tanto para inscribir un partido de escala provincial en San José se requieren casi un número triple de adhesiones y para hacer lo mismo en Alajuela se requieren casi un tercio más. Esto hace que la Sala se incline por acoger la acción de inconstitucionalidad planteada contra la norma discutida por ser ésta contraria al principio de igualdad de tratamiento”.
V.-
Corolario. En mérito de lo expuesto, esta Sala estima procedente declarar con lugar la presente acción de inconstitucionalidad, y anular del artículo 41 párrafo segundo la frase que dice “inscrito a escala nacional”, como en efecto se dispone.
Por tanto.
Se declara con lugar la acción. Se anula la frase “inscrito a escala nacional”, contenida en el párrafo segundo del artículo 41 del Código Electoral, ley No. 8765 del 19 de agosto de 2009. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma anulada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Reséñese este pronunciamiento en el Diario Oficial La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Notifíquese.-
Ana Virginia Calzada M.
Presidenta
Luis Paulino Mora M. Gilbert Armijo S.
Ernesto Jinesta L. Fernando Cruz C.
Fernando Castillo V. Aracelly Pacheco S.
FCV/ nrosito /pmc.-