Nº 1701-M-2001.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las ocho horas con treinta y cinco minutos del diecisiete de agosto del dos mil uno.

Denuncia contra los miembros del Concejo Municipal, el Alcalde y su Asistente, todos de la Municipalidad de Puntarenas, formulada por el Sr. Rodrigo Arroyo Sánchez, Presidente de la Asociación de Rescate de Puntarenas.

RESULTANDO

1.- Mediante oficio suscrito por el Sr. Rodrigo Arroyo Sánchez, en su calidad de Presidente de la Asociación de Rescate de Puntarenas, recibido por este despacho el 18 de julio del año en curso, se conoce denuncia por supuesto incumplimiento de deberes, negligencia, desacato, desobediencia e irrespeto a los administrados, e incumplimiento del derecho de petición y respuesta por parte del Concejo Municipal, el Alcalde y el Asistente de la Municipalidad de Puntarenas. Sustenta su solicitud en una serie de gestiones, entre las cuales cabe citar: una recomendación de la Defensoría de los Habitantes, un dictamen de la Procuraduría General de la República, un estudio de la Contraloría General de la República, dos recursos de amparo y una solicitud ante el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, todas éstas en torno a la supuesta apropiación de una calle por parte de una Compañía de Mariscos; la apropiación del malecón por parte de un hotel; la construcción de un muelle sin el debido permiso por parte de otro hotel; y la construcción de una obra sin permiso en el Paseo de los Turistas, entre otros.

2.- En los procedimientos se han observado las prescripciones de ley y no se notan defectos capaces de invalidar lo actuado.

Redacta el Magistrado Sobrado González; y,

CONSIDERANDO

I.- El artículo 5 del Reglamento sobre la Cancelación o Anulación de Credenciales Municipales establece que: “En cualquier caso, el Tribunal rechazará prima facie la solicitud de cancelación o anulación de credenciales si de los elementos de juicio que obran en su poder se desprende que tal solicitud es manifiestamente improcedente”.

II.- Mediante la resolución Nº 2589 de las 9:10 horas del 1º de diciembre de 1999, se determinó que este Tribunal no ejerce una jurisdicción disciplinaria plena sobre los miembros de los gobiernos municipales, de suerte que sólo está habilitado para cancelar las credenciales por los motivos específicamente estipulados en el Código Municipal, debiendo interpretar restrictivamente las normas jurídicas que regulan esta materia. Así lo señaló en dicha resolución: “El origen popular de esos gobernantes municipales impide considerar que el Tribunal pueda ejercer, respecto de ellos, una verdadera jurisdicción disciplinaria que garantice el cumplimiento de sus deberes legales y constitucionales, lo cual queda librado al ámbito de la responsabilidad política, sin perjuicio de aquellas hipótesis en que la conducta de aquéllos –como autoridad administrativa- pueda generar responsabilidades indemnizatorias e inclusive penales. Por tal razón, si bien el Código Municipal autoriza a que, en determinadas circunstancias, el Tribunal Supremo de Elecciones cancele las credenciales de los regidores y síndicos municipales, éste debe hacerlo ciñéndose estrictamente a las causales expresamente dispuestas por la ley, debiendo interpretar restrictivamente las normas jurídicas que las establecen y de modo constitucionalmente compatible, pues de lo contrario el Tribunal invadiría el campo de la gestión municipal autónoma, con el consecuente quebranto de la Carta Política”.

III.- Respecto de la denuncia contra los regidores propietarios y suplentes: El artículo 24 del Código Municipal contempla las siguientes causas de pérdida de la credencial de un regidor: “a) La pérdida de un requisito o adolecer de un impedimento, según lo dispuesto en los artículos 22 y 23 de este Código. b) La ausencia injustificada a las sesiones del Concejo por más de dos meses. c) La renuncia voluntaria escrita y conocida por el Concejo. d) Enfermedad que lo incapacite permanentemente para el ejercicio. e) Lo señalado por el artículo 63 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Nº 6043 del 2 de febrero de 1977, por el artículo 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Nº 7428 de 7 de setiembre de 1994 . El artículo 22 señala como requisitos para ser regidor: a) Ser ciudadano en ejercicio y costarricense; b) pertenecer al estado seglar; c) Estar inscrito electoralmente en el cantón en que han de servir el cargo; asimismo, en el artículo 23 se regula quiénes no pueden ser candidatos a regidores ni desempeñar una regiduría: a) Los funcionarios o empleados a los que, según el artículo 88 del Código Electoral, les esté prohibido participar en actividades político-electorales; b) los inhabilitados por sentencia judicial firme para ejercer cargos públicos; c) los afectados por prohibiciones de acuerdo a las leyes. Por su parte, el artículo 63 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, sanciona al funcionario municipal que otorgue concesiones o permisos de ocupación o de desarrollo sobre la zona marítimo terrestre en contra de las disposiciones legales, con pena de prisión y con la pérdida de la credencial, si fuere funcionario de elección popular.

Por las consecuencias que conlleva el artículo 24 del Código Municipal, éstas ha de reputarse como materia odiosa, toda vez que su comprobación comporta, para la persona que ostente el cargo, la inmediata cesación de su ejercicio, debiendo considerarse lo anterior como una sanción extrema cuya aplicación ha de obedecer a motivos expresamente formulados por la ley, sin que haya posibilidad alguna de que por la vía hermenéutica - es decir, por interpretación -, hechos que no están contemplados en las normas ya citadas resulten susceptibles de producir la separación del cargo público. Siendo como es materia sancionatoria, la interpretación ha de ser restrictiva, y debe tener previa y expresa formulación legal, pues sin este presupuesto jurídico no es posible aplicar sanción alguna.

En el presente caso, por ejemplo, el petente denuncia acciones como incumplimiento de deberes, desacato, desobediencia e irrespeto a los administrados, los cuales pueden eventualmente constituir conductas delictivas que no le corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones juzgar, ya que ello es competencia de los Tribunales de Justicia, de conformidad con el artículo 153 de la Constitución Política; así, es en la sede penal y no en la electoral donde debe plantear esas denuncias. No puede, tampoco, este órgano electoral cancelar las credenciales por dichas denuncias.

No ocurre lo mismo en cuanto a la denuncia que plantea el petente respecto de la infracción a la Ley de Zona Marítimo Terrestre. En esta materia, el Tribunal en sentencia Nº 2297 de las 9:05 minutos del 11 de noviembre de 1999, señaló:

“I.- De conformidad con el numeral 25.b) del Código Municipal, corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones cancelar las credenciales conferidas a los regidores por los motivos contemplados en esa legislación; y, dentro de las causas de pérdida de esas credenciales, el artículo 24.e) contempla “Lo señalado por el artículo 63 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, Nº 6043, de 2 de marzo de 1977...”. Esta última disposición estipula lo siguiente:

“El funcionario o empleado que otorgare concesiones o permisos de ocupación de desarrollo o aprobare planos, contra las disposiciones de esta ley o leyes conexas, o impidiere o hiciere negatoria la orden de suspensión o demolición, legalmente decretadas o dispuestas, de una obra o instalación, o la sanción de algún infractor a las normas de esta ley y sus reglamentos, será reprimido con prisión de tres meses a dos años si no se tratare de delito más grave. Además será despedido de su empleo sin responsabilidad patronal. Si el funcionario fuere de elección popular, procederá a la pérdida de su credencial a juicio del Tribunal Supremo de Elecciones, previa información que éste dispondrá levantar” (el subrayado no es del original).

Interesa esclarecer el papel que corresponde asumir a la Procuraduría General de la República en relación con este tipo de procedimiento que se desarrolla ante el Tribunal Supremo de Elecciones.

En primer término, conviene tener presente lo dispuesto en el artículo 4 de la misma Ley Nº 6043:

“La Procuraduría General de la República, por sí o a instancia de cualquier entidad o institución del Estado o de parte interesada, ejercerá el control jurídico para el debido cumplimiento de las disposiciones de esta ley. En consecuencia, hará las gestiones pertinentes respecto a cualesquiera acciones que violaren o tendieren a infringir estas disposiciones o de leyes conexas, o que pretendan obtener derechos o reconocimiento de éstos contra aquellas normas, o para anular concesiones, permisos, contratos, actos, acuerdos o disposiciones obtenidos en contravención a las mismas. Lo anterior sin perjuicio de lo que corresponda a otras instituciones o dependencias de conformidad con sus facultades legales”.

La intervención de la Procuraduría General de la República en este campo resultó reforzada con la promulgación de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Nº 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, a cuya luz ésta trasciende su rol tradicional de simple personero judicial del estado porque le agrega funciones de administración contralora en materia ambiental. Efectivamente, el artículo 3.h) de esa Ley Orgánica le encarga lo siguiente:

“h)- Actuar en defensa del patrimonio nacional, de los recursos existentes en la zona marítimo-terrestre, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental.

Tomar las acciones legales procedentes en salvaguarda del medio con el fin de garantizar el derecho constitucional de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

Velar por la aplicación correcta de convenios, tratados internacionales, leyes, reglamentos y otras disposiciones sobre esas materias.

Investigar de oficio o a petición de parte toda acción u omisión que infrinja la normativa indicada. 

Ser tenida como parte, desde el inicio del procedimiento de los procesos penales en que se impute la comisión de una infracción o la violación de la legislación ambiental y de la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre. Para ello podrá ejercitar la acción penal, de oficio sin estar subordinada a las actuaciones y las decisiones del Ministerio Público; interponer los mismos recursos que el Código de Procedimientos Penales concede a aquel y ejercer la acción civil resarcitoria.

Con autorización del Procurador General de la República o del Procurador General Adjunto, podrá coordinar acciones con instituciones públicas o privadas, especialmente con Municipalidades, asociaciones de desarrollo comunal y organismos ambientales de carácter no gubernamental a fin de poner en marcha proyectos y programas de información jurídica sobre la protección del ambiente, la zona marítimo-terrestre, la zona económica exclusiva y la plataforma continental para tutelar los recursos naturales, mediante actividades preventivas que involucren a las comunidades del país” (el destacado no es del original).

En virtud de este ensanchamiento competencial en materia ambiental, la Procuraduría no es sólo quien acciona frente a los Tribunales de Justicia, sino que se le obliga a actuar en defensa de los recursos existentes en la zona marítimo-terrestre mediante la investigación administrativa, de oficio o a petición de parte, de toda acción u omisión que infrinja la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre; a lo que se le agrega la titularidad de la acción en los procesos penales en que se ventile la comisión de faltas tipificadas en la mencionada ley y, en todo caso, su derecho a ser tenida como parte desde el inicio del procedimiento, lo cual confirma el artículo 16 del Código Procesal Penal.

A partir de la lectura armónica y sistemática de las citadas disposiciones legales hemos de concluir que, en relación con el procedimiento administrativo sancionatorio que se desarrolla ante el Tribunal Supremo de Elecciones en el marco del ilícito penal específicamente previsto en el numeral 63 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, debe reconocerse a la Procuraduría General de la República un idéntico papel.

Lo anterior significa que de toda denuncia que el organismo electoral reciba en esta materia, habrá de solicitársele a la Procuraduría practicar la respectiva investigación; y, sobre la base de los resultados de dicha indagación administrativa, debe el Tribunal valorar la pertinencia de ordenar la apertura del respectivo procedimiento administrativo sancionatorio, con el que se garantizará el derecho de defensa del denunciado. Por igual motivo, en todo caso debe tenerse a la Procuraduría como parte de este tipo de procedimiento administrativo, dándosele por tal vía el carácter de Ministerio Público Ambiental.

III.- Interesa precisar cuál es el modo correcto de articular el ejercicio de la potestad sancionatoria del Estado en la sede penal y en la administrativa, puesto que la indicada norma de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre impone sanciones de ambos tipos en relación con el mismo supuesto de hecho.

Sobre este punto, y mediante resolución Nº 1087 de las 9 horas del 17 de diciembre de 1993, afirmaba el Tribunal Supremo de Elecciones lo siguiente:

“Como vemos la norma es clara y le da plenas facultades al Tribunal para que investigue, mediante el levantamiento de la respectiva información, si un funcionario de elección popular infringió en alguna medida las disposiciones de la citada legislación, y en caso de resultar verdadero ese supuesto, tiene la potestad de cancelar su credencial, sin estar supeditado en forma alguna a que en la esfera judicial se produzca un fallo condenatorio o de sobreseimiento del posible infractor ... Sobra decir que en caso de que el Tribunal llegue al convencimiento que el ilícito se cometió, está perfectamente legitimado para cancelar la respectiva credencial al funcionario implicado. Dicha cancelación, cuando a juicio de estos organismos sea procedente, constituye una sanción administrativa, no penal, donde la competencia que al efecto confirió el legislador es de carácter netamente administrativo, en virtud de la cual lo que interesa es determinar, mediante la investigación y estudio objetivo de los hechos, si la infracción se cometió y, en caso afirmativo, identificar a su autor a los efectos de aplicarle la sanción prevista por la propia ley...” (el subrayado no es del original).

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha interpretado que no se violenta el principio del non bis in idem cuando se prevén sanciones penales y administrativas frente a un mismo hecho delictivo y que se trata de vías autónomas. Así, por ejemplo, la sentencia 1569-93 del 31 de marzo de 1993, estableció lo siguiente:

“Alega la recurrente en su favor que en sede penal el Ministerio Público determinó archivar el expediente por falta de prueba en su contra y que pese a ello administrativamente se siguió el proceso disciplinario con el resultado que aquí se impugna. Respecto de ello, esta Sala ha determinado que las sedes penal y administrativa son autónomas uno de la otra, por lo que en cada una de ellas se puede investigar a un sujeto y hasta llegar a conclusiones diferentes, sin que ello pueda ser interpretado como una doble imposición de sanción o violación al principio de non bis in idem, pues la naturaleza de cada instancia es diferente”.

No obstante, en la sentencia Nº 4100-94 del 9 de agosto de 1994, se precisó que dicha autonomía no significa que exista una total desvinculación entre lo resuelto en ambas vías:

“Si bien es cierto que existe independencia entre el procedimiento administrativo sancionatorio y el juzgamiento de los hechos en la vía penal, no puede interpretarse, sin contrariar el derecho al debido proceso y el principio del non bis in idem, que si se juzga un hecho en la vía penal y el imputado resulta absuelto, pueda ser disciplinariamente sancionado en vía administrativa por los mismos hechos. Se reconoce que uno de los límites de la potestad sancionadora de la Administración es su subordinación a la Autoridad Judicial. De haber colisión entre una actuación jurisdiccional y una actuación administrativa, se debe resolver a favor de la primera. De este mismo principio se deriva la necesidad de que se respete la cosa juzgada. Al respecto dijo el Tribunal Constitucional Español, en sentencia número 77 del tres de octubre de mil novecientos ochenta y tres:

‘El principio non bis in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que, cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos, y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico puedan producirse, se hagan con independencia, si resultan de la aplicación de normativas diferentes, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado. Consecuencia de lo dicho, puesto en conexión con la regla de la subordinación de la actuación sancionadora de la Administración a la actuación de los Tribunales de Justicia es que la primera, como con anterioridad se dijo, no puede actuar mientras no lo hayan hechos los segundos y deba en todo caso respetar, cuanto actúe a a, el planteamiento fáctico que aquellos hayan realizado....’

Deberá interpretarse entonces que el artículo 28 de la Ley Orgánica del Notariado, cuando establece que ‘Aquella (la suspensión) se decretará sin perjuicio de lo que se resuelva en la vía penal’, excluye el supuesto de que tratándose del mismo hecho, si recae una absolutoria en vía penal, pueda imponérsele al notario una sanción administrativa por esa misma situación fáctica, esto es así porque la resolución en vía administrativa debe ceder ante lo resuelto en vía jurisdiccional. Si en vía penal se determina que el hecho no se cometió o no lo fue por la persona a la que se le atribuye, el notario no podría ser sancionado administrativamente por los mismos hechos. Si en vía penal se determina que el hecho irregular existió, pero no constituye delito, por ejemplo, por no haber sido cometido en forma dolosa, el asunto si podría ser examinado en vía administrativa. Se debe aclarar, sin embargo, que lo contrario no es inconstitucional. Es decir, es posible imponer una sanción disciplinaria cuando el hecho sí fue penalizado en la jurisdicción común”.

El anterior modo de ver las cosas ha sido ratificado en otras ocasiones por nuestra jurisdicción constitucional, como se observa en el Voto Nº 364-95 del 18 de enero de 1995:

“Así las cosas, existe una independencia de vías entre lo penal y lo administrativo, pues ninguna está en principio subordinada a la otra en virtud de que gozan de autonomía; sin embargo, a pesar de que la palabra autonomía evoca la idea de independencia que no significa necesariamente independencia en todos los aspectos, no implica tampoco el aislamiento de una determinada rama jurídica del resto que conforma el todo llamado ordenamiento jurídico. Precisamente, el punto de análisis configura un buen ejemplo de complementación entre dos regímenes sancionatorios, pues la administrativa en este caso concreto necesita de la certeza y la seguridad jurídica que otorga el proceso penal, para poder imputar un determinado ilícito al abogado, y configurarse con ello una de las causales de suspensión del ejercicio profesional. Por consiguiente, no existe en la especie el vicio de inconstitucionalidad por violación al principio del non bis in idem, ni la libertad de trabajo’.

Trasladando el anterior criterio jurisprudencial al asunto que interesa en este expediente, hemos de entender que, de frente a la comisión de un ilícito previsto en el numeral 63 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, la actuación del Tribunal Supremo de Elecciones está prevista como una vía autónoma de la vía represiva a cargo de los juzgados penales. Sin embargo, el pronunciamiento de éstos ha de preceder al del organismo electoral, el cual queda en todo caso supeditado al planteamiento fáctico de los tribunales judiciales, en los términos expuestos por la jurisprudencia constitucional; y en tal sentido quedan aclarados los pronunciamientos que sobre esta materia ha vertido con anterioridad el Tribunal Supremo de Elecciones.” 

Así, en punto a la supuesta infracción del artículo 63 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, corresponde trasladar el presente asunto a la Procuraduría General de la República, a fin de que ésta practique la correspondiente investigación y, a partir de los resultados de esa indagación administrativa, en su oportunidad el Tribunal ponderará si hay mérito para levantar la información a que hace referencial el numeral 63 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre.

IV.- Respecto de la denuncia contra los Síndicos Propietarios y Suplentes: El artículo 58 del Código Municipal dispone que: “En lo conducente, serán aplicables a los síndicos las disposiciones de este título respecto de requisitos, impedimentos, prohibiciones, reposición, juramentación y toma de posesión del cargo de los regidores”. Este artículo no dispone expresamente que la materia sancionatoria sea aplicable a la figura del síndico. Es decir, la remisión es parcial y se omite lo referente a la pérdida de credencial. Por ello las causales de pérdida de credencial de los regidores, establecidas en el numeral 24 del Código Municipal, no les resultan aplicables toda vez que el artículo 58 del mismo cuerpo normativo, que regula lo concerniente a los síndicos, omite toda referencia en ese sentido y porque, tratándose de sanciones, resulta aplicable el principio de interpretación restrictiva, de conformidad con el cual no es posible extenderlas a sujetos no contemplados expresamente por la ley. Por las razones antes expuestas, procede el rechazo de las presentes diligencias en cuanto a los síndicos municipales, dado que no le corresponde al Tribunal juzgar las imputaciones que se les hace.

V.- Respecto de la denuncia referida contra el Alcalde Municipal y su Asistente: La misma conclusión se impone en relación con el Alcalde Municipal, a la luz de lo dicho por este Tribunal en el artículo vigésimoquinto de la sesión número 11670, del 09 de noviembre de 1999, según el cual por ahora no corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre la destitución de los alcaldes municipales, toda vez que esa competencia la asumirá este organismo hasta que los alcaldes electos popularmente - en el 2002 - tomen posesión de sus cargos.

Tampoco corresponde ventilar en esta sede la denuncia del asistente del Alcalde Municipal, por no ser éste un funcionario de elección popular.

POR TANTO

Se rechaza de plano la denuncia interpuesta, salvo en lo que respecta a la eventual infracción a la Ley de Zona Marítimo Terrestre por parte de los regidores municipales. Sobre este aspecto, trasládese el presente expediente a conocimiento de la Procuraduría General de la República, a fin de que ésta realice la investigación administrativa del caso y, sobre la base de sus resultados, el Tribunal oportunamente pondere si hay mérito para levantar la información a que hace referencia el numeral 63 de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, en orden a la eventual cancelación de credenciales de los regidores municipales de Puntarenas, en armonía con lo previsto en esa norma y en los artículos 24.e) y 25.b) del Código Municipal. Notifíquese la presente resolución a la Procuraduría General de la República, al gestionante y a la Municipalidad de Puntarenas. Póngase el asunto en conocimiento del Ministerio Público, para lo de su cargo.

 

 

Oscar Fonseca Montoya

 

 

Luis Antonio Sobrado González Olga Nidia Fallas Madrigal 

 

Marisol Castro Dobles Fernando del Castillo Riggioni

 

 

Expediente N° 181-S-2001

Solicitud de Rodrigo Arroyo Sánchez

C/ Concejo Municipal, Alcalde y Asistente

Municipalidad de Puntarenas

rav.-