N° 1104-1-E-2002.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las ocho horas quince minutos del diecinueve de junio del dos mil dos.
Interpretación del artículo 175 del Código Electoral.
RESULTANDO:
1.- En escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el día 12 de marzo del 2002, el Licenciado Javier Vega Garrido, en su calidad de Proveedor a.i. de este Tribunal, consulta sobre los alcances del artículo 175 del Código Electoral, del siguiente modo: “con el propósito de adquirir certeza jurídica sobre los alcances reales del repetido artículo 175 del Código Electoral, y en especial, por el impacto que dicha certeza tendrá a nivel de planeamiento de la gestión de compra proyectada para este año, el suscrito respetuosamente se permite solicitar al Superior, si a bien lo tiene, (...) se sirva por la vía de la interpretación establecer si resulta jurídicamente dable aplicar –como excepcionalmente se ha hecho- aquella norma electoral a las adquisiciones para las elecciones que se verificarán el 01 de diciembre de este año”.
2.- Esta gestión se evacua de conformidad con las prescripciones de ley.
Redacta el Magistrado Sobrado González; y;
CONSIDERANDO:
I.- SOBRE LA PROCEDENCIA DEL DICTADO DE LA PRESENTE RESOLUCIÓN INTERPRETATIVA: El señor Proveedor de este Tribunal consulta si es posible aplicar lo dispuesto en el artículo 175 del Código Electoral, en lo que a adquisición de material electoral se refiere, para las elecciones que se verificarán en diciembre del 2002.
En resolución número 1748, de las quince horas con treinta minutos del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y nueve, el Tribunal estableció que:
"El inciso 3) del artículo 102 de la Constitución Política reconoce, en cabeza del Tribunal Supremo de Elecciones la función de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral. El inciso c) del artículo 19 del Código Electoral al desarrollar ese precepto, dispone en lo que interesa: ‘Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos’.
Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, sólo los partidos políticos, a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa.
No obstante, el Tribunal Supremo de Elecciones puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos.
Ante supuestos como esos, el Tribunal Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada en el artículo del Código Electoral arriba trascrito, cuando la necesidad de una mayor concreción del sentido normativo de la disposición favorezca la efectiva y eficiente organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, que es la función que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política).
Tales criterios resultan plenamente aplicables en este caso porque, como se verá, la aplicación extensiva de dicho precepto, así como de las demás reglas del Código Electoral referidas específicamente al proceso electoral, al que culmina con las votaciones del próximo primero de diciembre, es esencial en la eficiente administración del mismo.
II.- REFLEXIONES PRELIMINARES SOBRE LOS GOBIERNOS LOCALES Y LA ELECCIÓN DE SUS AUTORIDADES. Como lo hizo ver este Tribunal en su resolución n°. 2589 de las 9:10 horas del 1° de diciembre de 1999, nuestra Constitución Política dispone que Costa Rica es una república democrática, libre e independiente, en donde la soberanía reside exclusivamente en la nación. Como corolario de lo anterior, el gobierno nacional, aparte de alternativo y responsable, es de carácter popular y representativo, y corresponde ejercerlo a los Poderes de la triada clásica, a los cuales se suma un Tribunal Supremo de Elecciones que organiza, dirige y vigila los actos relativos al sufragio, contando al efecto con el rango e independencia propios de aquellos Poderes (art. 1, 2, 9 y 99).
Paralelamente al gobierno nacional coexisten gobiernos locales, a los que compete la administración de los intereses y servicios de cada uno de los cantones en que se distribuye la geografía costarricense (art. 168). Por responder dichos gobiernos municipales a idéntica lógica democrática, están confiados a un cuerpo deliberante o Concejo —integrado por regidores de elección popular y por síndicos que representan a los distritos que componen el correspondiente cantón, aunque estos últimos sólo tienen el derecho de hacerse oír en el referido Concejo, por cuanto carecen de voto en el seno del mismo (art. 171 y 172)— y a “un funcionario ejecutivo que designará la ley” (art. 169).
La autoridad superior del gobierno municipal, en lo relativo a la gestión de los intereses y servicios locales, se garantiza mediante el reconocimiento constitucional de la autonomía de las municipales frente al Estado (art. 170). Ahora bien, la misma Constitución, al momento de reconocerle esa autonomía al ente municipal, advierte su carácter corporativo. Como es bien sabido, las corporaciones públicas constituyen grupos humanos que autoadministran sus intereses mediante la organización de un ente público exponente y gestor de ellos; y, en el caso de las municipalidades, el grupo base de las mismas lo constituye el "municipio", entendido como "el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal" (art. 1° del Código Municipal).
De la anterior caracterización constitucional de la institución municipal en nuestro medio, la Sala Constitucional ha extraído sus elementos fundamentales, en los siguientes términos: “la existencia de una jurisdicción territorial para atender los intereses y servicios del nivel local; la constitución de una población fincada en lazos de vecindad, de manera que todo habitante del Cantón es munícipe; el gobierno formado por dos órganos diferenciados (Consejo y Alcalde) con funciones y relaciones entre ellos definidas; la naturaleza corporativa de la institución; garantía constitucional de independencia (autonomía); y la materia objeto de su administración, que está formada por todo aquello que sea o constituya ‘interés y servicio local’. Desde el punto de vista político, las municipalidades son gobiernos representativos con competencia sobre un determinado territorio (cantón), con personalidad jurídica propia y potestades públicas frente a sus munícipes (habitantes del cantón); operan de manera descentralizada frente al Gobierno de la República, y gozan de autonomía constitucionalmente garantizada y reforzada que se manifiesta en materia política, al determinar sus propias metas y los medios normativos y administrativos en cumplimiento de todo tipo de servicio público para la satisfacción del bien común en su comunidad. Puede decirse, en síntesis, que las municipalidades o gobiernos locales son entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento ...” (voto n°. 5445 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).
Como bien lo sostenía el Tribunal Supremo de Elecciones en su sentencia n°. 135-E-2002 de las 16 horas del treinta de enero del 2002, el carácter “alternativo” que la Constitución atribuye al gobierno nacional como corolario de la naturaleza democrática del Estado costarricense, significa que los Poderes que lo componen están integrados por miembros que periódicamente se renuevan. En el caso de los Diputados de la Asamblea Legislativa y del Presidente y los dos Vicepresidentes de la República, su designación se realiza a través de votaciones populares cada cuatro años, que deben llevarse a cabo el primer domingo de febrero del año en que haya de efectuarse la renovación de esos funcionarios (art. 133). Ese mecanismo electivo asegura y potencia el lazo representativo que vincula a dichas autoridades gubernamentales con la nación como titular que es de la soberanía (art. 2°).
Por la fuente de la que derivan tales principios de alternancia y de origen popular de las autoridades gubernamentales, los mismos se extienden a los entes municipales. De ahí que la Constitución estipula expresamente que los regidores “serán elegidos por cuatro años” (art. 171) y que compete al Tribunal Supremo de Elecciones efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios emitidos en las elecciones de los “miembros de las Municipalidades” y hacer la respectiva declaratoria definitiva de elección (incisos 7 y 8 del artículo 102).
Hasta el proceso electoral celebrado en 1998, la elección de regidores y síndicos municipales coincidía con las votaciones para designar Presidente de la República y Diputados a la Asamblea Legislativa. No obstante que en febrero del presente año se eligieron, conjuntamente con éstos, los regidores de las distintas municipalidades del país, en virtud de lo dispuesto en el vigente Código Municipal (Ley n°. 7794 de 18 de mayo de 1998) se estableció un proceso electoral diferenciado para designar sus síndicos, fijándose como día de la votación el primer domingo del mes de diciembre inmediatamente posterior a la elección de regidores (ver resolución n°. 1543-E de las 8:35 horas del 24 de julio del 2001, la cual aclaró algunas contradicciones normativas que al respecto se presentan).
En relación con el “funcionario ejecutivo que designará la ley” previsto constitucionalmente, el mismo Código transforma la vieja figura del “ejecutivo municipal”, que era nombrado por el respectivo concejo municipal, en alcaldes de designación popular, a elegir conjuntamente con los síndicos y los restantes miembros de los concejos de distrito. Sobre este último órgano municipal, que es el encargado de vigilar la actividad municipal y colaborar en los distritos de las municipalidades, es menester señalar que está integrado por el respectivo síndico, quien lo preside, y por cuatro miembros propietarios más; aunque previsto en el anterior Código Municipal, esos cuatro miembros no eran de elección popular, sino de nombramiento a cargo del Concejo Municipal correspondiente.
El próximo primero de diciembre se celebrarán, entonces, las votaciones para elegir alcaldes, síndicos y concejales de distrito en todo el país. Éstos, conjuntamente con los regidores designados en la elección del pasado mes de febrero, integrarán los gobiernos municipales de las distintas comunidades que se renuevan para el próximo cuatrienio, dando con ello concreción al principio constitucional de alternabilidad en el ámbito local.
Sin dificultad se colige que se trata de un proceso de alcance nacional y, por consiguiente, de similar complejidad técnica que el celebrado en febrero pasado, así como de gran trascendencia democrática.
Lo anterior obliga a aplicar extensivamente las normas del Código Electoral referidas al proceso electoral, habida cuenta que el Código Municipal omitió toda referencia a reglas específicas y diferenciadas para la organización del proceso electivo municipal. Este tácito reenvío lo ha reconocido este Tribunal, por ejemplo, al establecer el cronograma que lo regirá.
III.- EL ARTICULO 175 DEL CODIGO ELECTORAL EN LA PERSPECTIVA CONSTITUCIONAL. El artículo 175 del Código Electoral estipulaba:
“El Poder Ejecutivo deberá tramitar en el término máximo de diez días naturales, las solicitudes de mercancías y reservas de crédito que formule el Tribunal Supremo de Elecciones, sin entrar a calificar la conveniencia u oportunidad del gasto.
A juicio del Tribunal, las adquisiciones podrán hacerse mediante licitación privada que hará la Proveeduría Nacional o la Proveeduría del Tribunal, cualquiera que sea el monto de la adquisición. La adquisición se hará sin dilación y sin trámite, a la oferta que el Tribunal indique como la más conveniente y contra la resolución así recaída no cabrá recurso alguno.
Para la adquisición de los materiales para preparar la documentación electoral de que trata el artículo 33, el Poder Ejecutivo, mediante decreto, traspasará al Tribunal de los respectivos presupuestos anuales y de las partidas que este indique, una suma global cuyo monto señalará el Tribunal para poder adquirir los bienes y servicios a que se refiere el citado artículo, por contratación directa, cualquiera que sea el monto de los mismos. En lo conducente, téngase por reformada la Ley de la Administración Financiera de la República.
Tratándose de labor de propaganda por la prensa, radio, televisión, folletos, carteles o afiches volantes, el Tribunal podrá contratar directamente”.
Ese fue el texto producto de la reforma introducida mediante el artículo 83 de la Ley N°. 6975 de 30 de noviembre de 1984. Por tratarse de una norma presupuestaria atípica, dicho artículo fue declarado inconstitucional mediante sentencia de la Sala Constitucional n°. 2001-2659 de las 15:21 horas del 4 de abril del 2001; oportunidad en que restauró la redacción que tenía ese artículo 175 del Código Electoral antes de la reforma de 1984, que es la siguiente:
"Durante el año anterior al día en que deba tener lugar la elección de Presidente y Vicepresidentes de la República, el Poder Ejecutivo deberá tramitar, en el término máximo de cinco días naturales, las solicitudes de mercancías y reservas de crédito que formule el Tribunal Supremo de Elecciones, sin entrar a calificar la conveniencia u oportunidad del gasto. Durante dicho lapso, a juicio del Tribunal, las adquisiciones podrán hacerse mediante licitación privada que hará la Proveeduría Nacional, cualquiera que sea el monto de la adquisición. La adjudicación se hará, sin dilación y sin más trámite, a la oferta que el Tribunal indique como la más conveniente y contra la resolución así recaída no cabrá recurso alguno.
Tratándose de la labor de propaganda por la prensa, radio, televisión, folletos, carteles o afiches, volantes, el Tribunal podrá contratar directamente".
Resultan sumamente ilustrativas las razones tomadas en cuenta por la Sala, al momento de declarar la compatibilidad constitucional del precepto restaurado como resultado de su fallo:
“VII.- Como lo observó la Procuraduría, la norma discutida es clara expresión de un ejercicio llevado a cabo por el legislador, de balance entre dos importantes fines constitucionales, a saber: el de la fiscalización de los fondos públicos promovida por el Constituyente y por otra parte, lo relacionado con los aspectos electorales; ambos han sido tratados ya por la Sala, por lo que resulta ocioso reiterar tales pronunciamientos, ya que basta señalar que en ellos se reconoce el fundamental papel de ambos dentro del diseño constitucional que ahora nos rige. Desde ese punto de vista, la labor de la Sala debe ser entonces justipreciar el texto de la norma para determinar si es correcto el balance logrado o si, como sostiene el accionante, se trata de "...un privilegio inaceptable desde la perspectiva constitucional del derecho que regula la contratación administrativa."
VIII.- Tal como se indicó, en la norma discutida se diseña un sistema de excepción al régimen general de contratación administrativa, en favor del sistema democrático representado y administrado por el Tribunal Supremo de Elecciones, pero debe anotarse en primer término que esa excepción tiene bien definido un límite temporal; esto es, ella opera única y exclusivamente durante el lapso de un año anterior al día que deba tener lugar la elección de Presidente y Vice-Presidentes de la República. Si tomamos en cuenta lo anterior, el objeto perseguido con la creación de la excepción comienza a tomar forma, en tanto se pretende otorgar al órgano electoral una flexibilidad suficiente para asegurarse de que pueda cumplir con el cometido constitucional de llevar adelante los procesos electorales. Es cierto que muchas de los requerimientos para ese período específico son perfectamente previsibles y esto lo corrobora el mismo Tribunal en su informe cuando enlista las licitaciones (tanto públicas como por registro o restringidas) que tiene pendientes para la adquisición de materiales a utilizar en el proceso eleccionario; sin embargo, ello no contradice de modo alguno, ni deja sin fundamento la previsión que el legislador ha hecho en la norma discutida para asegurar al país contra las situaciones imprevistas que puedan surgir. Es indiscutible el altísimo valor que a los ojos de la sociedad costarricense tienen las elecciones nacionales y por ello tiene plena justificación la cautela que toma el legislador en la norma discutida si –tal como se desprende de la limitación temporal- permite al Tribunal Supremo de Elecciones actuar con la agilidad necesaria para dar satisfacción al interés público que constituye su función.-
IX.- Se agrega a lo anterior que de la lectura del texto cuestionado, se aprecia que la excepción legislativamente autorizada al régimen de contratación no solo tiene la limitación temporal analizada que le sirve de sustento como se dijo, sino que el legislador no se desentendió de proteger la necesidad de la fiscalización mediante la imposición de limitaciones en cuanto al alcance procedimental de la excepción. Con esto se quiere decir que lo establecido en el artículo discutido es una facultad para dejar de emplear la licitación pública, de modo que su ejercicio por parte del Tribunal tendrá que tener, como todos los actos administrativos, un claro fundamento y justificación, amén de que sí se exige el empleo de otras figuras de la contratación, con lo que se elimina la posibilidad de las contrataciones sin concurso o "a dedo" que tanto preocuparon al constituyente. Iguales motivos pueden aplicarse para el caso de la contratación directa "...de propaganda por la prensa, radio, televisión, folletos, carteles o afiches, volantes" pues tales cuestiones, no son normalmente de gran envergadura y, cuando se trata de un proceso electoral, deben manejarse con una agilidad que solo brinda la contratación directa, apegada por supuesto a las condiciones y requisitos establecidas para su empleo. Con esto lo que se hace es acumular argumentos que hablan a favor del equilibrio logrado por el legislador en la norma y de apego a los requerimientos substanciales de los dos principios constitucionales en juego. En esta materia del derecho más que en cualquier otra, priva para en el juez la necesidad de sopesar las distintas razones, fines e intereses para realizar una valoración de la actividad sometida a revisión; no existen, ni pueden existir absolutos, y todos los fines constitucionales son dignos de tomarse en cuenta; ante las inevitables fricciones, lo que debe buscarse es la defensa, conservación y acomodo de sus notas cardinales, a las cuales no sería lícito desatender. En tal sentido, cabe anotar que, constitucionalmente, Costa Rica escogió la democracia como sistema político, el cual está conformado por los derechos y garantías que recoge la Constitución política; de los cuales un elemento muy importante es la alternabilidad en el ejercicio del poder, constituida en el caso por la renovación cada cuatro años de los órganos que integran el gobierno del Estado mediante elección popular y universal. No es posible admitir que el libre ejercicio de ese sistema de gobierno pueda detenerse o colapsar en razón de la observancia estricta de las limitaciones públicas para adquirir todo lo necesario para llevar adelante tal elección. Sería esta una forma simple de "abolir" el sistema en perjuicio de la voluntad popular. Por ello, el Tribunal Supremo de Elecciones es autorizado por el legislador para realizar los contratos necesarios para que el ejercicio democrático de elección no se detenga, pero sin perjuicio de las responsabilidades personales en que puedan incurrir los jerarcas por la falta de programación y planificación de las compras para las elecciones. Así, al Tribunal Supremo de Elecciones se le faculta para separarse de los procesos de contratación que son normales para la administración pública, en razón de la importancia que para la Constitución Política tiene el proceso eleccionario para la subsistencia del sistema político por el que se ha optado; este proceso requiere -conforme se llega al día en que se celebra la elección de Presidente Vicepresidentes y diputados- mecanismos ágiles frente a imprevistos que no pueden esperar la tramitación de una licitación como la que normalmente se requiere por las reglas de la contratación de la administración pública. Tales imprevistos pueden producirse aún por la falta de atención de quienes tienen a su cargo, en el Tribunal Supremo de Elecciones, el proceso eleccionario, pero la solución para tales casos no está en exigir el proceso de contratación normal del Estado, sino la responsabilidad del funcionario. Todo lo anterior se impone para la protección del sistema de designación de sus gobernantes por parte de la ciudadanía, exigencia propia del ejercicio de la democracia como sistema de vida por el que opta en el artículo 1 de la Constitución Política. Tales razones son el fundamento sobre el cual se afirma que la norma discutida es razonable y válida, dado que procura satisfacer dos temas constitucionales de gran trascendencia sin que concuerde la Sala con el accionante en que el legislador se ha decantado hacia uno de los intereses, creando un privilegio inaceptable”.
IV.- CONCLUSIONES. Como se adelantó, la ausencia de toda regla legal relativa a la organización de las elecciones municipales de diciembre, obliga a aplicar extensivamente la regulación del Código Electoral en torno al proceso electoral, bajo el entendido que el legislador hizo un tácito reenvío a dicha normativa.
Dicha afirmación se asienta en la trascendencia democrática de dicha elección, que tiene alcance nacional y que plantea similar complejidad organizativa que el proceso dirigido a la renovación de las autoridades del Gobierno de la República.
Esa aplicación extensiva cubre la disposición particular del artículo 175 del Código Electoral, por resultar esencial dotar al Tribunal en época electoral de la suficiente flexibilidad en sus procedimientos de contratación, a fin de que pueda afrontar con éxito los imprevistos y otras situaciones especiales que surgen inevitablemente durante el mismo, habida cuenta de la rigidez del calendario electoral y de la estrechez de sus plazos, y como garantía indispensable de la alternabilidad en el ejercicio del poder local.
La necesidad de evitar que colapsen los procesos democráticos de renovación de autoridades gubernamentales se impone, independientemente de si éstos se desarrollan en el plano municipal o del Gobierno de la República; razón que determina la aplicación extensiva del Código Electoral, muy en particular la de su numeral 175.
Su vigencia permite conciliar la exigencia constitucional de la licitación, que simplemente se atenúa de modo excepcional durante un lapso temporal determinado, con el imperativo, también constitucional, de conducir eficientemente los procesos electorales.
No es óbice para arribar a las anteriores conclusiones el que el artículo 175 del Código Electoral haga referencia literal a la “elección de Presidente y Vicepresidentes de la República”, sin hacer mención expresa de las votaciones municipales, por las siguientes razones. En primer término, esa era la única elección popular que se celebraba al momento de su promulgación, por lo cual no podemos presumir una voluntad restrictiva del legislador y, por ende, no se exceptúa de la regla de la aplicación extensiva del Código Electoral al proceso de elecciones municipales. En segundo lugar, hemos de recordar que la interpretación del ordenamiento jurídico público busca desentrañar el sentido y alcance de las normas en la forma que mejor garantice el fin público a que se dirigen; orientación finalista que debe prevalecer sobre criterios literalistas en la búsqueda de la ratio legis. Finalmente, hay que considerar que, al momento dictarse el actual Código Municipal y disponerse tácitamente el reenvío a las reglas generales del Código Electoral que regulan el proceso electoral, la redacción entonces vigente del precepto en análisis, no contenía la mención literal que interesa. Razón de más para entender que no existe una voluntad restrictiva del legislador en lo que en particular se refiere a la aplicación de la regla excepcional que atenúa el rigor de la licitación pública durante cualquier proceso electoral.
POR TANTO:
El Tribunal Supremo de Elecciones interpreta que las disposiciones del artículo 175 del Código Electoral se aplican al proceso de elección de alcaldes, síndicos y concejales de distrito. Comuníquese a los partidos inscritos y publíquese en el Diario Oficial.
Oscar Fonseca Montoya
Luis Antonio Sobrado González Olga Nidia Fallas Madrigal
Fernando del Castillo Riggioni Alvaro Pinto López
Exp. 103-C-2002
Asunto Electoral
Javier Vega Garrido
Interpretación art. 175 C.E.
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