PRIMER SEMESTRE 2021 NÚMERO 31	ISSN: 1659-2069

Sumario electoral: una propuesta para la atención célere de denuncias por faltas electorales

Andrei Cambronero Torres*

https://doi.org/10.35242/RDE_2021_31_6

Nota del Consejo Editorial

Recepción: 13 de noviembre de 2020.

Revisión, corrección y aprobación: 15 de diciembre de 2020.

Resumen: En el artículo se argumenta que es necesario disminuir los tiempos para la atención de denuncias por presuntas faltas electorales; por ello, se proponen dos modelos procesales sumarios, con base en los cuales la administración electoral podría tramitar tales reclamos de manera expedita.

Palabras clave: Faltas electorales / Procedimiento sumario / Procedimiento ordinario / Proceso electoral / Denuncias electorales / Trámite de reclamos electorales / Administración electoral.

Abstract: The article argues that it is necessary to reduce the time it takes to handle complaints for alleged electoral violations; thus, two models of summary proceedings are proposed based on which the Electoral Administration could deal with complaints more swiftly.

Key Words: Electoral violations / Summary proceedings / Ordinary proceedings / Electoral process / Electoral complaints / process of electoral complaints / Electoral administration.

1. Introducción

El Código Electoral (CE) tipifica varias conductas como faltas electorales que, según sus características, pueden ocurrir en cualquier tiempo o únicamente durante el período de campaña. Dentro del primer grupo, entre otras, se encuentran aquellas acciones que comportan propaganda con invocación de motivos religiosos (numerales 136 y 289), mientras que en el segundo tipo se puede mencionar, sin ser exhaustivo, la divulgación de encuestas y sondeos de opinión realizados por sujetos no inscritos ante la administración electoral (artículos 138 y 289).

De acuerdo con las normas de atribución, corresponde a la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos (DGRE) actuar como órgano decisor de instancia (ordinal 296 del CE), competencia que incluye la recepción de la denuncia (cuando la hubiere) o el inicio oficioso de la investigación, la posibilidad de rechazar de plano gestiones, el ordenar la instauración de pesquisas preliminares o el procedimiento ordinario, el pronunciarse sobre informes de la Inspección Electoral y, evidentemente, el emitir el acto administrativo-electoral de primera instancia (sancionatorio o desestimatorio, según corresponda).

En cuanto al cauce que debe llevar este tipo de asuntos, la legislación establece que: “la determinación del hecho generador de la multa implicará la realización de un procedimiento administrativo ordinario a cargo de la Inspección Electoral, en el que se garantizará el debido proceso del presunto infractor” (artículo 297 del CE). Esa particularidad trae consigo la imposibilidad material de que, por ejemplo, si se denuncia una falta electoral en noviembre o diciembre del año previo a la elección, se pueda concluir -antes del día de las votaciones- con el procedimiento y, en consecuencia, de que se pueda tener certeza de si la persona o el partido denunciado es realmente responsable de la falta que se le atribuye.

El procedimiento ordinario, en términos generales, implica el acto de inicio, la imputación de cargos, la audiencia oral y privada (para evacuar la prueba), la fase de conclusiones, la elaboración y la emisión del informe final y el pronunciamiento del órgano de instancia; en esas etapas, además, pueden presentarse incidencias (como excusas o recusaciones) e impugnaciones (contra la imputación de cargos o la denegatoria de prueba).

Importa hacer ver, además, que el plazo para la culminación de tales diligencias se torna indeterminable porque depende del tipo de prueba que se presente, de la cantidad de esta y de si su obtención es sencilla o no. De igual modo, debe considerarse la posibilidad de que, antes de instaurar tal procedimiento, se disponga una investigación preliminar, lo cual aumenta el tiempo para tener un panorama definitivo sobre la cuestión.

Otro asunto no menor es que los recursos humanos de la DGRE, durante el período de campaña, están enfocados en faenas sensibles de la organización de los comicios, tales como la inscripción de candidaturas, la preparación de la papelería y los enseres de la votación, la capacitación y la juramentación de los agentes electorales y, al acercarse el día de la elección, el reparto de los sacos con el material electoral, lo cual impide una dedicación absoluta de los esfuerzos a la atención de las denuncias.

Ahora bien, dentro del ámbito estrictamente jurídico, el ejercicio de la acción sancionatoria no se ve comprometido por el procedimiento plenario antes descrito, en el entendido de que jurisprudencialmente se ha precisado que el plazo de prescripción para las faltas electorales es de diez años. El Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), en la sentencia n.° 6229-E3-2015, indicó:

este Tribunal estima imperativo señalar que ese plazo de prescripción decenal para el trámite de los procesos sancionatorios instados por la Dirección iniciará su cómputo desde el momento en que la administración electoral tenga pleno conocimiento de los hechos que podrían configurar la falta electoral, dado que será desde ese punto cuando la administración electoral podrá solicitar, en los términos de los artículos 296 y 297 del Código Electoral, el inicio del respectivo procedimiento administrativo ordinario por parte de la Inspección Electoral. (El resaltado es del original).

Sin perjuicio de lo anterior, es lo cierto que la demora en la resolución de estos asuntos podría, en ciertos escenarios, desgastar la confianza en el organismo electoral y algunos señalarán que la pronta resolución de denuncias forma parte de la pureza del sufragio o, también, que resulta ser una estribación del derecho a un voto informado.

En similar sentido, se da presión de la prensa para que se comuniquen cuáles serán los lapsos específicos para atender las denuncias ciudadanas, al tiempo que se generan discusiones en redes sociales acerca de la supuesta desidia de la administración electoral para conocer, por el fondo, los reclamos en punto a la supuesta invocación de motivos religiosos en propaganda, para citar uno de los temas que, en el pasado reciente, ha polarizado a la población nacional.

Sobre esa línea, el Semanario Universidad, en una entrevista realizada al magistrado presidente del TSE, reseñó:

Ante los señalamientos al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) por una supuesta inacción ante el uso recurrente de la religión en campaña política, su presidente Luis Antonio Sobrado, aclaró este miércoles que el TSE no puede enviar a la policía a los templos e iglesias para vigilar el cumplimiento de la ley.

«A diferencia de lo que ha pretendido un sector de la opinión pública, no podemos meter a la policía en los templos como tampoco en las alcobas de las personas porque representaría una práctica autoritaria ajena a nuestro espíritu y praxis democrática», explicó el magistrado.

Hacer eso sería una violación a dos derechos constitucionales: la libertad de culto y la libertad de expresión. «Esta relación entre religión y política es una relación delicada» porque están de por medio estos dos valores, añadió el magistrado entrevistado por el periodista de UNIVERSIDAD, Álvaro Murillo. (…)

Sin señalar partidos, Sobrado aceptó que «sin duda ha habido una mayor incidencia del aspecto religioso de las personas en la discusión política pre-electoral» [el resaltado no es del original]. (Rodríguez, 2018).

Por ello, se considera pertinente, en las siguientes líneas, dar algunos elementos para la reflexión acerca de la pertinencia de generar un procedimiento más acotado para la investigación y el juzgamiento de las faltas electorales.

2. Algunas advertencias en punto al tema

Siempre es interesante hacer notar ciertas inconsistencias en los discursos de las personas. Como una de las manifestaciones más recurrentes de la fractura cognitiva está la desvinculación entre teoría y práctica o, para decirlo con un refrán popular, el famoso haz lo que digo y no lo que hago. Dentro del contexto de los procesos electorales difícilmente se encontrará alguna persona que no se sienta o no se llame a sí misma demócrata consagrada; enarbolando la bandera de los intereses del colectivo o del pueblo (sea lo que aquel sustantivo signifique), se hacen reclamos y se demandan ciertos comportamientos a los titulares públicos.

Evidentemente, es legítimo que los ciudadanos controlen el quehacer de las instituciones y sus representantes; el exigir rendición de cuentas y el velar por la corrección en las actuaciones es un derecho, pero también un deber de quienes son parte de la polis; sin embargo, algunas demandas riñen con el sistema y con el régimen político, de forma tal que no pueden ser aceptadas. Quizás esto parezca, para algunos, una arenga en favor del estatismo o una forma de eternizar dioses del ocaso, mas ello es una lectura apresurada de la idea que se pretende transmitir.

Las reglas dadas por el ordenamiento jurídico y los principios que se han convenido como pautas más abstractas para viabilizar las dinámicas en comunidad son el tinglado dentro del cual se libran las batallas; fuera de él, estaríamos en la anarquía o en algún lugar donde carecería de sentido discutir acerca de, por ejemplo, cómo deben tramitarse los asuntos en los despachos y en las oficinas gubernamentales. No se trata de mantener lo que ha sido estipulado en la legislación como una verdad incuestionable, sino que si la ley existe lo es para normar una serie de conductas de determinada manera y si los resultados no son los deseados, entonces lo que correspondería, en la mayor parte de los casos, es variar tales referentes jurídicos. El esperar que los operadores puedan sacar cualquier respuesta normativa azarosa, como si del sombrero de un mago se tratara, es desconocer la tradición jurídica continental (de la que Costa Rica es heredera) en la que las normas escritas son la fuente principal de derecho.

En ese sentido, sostener que la autoridad electoral falla al no aplicar automáticamente sanciones por faltas electorales, por más obvia o evidente que pueda parecer -para algunos- la incorrección, es omitir el procedimiento reglado previsto para ello. Los rasgos del régimen republicano tornan imposible la aplicación de “sanciones inmediatas”, pese a que haya un segmento importante de la opinión pública (si es que eso fuera medible en cada caso) que así lo demande.

Volvamos a la fractura cognitiva. En teoría portamos en nuestro ADN el gen democrático, pero en la práctica aceptaríamos, en ciertos supuestos, acciones que en sí mismas contrarían los componentes más básicos de la democracia, como lo es el debido proceso en temas sancionatorios. Véase cómo la historia nacional da cuenta de esto.

La Junta Fundadora de la Segunda República, mediante el Decreto-Ley n.° 16 del 19 de mayo de 1948, creó el Tribunal de Sanciones Inmediatas, instancia jurisdiccional encargada de juzgar, en un procedimiento sumario, a quienes por pertenecer a los Gobiernos de Picado Michalsky o de Calderón Guardia o por integrar el grupo de los “Caldero-comunistas”, habían cometido “hechos delictuosos” en el convulso contexto político de la época (ver artículo 1 del citado decreto-ley).

Pese a que dos de los principales motivos de la ruptura del orden constitucional en la segunda mitad de la década de 1940, según los discursos de sus protagonistas, fueron la pureza del sufragio y la defensa del sistema político republicano (Molina y Lehoucq, 1999), se creó un tribunal especial y se previó un proceso rápido, desprovisto de plenas garantías como lo es el derecho a recurrir. Precisamente, los perseguidos políticos padecieron de una manifestación del eficientismo penal, donde los vencedores los definieron como un enemigo atroz cuya amenaza debía, rápidamente, extinguirse.

Es claro que tal flexibilización del proceso judicial para la imposición de sanciones no tuvo la magnitud de otros ejemplos mundiales, como el nacionalsocialismo, pero sí es una muestra de que el deseo de reprimir conductas, si no se mesura, puede incluso resultar antagónico con los valores que se pretenden preservar con tal ejercicio del poder punitivo estatal.

De lo expuesto se obtienen tres ideas básicas para el desarrollo y la comprensión del tema que se propone:

● El ejercicio de la facultad sancionatoria del Estado debe darse en un proceso que, para cumplir con los requerimientos de la partitura democrática, debe tener ciertas características que son, valga decir, innegociables.

● Si se va a repensar el modelo procesal de las faltas electorales, se deben considerar los elementos que no podrán suprimirse, so pena de generar un trámite eficientista y poco legítimo.

● El interés de perseguir determinadas conductas coexiste con otros componentes del sistema normativo, por lo que debe buscarse un punto medio en el que se puedan satisfacer las demandas de ambos extremos de la ecuación.

3. Coyuntura crítica y oportunidad en la respuesta institucional ante las denuncias por faltas electorales

El sistema político presupone, entre sus dinámicas y sus procesos, la aparición de coyunturas críticas que pueden desenvolverse dentro de eventos decisivos para cada comunidad o para la sociedad como un todo. Cada vez con mayor frecuencia, los procesos electorales pueden incluirse en ese tipo de situaciones: como hitos colectivos representan el ejercicio de derechos fundamentales, al tiempo que pueden llegar a reflejar múltiples y variadas tensiones entre actores y fenómenos políticos del territorio en el que tienen lugar.

Ese carácter contencioso entre los citados actores puede derivar en una presión tal sobre el sistema que, pese a tratarse de una coyuntura ordinaria y supuestamente rutinizada como son los comicios, produzca una proliferación de situaciones que, en términos de la ciencia política, se constituya en, justamente, una coyuntura crítica, entendida esta como microeventos y acontecimientos que, bajo un contexto de alta complejidad política, tensan las dinámicas del sistema. En palabras de De Souza:

La coyuntura es un desplazamiento significativo de la correlación de fuerzas en un breve plazo, a raíz de un acontecimiento desencadenante, que funciona frecuentemente como revelador de las contradicciones sociales e institucionales hasta entonces latentes. Se refiere a un momento determinado de duración breve. No existe un acuerdo sobre el periodo que abarca; a veces se habla de un año o de varios meses, y también otras veces se asume que una coyuntura solo dura unas semanas o quizás días. (2015, p. 3).

Uno de los elementos que componen las coyunturas críticas, vistas desde la dimensión política, es el acontecimiento. Esta categoría de análisis implica que cada ciclo de tensión se genera como producto de un suceso o evento que tiene una importancia simbólica en el imaginario colectivo y que le otorga razón de ser al proceso político. Cada acontecimiento, a su vez, viene con un mensaje que requiere ser canalizado, como input, en el sistema político (caja negra).

Hasta ahora muchas de las coyunturas críticas, que se han presentado en el marco de procesos electorales, fueron exitosamente digeridas por el sistema, aunque las respuestas normativas e institucionales llegaran pasado el lapso de vigencia política del acontecimiento. Es decir, el momento en el que surge la necesidad no siempre es correspondido con un output que se encuentre temporalmente alineado con el momento de la coyuntura crítica.

Ese desfase, entre el punto en el que nace el acontecimiento y aquél en el que el sistema responde, produce una distorsión en virtud de que, para el momento en el que se genera el output, ha fenecido el carácter crítico de la coyuntura y, en algunas otras ocasiones, inclusive se ha extinguido el requerimiento de la comunidad política para que la autoridad electoral (como institución sociopolítica) resuelva la disputa que se ha puesto en su conocimiento.

En los últimos procesos electorales, la adscripción a determinadas tendencias lo ha sido a partir de su posicionamiento en temas que polarizan a la población; en los comicios de 2018, por ejemplo, la religión en la política fue uno de los tópicos de mayor efervescencia, lo cual llevó a poner en la palestra los tiempos de resolución de las denuncias por invocación a motivos religiosos en propaganda. Véase cómo la coyuntura crítica (provocada por el citado escenario) puede tensar las relaciones y los procesos específicos de tal forma que, en torno al acontecimiento, se produzca en el imaginario una serie de preferencias y de motivaciones (positivas o negativas) con respecto a cada una de las fuerzas en competencia.

La autoridad electoral, prevista como el órgano institucional a cargo de receptar el input (demandas ciudadanas sobre el tema religioso en las campañas) y convertirlo en una respuesta determinada a la comunidad política, no cuenta con el utillaje normativo para dar la respuesta dentro del lapso coyunturalmente crítico para la respectiva contienda. Esto produce que, al momento en que el colegio electoral acude a las urnas, en realidad lo hace con una preferencia o una motivación que podría estar distorsionada (hipótesis).

Además de que el acontecimiento surge como una perturbación coyuntural dentro del proceso, la previsión normativa de un procedimiento que -por su naturaleza- no es célere podría considerarse como un elemento que fomenta la desinformación para el momento de tomar la decisión electoral. No se tiene certeza, al momento de la votación, si los actores son responsables o no de las faltas que se les endilgan.

Frente a ese panorama, se puede hipotetizar que tanto la acción como la omisión del plano institucional tienen repercusiones en la dimensión sociopolítica de la coyuntura crítica. Si se tienen las herramientas normativas para actuar en tiempo, el poder público puede dar una solución que proporciona certeza respecto de las acusaciones por presuntas faltas electorales, lo cual brinda insumos informativos para que cada elector sopese su decisión. Por el contrario, el no dar respuesta oportuna a una denuncia, por una supuesta incorreción que está ligada a un tema especialmente sensible (según el comportamiento de la respectiva campaña), deja que la percepción del electorado, respecto de las acusaciones, se fragüe al arbitrio de la opinión pública y de los juicios mediáticos, esto -a su vez- podría incidir en la toma de la decisión electoral.

La necesidad material de un procedimiento sumario para la atención de faltas dentro de un proceso electoral radica en conectar temporalmente el acontecimiento crítico de una coyuntura con el momento en que, oportunamente, el sistema político debería generar el output requerido por el colectivo.

Debe observarse que la coyuntura crítica no solo es el momento político-electoral que le da nacimiento al objeto de la controversia, sino también el periodo que justifica y hace necesaria la resolución dentro de un término que culmina con el instante definitivo en el que el elector debe plasmar su opción política mediante el sufragio. En esencia, variar el modelo se trataría de una homologación sobre el lapso del acontecimiento, en los términos de esa coyuntura crítica, con el concepto jurídico-procesal de interés actual.

Antes de concluir este apartado, por transparencia, debe señalarse que en otro espacio se ha indicado que es recomendable suspender la tramitación de causas por delitos electorales desde la convocatoria a la elección y hasta el día de las votaciones, con el fin de no provocar inequidad en la contienda. Específicamente, acerca de este punto se reflexionaba:

debe tomarse en consideración que, si se acusa o celebra un juicio por un delito electoral durante la campaña, esto será utilizado como un elemento de persuasión para invitar al abandono de una tendencia política, pese a que los candidatos actuales no hayan tenido nada que ver con las delincuencias por juzgar (costo político asociado a pertenecer al partido cuestionado). (Cambronero, 2018, p. 248).

Sin perjuicio de lo anterior, es menester hacer notar que entre los delitos y las faltas hay importantes diferencias. En primer término, la responsabilidad penal es personalísima, de suerte que, por el principio de intrascendencia de la pena, no sería admisible que una plataforma política se vea afectada por una condena a uno de sus antiguos militantes; de igual modo, los actuales candidatos no deberían ver diezmado su caudal electoral por las incorrecciones de otros sujetos. Tratándose de las faltas, más bien, la propia agrupación, como colectivo, sí puede ser responsable del ilícito, por lo que se torna necesario conocer de su responsabilidad antes de los comicios.

Por otro lado, como se razonaba líneas atrás, en el caso de ciertas faltas puede estar de por medio un tema que sustente una coyuntura crítica, momento álgido respecto del cual, en un ejercicio de ponderación, debe preferirse su atención y cuya disolución debe perseguirse, antes de poner en riesgo la credibilidad o la estabilidad del sistema institucional.

Así las cosas, se considera que hay diferencias entre ambos tipos de ilícitos electorales (faltas y delitos) las cuales llevan a sostener que en unos sea deseable su conocimiento y resolución antes de la votación y en los otros sea pertinente reservar el juzgamiento para períodos distintos a los de campaña.

4. Procedimiento sumario: ¿una posibilidad?

En el derecho romano lo sumario estaba reservado para cuestiones provisorias y previas; por ejemplo, para verificar el interés en la causa, constatar la titularidad del bien o del derecho que se demandaba o, podríamos decir hoy, para la adopción de una suerte de medidas cautelares (Biondi, 1920). Por su parte, en el derecho canónico medieval, “los pontífices se ocupan de la situación [referido a necesidades emergentes del proceso de administración de justicia]; para que las controversias no sean perpetuas, pero sin sacrificar el mejor conocimiento de la verdad sustancial” (Coretti, 2019, p. 51).

Como puede observarse, en ambos antecedentes hay una preocupación por la celeridad en la resolución, pero, tratándose de la normativa desarrollada en los siglos XIII y XIV, tal rapidez solo podría lograrse en ciertos casos a costa de eliminar algunas etapas del proceso plenario y restringiendo los lapsos para llevar a cabo actos específicos. De hecho, Clemente V se preocupó por precisar de cuáles podría prescindirse y cuáles, en definitiva, deberían estar siempre presentes en las diversas diligencias (Coretti, 2019).

Ahora bien, en el derecho contemporáneo podemos identificar -en las diversas legislaciones- normas que viabilizan, para escenarios puntuales, caminos procesales más cortos; solo para mencionar el medio nacional, se tiene que los códigos Procesal Civil y Procesal Penal, así como la Ley General de la Administración Pública dedican varios artículos a desarrollar un iter acotado para el conocimiento de ciertos asuntos. Sin perjuicio de ello, conviene subrayar que, como se hizo ver en la introducción de este artículo, la legislación electoral no contempla un procedimiento específico para las faltas electorales, pues la decisión del legislador fue hacer un reenvío normativo al procedimiento ordinario de la LGAP.

En este punto podría pensarse en por qué remitir a ese cauce y no a otros que sean, por ejemplo, de naturaleza jurisdiccional o, al menos, más cortos (optar por el procedimiento sumario de la citada ley general); no obstante, hay razones que justifican tal proceder legislativo. En primer término, la DGRE es un órgano administrativo-electoral, o sea, su naturaleza es administrativa y, en consecuencia, las normas jurisdiccionales no se adecuarían a su función.

Sobre ese tema, el TSE, en la resolución n.° 4158-E3-2016, señaló:

… por las especiales características institucionales del Organismo Electoral costarricense, debe entenderse que, por regla de principio, la DGRE es la instancia de mayor jerarquía en los asuntos propios de la Administración Electoral. Así, cuando el Código Electoral asigna a ese reparto administrativo la competencia para conocer de las faltas que lleguen a cometerse, el acto que supone el agotamiento de la vía administrativo-electoral es aquel que resuelva el eventual recurso de revocatoria que, contra un acto sancionatorio en esa materia, llegue a interponerse.

Lo anterior es armónico con el modelo de Justicia Electoral previsto constitucional y legalmente, puesto que si la persona (física o jurídica) contra quien se impone la sanción presenta una apelación electoral, esta será conocida por este Tribunal Supremo de Elecciones en su dimensión de Juez especializado de la República. En otros términos, el agotamiento de la vía administrativo-electoral se da con el pronunciamiento de la DGRE en punto a la revocatoria interpuesta, habida cuenta que la posterior revisión de la resolución de fondo –vía impugnación en los términos de los artículos 240 y siguientes del citado código– tiene el carácter de proceso jurisdiccional. (TSE, 2016).

Al clarificarse el tipo de órgano de instancia que es la DGRE, se entiende justificada la decisión de optar por el derecho administrativo, pero dentro de esas reglas estaba la posibilidad de que se remitiera al procedimiento ordinario (como ocurre) o al sumario. Al revisarse el ámbito de aplicación del primero de los iter procesales mencionados, se constata que, en una interpretación prima facie tuitiva, podría considerarse la imposición de una multa por falta electoral como un perjuicio grave que impone una obligación (la de pago) y que, en consecuencia, se cumple el supuesto del ordinal 308.1 a) de la LGAP, sea, la necesidad de llevar a cabo el procedimiento plenario.

Ante ese panorama pareciera que no existe mucha posibilidad de maniobra en punto a sugerir una variación en los procedimientos; empero, las especiales particularidades del fenómeno electoral sí tienen la entidad suficiente para ello. De hecho, el TSE, en la resolución de las 10:00 horas del 19 de mayo de 2020, indicó:

… el trámite de asuntos contencioso-electorales por presunta beligerancia política debe apegarse a los lineamientos procesales previstos en la Ley General de la Administración Pública para el “procedimiento ordinario” (ordinal 269 del Código Electoral). Sin embargo, ese uso de reglas instrumentales del Derecho Administrativo no tiene la entidad suficiente para variar la naturaleza electoral de este tipo de procesos.

Si bien el pronunciamiento de los jueces electorales lo es con ocasión de las denuncias por beligerancia política, lo cierto es que un punto central por rescatar es el señalamiento acerca de la especificidad de lo electoral y cómo reglas del derecho administrativo son instrumentales. En otros términos, el trámite por seguir no es un fin en sí mismo, más bien es el medio para poder cumplir con componentes axiológicos que se encuentran en el fundamento de las normas sustantivas.

Por principio de lesividad, las normas represivas se justifican siempre que, por su intermedio, se pretenda proteger determinados bienes o intereses que resultan relevantes para el colectivo social. En materia de faltas electorales, se pueden identificar la libre determinación del votante, la transparencia en el financiamiento de las agrupaciones políticas, el adecuado funcionamiento de las juntas electorales (como garantía de pureza del sufragio) y la equidad en la contienda como algunos de los bienes protegidos.

En aquellas ilicitudes que comportan una afectación a la libre determinación del votante, el interés actual de la causa lleva a pensar que su resolución debe darse antes del día de las elecciones, en tanto lo que se busca es reprimir conductas que condicionen el derecho que tiene el ciudadano de decidir, libremente y en consciencia, la opción política que mejor le parezca.

Como se ha insistido, el diseño procesal actual impide que esto ocurra, por lo que, al menos en tales casos, deben explorarse otras alternativas, como el procedimiento sumario. Tal opción permitiría armonizar las garantías de las partes, al tiempo que satisface los intereses tutelados por las normas prohibitivas; eso sí, el nuevo modelo debe prever aspectos que no están contemplados en la descripción de etapas del procedimiento sumario de la LGAP, por lo que sería imperioso gestar uno sui generis. En efecto, al tratarse de diligencias administrativo-sancionatorias, no es posible prescindir de la imputación, la posibilidad de que se ofrezca prueba de descargo y un espacio para oponer excepciones.

Precisamente, el TSE, en su jurisprudencia, ha señalado cuáles son los actos y etapas mínimas que han de observarse dentro de las agrupaciones políticas cuando se pretenda disciplinar a algún correligionario (ver, entre otras, las resoluciones n.os 160-E-2005 y 809-E-2007); así, mutatis mutandis, tales elementos podrían servir de parámetro para el diseño de un modelo procesal administrativo-electoral para el juzgamiento de faltas que permita conocer las resultas de la denuncia antes de los comicios.

En la sentencia n.º 2719-E1-2020, los magistrados electorales reiteraron que, en los procedimientos sancionatorios, debían estar presentes, como mínimo, “la imputación de cargos, el derecho de defensa (que incluye el derecho a audiencia y a ofrecer prueba de descargo), el acceso al expediente, la adecuada notificación de las actuaciones, la fundamentación de las decisiones y el derecho a recurrir la resolución desfavorable”. Desde esa perspectiva, el procedimiento para el juzgamiento de faltas electorales podría simplificarse de forma tal que incorporara esos elementos, acompañados de plazos -en principio perentorios- para viabilizar que la resolución del asunto se dé antes de la jornada de votación.

En cuanto a esa oportunidad para resolver, no es ocioso precisar que habrá reclamos que se presenten a pocos días de las votaciones o, incluso, el propio día de estas, supuestos en los que es materialmente imposible tener una resolución definitiva antes de las elecciones, por más que se genere un modelo expedito de tramitación.

Otro aspecto por tener en cuenta es que las faltas electorales, según su tipo, tienen distintos niveles de dificultad en lo que a determinar la verdad de los hechos se trata; por ejemplo, hay conductas disvaloradas que son de mera constatación y otras que requieren una investigación y diligencias probatorias más complejas. Piénsese en el miembro de una junta receptora de votos que no se presenta el día de las elecciones a recibir el voto de sus conciudadanos o el tesorero de la agrupación política que no entrega, en tiempo, a la administración electoral el reporte de sus estados financieros; en esos escenarios, el thema probandum se dilucida con la verificación en el padrón registro (para el caso de la inasistencia) y con una certificación de que la respectiva documentación no ha ingresado al Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos. Esas pruebas son de rápida recopilación, con lo que el procedimiento se entendería célere per se.

En la otra acera estarían aquellas denuncias que requieren de mayores medios probatorios o de algunos de estos que supongan un examen más detallado del respectivo elemento de prueba. Dentro de este grupo estarían conductas en las que, sin ser exhaustivo en la enumeración, se deba corroborar la identidad del autor (divulgación de encuestas de opinión por redes sociales), transgresiones a las normas de contenido en la propaganda cuando el mensaje no sea del todo explícito en cuanto a la violación, ciertas modalidades de desobediencia a las regulaciones acerca de reuniones, mítines y desfiles.

Como puede apreciarse, las particularidades de cada una de las faltas hacen posible pensar en diversos tipos de procedimientos siempre dentro de un paradigma abreviado, aunque es innegable que habrá casos que, por sus especificidades, deberán conocerse por la vía plenaria. En consecuencia, un nuevo diseño procesal debería incluir una cláusula según la cual, a petición de parte o por decisión debidamente fundada de la administración electoral, una denuncia pueda -luego de saberla admisible- ser calificada como “asunto complejo” y, en consecuencia, estarse al trámite ordinario previsto actualmente en la legislación.

De no ser el caso, se proponen, para la discusión, las dos vías sumarias que se detallan a continuación:

a. Faltas cuya dinámica de comisión se asemeja a incorrecciones de mera constatación. Líneas atrás se mencionaban cuáles podrían ser ilicitudes que encuadren en esta denominación de “mera constatación”, ese carácter facilita su juzgamiento y, en consecuencia, permite pensar en un trámite sumamente expedito sin que ello implique la negación de las garantías procesales.

Recibida la denuncia o enterada la administración electoral, por cualquier medio, de que se ha infringido la normativa, procede a hacer un análisis inicial de la cuestión. Podría pensarse que, en estos escenarios, siempre se sorprenderá en flagrancia al infractor; no obstante, hay casos en los que resulta necesario determinar si están todos los elementos para proceder. Piénsese en la colocación de propaganda en mobiliario urbano; si el sujeto es visto e identificado al momento de realizar la acción, será una falta de fácil tramitación, pero si solo se observa una calcomanía de una agrupación política en un poste del alumbrado público o en la banca de un parque, se echa de menos un dato esencial para iniciar el trámite: la identificación del supuesto autor. Por ello, es necesaria la valoración inicial a la que se aludía.

Si la denuncia es procedente y se cuenta con los demás requisitos, entonces la DGRE imputaría la falta y otorgaría un lapso de tres días para que se presenten alegatos y pruebas de descargo, una vez transcurrido ese plazo se pasa a resolver, dentro de los cinco días siguientes y mediante acto fundado, acerca de la responsabilidad administrativo-electoral. Contra tal pronunciamiento cabría el recurso de apelación electoral previsto en los numerales 240 y siguientes del CE.

Como se desprende de lo anterior, en poco menos de dos semanas se tendría una resolución de instancia acerca de los hechos denunciados. En este tipo de trámite no se realizaría audiencia oral y privada (el derecho de defensa se ejercería en la contestación a la imputación de cargos) y, por regla de principio, no habría necesidad de efectuar diligencias probatorias; únicamente, correspondería valorar la prueba documental que se presente.

Sobre la fase de impugnación, sería pertinente, además, establecer un plazo dentro del cual el TSE debe atender el recurso de apelación que eventualmente llegue a interponerse contra la decisión del órgano de instancia.

Presentado de forma gráfica, en la figura 1, el procedimiento sumario que se propone para asuntos de mera constatación luce así:

Figura 1. Gráfico de procedimiento sumario para asuntos de constatación.

b. Procedimiento sumario para faltas en general. En realidad, durante las primeras etapas (recepción de denuncia y análisis de admisibilidad) no hay mayores diferencias en relación con el trámite expuesto anteriormente. Sin embargo, al considerarse que se conocerán por esta vía conductas que requieren diligencias probatorias de cierta complejidad, el asunto se instruiría en la Inspección Electoral, departamento que, inicialmente, llevaría a cabo las pesquisas necesarias para hacer acopio de la prueba que considere pertinente (esto en razón de que no habría oportunidad para realizar una investigación preliminar).

Luego, se haría la imputación de cargos y se pondrían en conocimiento de la persona investigada las piezas del expediente. Así, en un plazo de tres días hábiles, la parte tendría la oportunidad de oponer excepciones, realizar sus alegatos y ofrecer prueba de descargo. Con esos elementos o transcurrido el lapso otorgado sin que se hubiera pronunciado el presunto autor, la Inspección Electoral, dentro de los cinco días hábiles siguientes, emitiría el informe final que, en los tres días siguientes, deberá conocer y pronunciarse sobre él la DGRE. La duración máxima del sumario electoral no podrá exceder los veinte días hábiles.

Como se habrá concluido a esta altura, el procedimiento es muy similar al normado en los numerales 321 a 325 de la LGAP; no obstante, hay especificidades propias como la posibilidad de presentar defensas, el aportar prueba y el establecimiento de plazos específicos para cada etapa.

Tal cual se hizo ver en el sumario para faltas de mera constatación, correspondería, además, fijar un plazo para que la magistratura electoral conozca de la eventual acción impugnatoria que llegue a interponerse contra la decisión de la DGRE.

El procedimiento descrito en este acápite, se muestra en la figura 2.

Figura 2. Gráfico de procedimiento sumario para faltas en general.

Ahora bien, para ambos tipos de modelos procesales aplicaría que el investigado, una vez imputados los cargos, tiene pleno acceso al expediente y que es dable contar con el patrocinio letrado, si así se desea. De otra parte, no está demás señalar que la DGRE sería la responsable de determinar, según las especificidades del caso, cuál vía procesal sumaria es la idónea e, incluso, si corresponde, más bien, optar por el proceso ordinario.

En esa línea de las valoraciones iniciales, sería recomendable que la administración electoral contara con criterios de admisibilidad robustos y predefinidos con base en las líneas jurisprudenciales del TSE, para así calificar en un tiempo menor los asuntos. Al mapearse características recurrentes en los alegatos de los denunciantes según tema, podrían construirse plantillas que permitan, en un tiempo breve, comunicar el rechazo de plano de la gestión si es lo procedente, rapidez en la respuesta que disminuye la expectativa y las ansias de persecución: las personas suelen pensar que si la primera respuesta demora en llegar es porque se está dando un análisis que implica la admisión de la denuncia. En contraposición, tal definición de parámetros también facilitaría el inicio del procedimiento.

Por último, debe tenerse en consideración que esta propuesta requeriría una reforma legislativa, en tanto crea nuevas vías procedimentales y readecua competencias. Adicionalmente, se tornaría imperiosa una evaluación acerca de la estructura organizacional-funcional de la DGRE y de la Inspección Electoral, a fin de determinar qué recursos adicionales a los existentes (humanos y materiales) se requerirían para la implementación de estos cambios.

5. Reflexión final

Los procesos electorales siempre han traído consigo desacuerdos y denuncias recíprocas entre las diversas tendencias políticas. Por más de setenta años, la autoridad electoral costarricense ha arbitrado, de forma solvente, los conflictos y ha garantizado con ello la legitimidad de los procesos comiciales como un todo y de los resultados de las urnas en lo particular.

Sin embargo, la aparición de plataformas virtuales que amplifican los bulos y la convicción de que solo personas impolutas deben llegar a los cargos de representación hacen que sea cada vez más importante resolver, antes del día de la votación, la mayor cantidad de disconformidades que se pongan en conocimiento de la administración electoral. Por más que se pregone el principio de inocencia, en la práctica la sola existencia de acusaciones en contra de algún candidato o de alguna agrupación provoca maquinaciones en el electorado que pueden ir desde un juzgamiento anticipado con el consecuente retiro del favor político (por hacer culpable a quien aún no lo es), hasta la descalificación del contrincante que interpone el reclamo, por considerarse que echa mano de argucias jurídicas para aumentar su caudal.

Como quiera que sea, lo deseable es que exista certeza en punto a la disconformidad planteada, así cada elector podrá sopesar, según los hechos que se tuvieron por probados en una resolución, si las acciones de los diversos actores en contienda ameritan que se les apoye o bien que se les descarte como opción para darles el voto. Esa certidumbre acerca de los asuntos se torna aún más relevante cuando la controversia se relaciona con un tema polarizante o versa sobre algún aspecto que esté siendo el centro de la campaña política; en esos escenarios, la oportuna atención no solo podría generar confianza en el propio sistema, sino, de gran relevancia, podría funcionar como una válvula de descompresión para eventuales coyunturas críticas.

El diseño procesal actual impide que las faltas electorales sean resueltas de forma célere; por ello, sería aconsejable pensar en variaciones que, sin sacrificar las garantías propias de un sistema sancionatorio en democracia, favorezcan la atención expedita de los casos. Una de las formas para lograrlo es, como se desarrolló en los apartados anteriores, creando dos vías sumarias, una para asuntos de “mera constatación” y otra para el resto de ilícitos electorales.

Ciertamente, las condiciones socioeconómicas del país dificultan los cambios normativos que requieran, para su implementación, de nuevos recursos; no obstante, en este tema debe hacerse una profunda reflexión sobre los costos y los beneficios que podrían darse con un aparato institucional dotado de las herramientas procedimentales suficientes para una oportuna atención de las denuncias por faltas electorales suscitadas en el período de campaña.

Sin perjuicio de lo anterior y como una medida paliativa, se podría hacer una suerte de diagramas de Gantt fijados en un cálculo temporal retrospectivo. O sea, tomando como punto máximo de resolución la fecha de la convocatoria a la elección del siguiente proceso comicial, estimar cuánto podría tardar cada etapa de los procedimientos.

Entonces, podría entenderse que hay hasta dos años para la resolución, dentro de los cuales se podrían establecer plazos administrativos internos. Por ejemplo, de 15 a 30 días hábiles para pronunciarse sobre la admisibilidad; hasta 6 meses para llevar a cabo la investigación preliminar y un mes más para pronunciarse -en instancia- sobre las conclusiones de aquella; hasta 9 meses para el procedimiento ordinario y 3 meses adicionales para las fases recursivas.

Tiempos similares a esos permitirían iniciar un nuevo proceso electoral con las denuncias resueltas, los cuales dan certeza y evitan escenarios de preguntas como “qué ocurrió con las denuncias del proceso anterior”, “para qué denunciar si ya estamos en otro proceso y aún están pendientes las denuncias de hace dos años o más”. Esas interrogantes siempre surgen, pero quienes las formulan parecen dejar de lado que los lapsos para atender el repetidamente citado tipo de denuncias (por faltas) provienen del diseño procesal previsto en la legislación. Además, valga decir, la instancia instructora (la Inspección Electoral) recibió nuevas competencias con la promulgación del CE vigente (2009), sin que, por las restricciones presupuestarias y de generar plazas nuevas, pudiera tener el crecimiento adecuado para desempeñar tales funciones.

Esta no es una temática sencilla de abordar como país; empero, el iniciar con un debate de ideas ya es un primer paso para su atención. Este es un llamado a llevar a cabo ese intercambio y a que se tenga en cuenta que la demora en la atención de ciertos asuntos -por parte de los titulares públicos- suele ser un problema estructural, algo más complejo y elaborado que decir “no se mueven los expedientes por la desidia o por la falta de interés de los funcionarios responsables”.

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