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| PRIMER SEMESTRE 2021 NÚMERO 31 | ISSN: 1659-2069 |
La fiscalización de los recursos financieros en materia electoral
Dayna Esmeralda Monroy Romero*
Carlos Manuel Rosales García**
https://doi.org/10.35242/RDE_2021_31_8
Nota del Consejo Editorial
Recepción: 3 de julio de 2020.
Revisión, corrección y aprobación: 18 de diciembre de 2020.
Resumen: A partir del establecimiento moderno de la democracia, se ha hecho indispensable definir cuáles serán los mecanismos legales para obtener recursos económicos por parte de los actores políticos. Este trabajo analiza el control y la vigilancia del financiamiento para las actividades electorales de los actores políticos teniendo como ejemplo el caso mexicano.
Palabras clave: Financiamiento del partido político / Financiamiento directo / Financiamiento indirecto / Financiamiento privado / Contribución estatal / Contribuciones privadas / Control financiero / Informes contables / Delitos electorales / Sanciones / México.
Abstract: From the modern establishment of the democracy, it has become indispensable to define which will be the legal mechanisms to be able to obtain economic resources for the political actors. This work analyzes the sources of financing for the electoral activities of the political actors within the Mexican scenario.
Key Words: Funding of political party / Direct funding / Indirect funding / Private funding / Sate contribution / Private contributions / Financial control / Accounting reports / Electoral crimes / Sanctions / Mexico.
1. Introducción
La democracia es el sistema político que se ha instalado y consolidado en la mayoría de los países occidentales. Pero no basta con establecer mecanismos de participación para acceder al poder de manera pacífica, también es necesario que haya una elección pluralista, transparente y competitiva.
Entonces, tenemos por un lado el factor material de la competencia electoral que será realizada por ciudadanos que participan ejerciendo su derecho de sufragio. Por otro lado, tenemos los factores cualitativos de cómo será llevada la elección por ciudadanos independientes o agrupados y organizados en partidos políticos, con el objetivo de presentar sus ofertas en el mercado político, bajo las condiciones y garantías establecidas previamente. De esta manera, se construyen los elementos para la participación política de la sociedad civil; por lo que se hace necesaria y fundamental la participación tanto de los actores políticos como de los ciudadanos en los procesos democráticos.
Sin embargo, no es suficiente la participación de la población, sino que también el poder público debe establecer un conjunto de normas para que las elecciones sean justas; en el que cada uno dentro de su espacio de actuación se sujete a las reglas del juego (Linz, 1996).
Este trabajo pone énfasis en uno de los factores de la contienda electoral: la cuestión del control y la vigilancia del financiamiento de los partidos políticos (PP). Esto se realiza a partir de la argumentación de que, al contar con un estricto sistema de fiscalización de los recursos de los partidos políticos y un sistema eficiente de sanciones, se obtendrá una mayor consolidación de la democracia teniendo como ejemplo el caso mexicano.
Por lo tanto, primero se mostrará la importancia y objetivos de la relación entre el sistema democrático y el financiamiento de que disponen los partidos políticos, para poder denotar la relevancia de esta función en un sistema electoral y, sobre todo, determinar por qué es importante el control de los recursos económicos de los que disponen los partidos políticos para sus campañas en los sistemas democráticos contemporáneos.
Asimismo, este artículo expone el origen, la naturaleza y la fundamentación de la fiscalización de los partidos políticos y los fines establecidos cuando se implementaron estos tipos de control. También, se elucidará sobre su clasificación, a fin de descubrir si estos controles son suficientes para vigilar la actuación de los PP y, en consecuencia, poder diagnosticar las fortalezas, vulnerabilidades y las tareas pendientes en materia de fiscalización; en particular, se exhibirá el sistema de fiscalización electoral mexicano. Por último, se presentará un conjunto de conclusiones sobre el tema de la fiscalización de los recursos financieros en los sistemas democráticos.
El objetivo del presente trabajo es mostrar la importancia del establecimiento de un eficiente sistema de fiscalización y de la aplicación de un estricto sistema de sanciones a los partidos políticos, que busca el fortalecimiento y la consolidación de la democracia. Por lo que es menester comenzar explicando el origen de la relación entre la democracia y el financiamiento político.
2. Democracia y financiamiento político
La democracia es el sistema de la libertad política y de la participación ciudadana, en el que los ciudadanos seleccionan libre y deliberadamente a sus autoridades y les delegan el poder público.
Para Jesús Orozco (2003), la discusión actual, grosso modo, se centra en dos grandes concepciones de la democracia: la procedimental (también, llamada minimalista) y la sustantiva (denominada maximalista).
Norberto Bobbio (1998) consideró a la democracia con base en tres principios básicos: primero, como un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está autorizado a tomar las decisiones y mediante qué procedimientos. Segundo, Bobbio estimó que un régimen es tan democrático cuanto mayor sea la cantidad de personas que participan directa o indirectamente en la toma de decisiones; y por último, advirtió que las elecciones que se efectuarán deben ser reales.
La democracia directa es aquella en la que los ciudadanos votan para determinar, ellos mismos, el contenido de las elecciones colectivas, como en la democracia de los antiguos griegos (Bovero, 1997).
Joseph Schumpter define a este sistema político como: “la ordenación institucional establecida para llegar a la adopción de decisiones políticas, por la que algunos individuos, adquieren el poder de decidir a través de una lucha competitiva, por el voto del pueblo” (1942, p. 269).
Así, para la concepción minimalista de la democracia, el método democrático es un procedimiento que define qué individuos llegan a tener un poder decisorio mediante una lucha competitiva por el sufragio popular.
En este trabajo, nos enfocaremos desde el aspecto de los recursos en materia electoral y el deber del Estado de garantizar que el ciudadano emita su voto libre de interferencias y, por otro lado, vigilar y controlar que los actores políticos que contiendan por el poder se encuentren en igualdad de circunstancias. Este mecanismo de participación ciudadana nos permite elegir a las autoridades públicas, lo que se denomina: democracia representativa (o también conocida como democracia indirecta).
Así para el profesor Bovero, la democracia representativa es aquella “en la que los ciudadanos votan para determinar quién deberá tomar las decisiones colectivas, o sea, para elegir a sus representantes” (Bovero, 1997, p. 17). Por lo que la democracia representativa se materializa cuando los ciudadanos eligen a sus representantes por medio de elecciones reales. Esta autoridad delegada tendrá el deber de cumplir sus compromisos de campaña y deberá materializar la voluntad de su electorado (Rosenthal, 2003).
Es importante mencionar que esta forma de participación política ha sido adaptada por la mayoría de los sistemas democráticos actuales, porque tiene como principio justificativo que “el igual derecho para todos al autodesarrollo sólo puede alcanzarse en una sociedad participativa” (Cienfuegos, 2008, p. 187). La democracia, pues, se transforma en representativa y el sistema representativo es la forma más habitual de la democracia (Ojesto, 2003).
El mecanismo para que la democracia representativa se materialice y se organice es por medio de los partidos políticos. Pues, como lo señala Giovanni Sartori, los partidos políticos no son facciones, lo que significa que los partidos políticos son un instrumento para lograr beneficios colectivos, para lograr un fin que no es meramente el beneficio privado; asimismo, los partidos son medios de expresión, porque tienen funciones representativas, expresan una idea política y canalizan la voluntad del pueblo (Sartori, 2000).
Los partidos políticos después de su nacimiento en el siglo XIX se convirtieron en el instrumento para poder acceder pacíficamente al poder. Sin embargo, al mismo tiempo se expandía su tamaño y necesidades, para dejar de ser partidos de cuadros y pasar a convertirse en partidos de masas. Por tal motivo, necesitaron de recursos cada vez mayores para dar a conocer sus ofertas políticas a la ciudadanía. De esta manera, los partidos comenzaron a financiar sus gastos por medio de cuotas entre sus afiliados y donaciones de simpatizantes (Córdoba, 2007).
En las democracias contemporáneas, los partidos políticos son el vínculo para el acceso al poder por parte de los ciudadanos. Por consiguiente, estos requieren de una organización, conservar una propuesta política y su participación en las elecciones para competir por la conquista del voto. Estas son actividades que necesitan de recursos financieros.
Así, la financiación de los actores políticos se justifica por la necesidad de que tanto partidos como candidatos puedan contar con los medios necesarios para competir en temporadas electorales (periódicas), y poder obtener o retener la representación en los poderes políticos (especialmente poder ejecutivo y poder legislativo) y que, en épocas de inactividad electoral, los partidos puedan mantener su estructura y su organización (Koole, Ruud y Nassmacher, 2003 y Marín, 2003). Pero veamos de manera más profunda este tema.
3. Objetivos del financiamiento
El financiamiento de los partidos políticos aparece cada vez más como un denominador común de las democracias pluralistas contemporáneas (Mobodji, 2003). Así, el financiamiento se ha convertido en una discusión nacional e internacional cada vez más sofisticada y cada vez más determinante de la calidad de vida política de los países (Carrillo y otros, 2003).
Los partidos políticos necesitan fondos para competir y difundir sus propuestas y proyectos, y así, jugar sus roles de manera efectiva en el proceso democrático, especialmente el papel de los partidos de oposición, para hacer contrapeso ante el partido en el poder.
Actualmente, es inevitable observar el vínculo que existe entre el dinero y los representantes de la clase política. Lo que ha traído el conocimiento de diversos escándalos en las elecciones o en la toma de decisiones de los dirigentes políticos (Carrillo y otros, 2003).
Uno de los objetivos de fijar mecanismos legales a los partidos políticos para obtener recursos, es el de establecer una competencia más equitativa. Pues si tenemos una contienda en la que uno de los competidores cuenta con alguna ventaja, se rompería el equilibrio democrático, y podría contaminar el proceso electoral por medio de la manipulación de la voluntad soberana y/o el manejo de las autoridades responsables de vigilar y calificar las elecciones (Carrillo y otros, 2003).
También, una de las metas al establecer un sistema de financiamiento es conocer las operaciones financieras de los partidos, sus ingresos y egresos, y que estas sean divulgadas públicamente. Porque si hubiese recursos provenientes de los contribuyentes (erario público), se debe garantizar a los ciudadanos que estos recursos están bajo los principios de transparencia y de control.
4. Tipos de financiamiento
Todo sistema de financiación política debe escoger entre tres escenarios: financiación pública, financiación privada o un sistema mixto, resultado de la combinación de las primeras dos opciones (Zovatto, 2003).
Alan Ware citado por Jain cataloga en siete las fuentes de financiamiento (que se distinguen y diferencian dependiendo de la región), para las actividades de los partidos políticos:
1) contribuciones individuales; 2) patrocinios; 3) grupos de interés que financian mediante grupos laborales, grupos estudiantiles, conglomerados empresariales; 4) contribuciones de fuentes extranjeras; 5) exacciones de los salarios de funcionarios públicos; 6) recursos de capital o de inversión de los partidos y; 7) suscripciones de membresía y además, en muchos países, existe financiamiento estatal para los partidos políticos. (2003, p. 100).
Por la importancia del tema, expondremos brevemente los principales mecanismos de financiamiento político, comenzando con el financiamiento público. Una razón importante para el establecimiento del financiamiento público ha sido la convicción de que los partidos políticos juegan un papel trascendental en los sistemas democráticos representativos, por lo que el Estado debe asegurar que ellos dispongan del apoyo y los recursos necesarios para su funcionamiento ordinario o electoral, y para su institucionalización y fortalecimiento democrático.
Los motivos que sustentan el financiamiento público a los partidos son los siguientes: transparentar el origen de los recursos; garantizar la independencia de los partidos; contar con condiciones adecuadas de equidad en la competencia; y evitar la tentación de acudir a fuentes ilegítimas de financiamiento (Woldenberg, 2002).
Las ventajas de establecer un sistema de financiamiento público, según Woldenberg, son las siguientes:
1) Lograr y mantener que los partidos estén protegidos de las presiones corporativas o ilegales que podrían proceder de su independencia financiera con centros o grupos de poder económico, social o institucional; 2) garantiza el principio de equidad en las condiciones de la competencia política; y 3) logra que las operaciones financieras de los partidos, sus ingresos y egresos, corran por vías transparentes y conocidas. (2002, pp. 20-21).
El establecimiento del financiamiento público tiene como meta intentar que haya una competencia electoral más equitativa, conocer el origen de los recursos obtenidos por los dirigentes y concursantes a los cargos públicos. Y, subsecuentemente, disminuir las posibilidades de que haya futuros casos de corrupción entre la clase política y los grupos que aportaron recursos a sus campañas electorales (Zovatto, 2003).
El financiamiento público se compone de los recursos provenientes del presupuesto del Estado. Estas prerrogativas pueden ser directas, como dinero, o indirectas, como por ejemplo el pago del importe postal, el préstamo de bienes muebles, exenciones fiscales, prestación gratuita de servicios, etc.
Otro principal mecanismo para que los partidos políticos puedan obtener mayores recursos es por la vía del financiamiento privado. Esta clase de financiamiento es el recurso legítimo proveniente de los particulares, que tiene la capacidad de promover los puentes de contacto entre la sociedad y los partidos políticos, lo que incita a una mayor identidad de los partidos con la voluntad de sus afiliados o simpatizantes, porque estos contribuyentes pueden retirarles no solo su preferencia política, sino sus aportaciones en cualquier instante (Woldenberg, 2002). Es menester anotar que estas aportaciones se deben certificar y comprobar con los recibos del negocio y, sobre todo, se debe asegurar que no se genere, por esta vía, una competencia injusta.
El financiamiento privado se enfoca en la cuestión de quién y cuánto puede contribuir legalmente a los partidos o candidatos. Existen tres instrumentos para obtener contribuciones voluntarias de los particulares: las cuotas de sus afiliados, las donaciones y, en algunos casos, los créditos de entidades financieras o lo que se denomina en el caso costarricense certificados de cesión durante los procesos electorales presidenciales (Woldenberg, 2002).
En los partidos mexicanos y norteamericanos, las contribuciones individuales de simpatizantes acaudalados y de las corporaciones han sido una fuente tradicional de su financiamiento. Las contribuciones en especie, como servicios voluntarios, préstamo de autos, bienes inmuebles en comodato, formación de vallas, etc. deben ser mencionadas en los informes contables, aunque su valor no puede calcularse de manera adecuada (Woldenberg, 2002), como se hace en EEUU, Chile, México, España, entre otros.
El término general “contribución” se les otorga a los diferentes tipos de donaciones (por ejemplo, en los EEUU, por medio de las grandes corporaciones o transnacionales). Una donación puede ser una contribución de un individuo que apoya a determinado partido o candidato. Un segundo tipo de donación, que puede ser mucho más cuantiosa, es la aportación hecha por una corporación, un grupo de interés o un donante institucional, que desea “comprar” la posibilidad de acceder a los políticos o de influir sobre una política específica; en el caso costarricense la norma permite únicamente las donaciones de personas físicas nacionales, sin límite de suma. Además, existe un tercer tipo de donación, la “voluntaria”, esta puede ser dada a cambio de favores políticos, como un cargo, un contrato o una licencia pública (Woldenberg, 2002).
De forma más específica, podemos clasificar el financiamiento privado en cinco modalidades: “a) membresías de los afiliados; b) donaciones individuales; c) donaciones de grupos de interés o instituciones económicas (empresas, corporaciones, asociaciones, sindicatos, unión de comerciantes); d) créditos; y e) actividades del partido que generan algún tipo de utilidad” (Zovatto, 2003, p. 66).
Pero no solamente los mecanismos de financiamiento público y privado son los más importantes. Los ciudadanos que tengan adhesión o simpatía por un candidato podrían aportar o donar libremente en una campaña política. Por lo que no se contaría con un sistema eficaz para vigilar este mecanismo de aportación a los recursos fiscalizados y controlados por los partidos políticos o las autoridades. Esto la doctrina norteamericana lo ha denominado soft money o dinero blando (Woldenberg, 2002, p. 28).
Estos “gastos independientes” se hacen en forma paralela a las finanzas de los partidos, y los pueden realizar ciudadano(s) o grupo(s) a favor o en contra de algún candidato (Rosales, 2009). Estos gastos forman un ingreso en un sentido no registrable para los partidos políticos; sin embargo, en los hechos son un patrocinio que reciben y que no está sujeto a registro o control alguno (Woldenberg, 2002). En el caso mexicano, a los gastos de fiscalización se deben sumar los aportes en especie o trabajo de los voluntarios que apoyen una campaña electoral; y en el costarricense no son posibles estos patrocinios si no pasan por la cuenta única del partido político.
Este gasto independiente es una erogación en mensajes o recursos, dirigidos a lograr la elección o la derrota de un candidato claramente identificado; además de ser un gasto realizado sin la anuencia y sin la consulta de algún candidato, sus representantes o su comité encargado de la elección. Por otro lado, existe la publicidad temática, esta se refiere a los gastos que realizan los ciudadanos o una corporación con el objetivo de difundir su postura en un asunto específico, sin hablar claramente a favor o en contra de un candidato (Alexander y Mason, 2003).
5. Fiscalización de los recursos económicos de los actores políticos
El establecimiento de cada sistema electoral depende de las circunstancias históricas, políticas y sociales de cada país. De esta forma, la instauración de un sistema de financiamiento transparente y sujeto a control debe responder a las particularidades y necesidades de cada Estado y fundamentarse en una estrategia bien articulada. Pues como advierte Dieter Nohlen, no existe un sistema electoral perfecto: “porque para resolver los problemas electorales, es fundamental, mencionar lugar y tiempo: la respuesta tiene que ser individual, dirigida a casos concretos” (Nohlen, 2006, p. 122). Por lo tanto, las soluciones son particulares, ninguna respuesta es universal: “se debe diagnosticar y resolver, con base en las circunstancias nacionales” (Dong, 1999, p. 42 y Orozco, 1999, p. 52).
De esta manera, cada sistema electoral debe ser producto de una combinación de marcos legales efectivos, con un fortalecimiento organizacional y técnico de instituciones de control, y la actitud vigilante de la sociedad civil comprometida con el control y la sanción de esos abusos (Zovatto, 2003).
Estas reglas del juego deben permitir la libre participación de los ciudadanos y otorgar los elementos para que haya competencias electorales honestas y transparentes.
Hoy en día, la relación actual entre elecciones y financiamiento de campañas políticas ha generado una mayor dependencia de los actores políticos para obtener en cada elección mayores recursos para la competencia electoral (Rose-Ackerman, 1999). Esto ha provocado que los partidos políticos deban conseguir recursos superiores a los establecidos, con efectos sobre la calidad de la elección y la legitimidad de las autoridades (Chomsky, 2001).
De tal forma, para evitar problemas en la emisión del voto y en la calidad de las elecciones, se ha establecido un conjunto de disposiciones legales que tienen como misión limitar y fiscalizar el monto de recursos de los competidores electorales; así como transparentar el origen de esos, para poder asegurar y proteger la voluntad de los electores y, al mismo tiempo, fortalecer el sistema democrático.
La fiscalización tiene como meta que haya competencias electorales más justas, a través del control y vigilancia de los recursos utilizados por los partidos políticos. Dado lo anterior, la mayoría de las democracias contemporáneas cuentan con mecanismos para fiscalizar los recursos financieros de los postulantes a los cargos de representación popular.
Para el magistrado Jesús Canto Presuel, la fiscalización del financiamiento consiste en “el ejercicio de los medios establecidos por la legislación electoral, con el objeto de vigilar y asegurar que el financiamiento público y privado se obtenga y aplique conforme a lo establecido por la propia ley y en caso contrario aplicar las sanciones respectivas” (2008, p. 42).
El objeto principal de estas normas de control y vigilancia es que se conozca la fuente de estos bienes y en caso de violación de esas reglas, aplicar las sanciones correspondientes. El efecto secundario de tales pautas fiscalizadoras es evitar competencias injustas, la compra de la voluntad del ciudadano, la manipulación de los medios de comunicación, etc. Se busca que el dinero no sea el factor que domine la contienda electoral, de lo contrario, se generarían prácticas inversas a los principios democráticos.
Por consiguiente, se hace imprescindible la necesidad de contar con un sistema contralor del financiamiento de las campañas electorales que no esté bajo el control de un poder político, que sea imparcial en la aplicación de las leyes; pero, también, podría haber un exceso de legalidad, lo que podría socavar el concepto mismo de elecciones libres y justas (Walecki, 2003).
El sistema de fiscalización será fuerte en la medida que lo permita la legislación. Este sistema será importante si las instituciones encargadas de aplicar estas normas cuentan con los recursos materiales apropiados y dispongan del personal calificado, especialmente de auditores profesionales (Nassmacher, 2003).
En un sistema electoral se vuelve primordial el establecimiento formal de sanciones. Sin embargo, esto no ha tenido una verdadera aplicación en Latinoamérica. Ya que en muy raros casos se prevé el impedimento para asumir el cargo público a aquellos candidatos electos a los que se les haya comprobado haber infringido las disposiciones legales, o la imposición de sanciones que disuadan la repetición de esa conducta (Zovatto, 2003).
Uno de los factores para consolidar y fortalecer el sistema democrático es contar con una fiscalización eficiente. Pues como señala Woldenberg, en el tema del beneficio de la fiscalización de los recursos en las contiendas electorales: “que el dinero en la política tenga un manejo transparente y conocido conviene a todos, partidos y ciudadanos, y fortalece la democracia” (2202, p. 26).
Como se mencionó anteriormente, uno de los objetivos de obtener financiamiento es contar con recursos económicos para poder competir por el poder. Por lo anterior, las leyes deben contener una serie de principios para que haya una competencia lo más justa posible.
De esta manera, los lineamientos para una contienda electoral justa y competitiva son:
i) igualdad de recursos materiales (estableciéndose un límite a los gastos de campaña. El monto dependerá con relación al cargo al que se aspira); ii) que éstos recursos hayan tenido un origen lícito; iii) que sea transparente y de conocimiento público, todas las erogaciones realizadas por los candidatos y/o los partidos políticos (y terceros); iv) la existencia de una autoridad independiente e imparcial que vigile, controle y califique que las elecciones se hayan desarrollado conforme a derecho y; v) la imposición de sanciones efectivas en caso de violaciones a las reglas del juego, para que no se repita esa conducta. (Rosales y Estrada, 2012, p. 106).
Empero, la ambición de los dirigentes de la clase política y las lagunas legales que tienen las legislaciones electorales han generado elecciones ilegítimas, no competitivas, inequitativas, etc. en Latinoamérica. Ahí la falta de control y de sanciones debido al mal manejo de los recursos utilizados por los partidos políticos sigue siendo uno de los temas pendientes en los sistemas democráticos (Zovatto, 2003).
Actualmente, ya no solo se trata de obtener el poder, sino que ahora se debe considerar la manera en cómo se ganó esa elección. Existe un punto determinante en materia electoral: hay que observar y calificar la manera en cómo se desarrollaron las elecciones. Esto significa que las elecciones hayan sido competitivas y justas, sin ninguna ventaja entre los contendientes y con la correcta participación de todos los actores políticos y sociales.
Sin embargo, en la práctica, el elemento para detectar errores, lagunas u omisiones en las normas sigue siendo el fracaso, el escándalo, la incompetencia o la inaplicabilidad (Dershowitz, 1988) de las normas; porque estas no garantizaron y/o no tuvieron una correcta vinculación con la realidad; hecho que se manifiesta evidentemente en la ineficacia, insuficiencia u obscuridad en la actuación de los órganos jurisdiccionales.
Se hace fundamental contar con una institución que sea responsable de cuidar que las elecciones se hayan realizado conforme a la normatividad y se conserve el interés democrático de los ciudadanos. Una institución que fiscalice la actividad de los actores políticos y permita que sea la voluntad del soberano la que determine su propio destino y no factores externos e ilegítimos que podrían desviar el sentido de unidad de la nación. Esa es la importancia de la fiscalización en un orden democrático.
La relación entre dinero y política ha creado ciertos intereses que rebasan la importancia de elegir libremente a nuestros representantes. Por lo que se hace indispensable contar con una legislación que transparente, controle, vigile y sancione de manera eficaz y oportuna los recursos obtenidos por los dirigentes políticos y, al mismo tiempo, que se cuente con autoridades con un origen lo más prístino posible.
Las campañas electorales cada vez son más costosas y ponen a los partidos políticos frente al problema de recaudar cantidades de recursos financieros cada vez más grandes, esto instala la posibilidad de financiamiento ilegal, del predominio cada vez mayor de fuertes grupos económicos, del tráfico de influencias y del flagelo del crimen organizado.
La vigilancia y el control deben observarse en todas las aportaciones de todos los grupos sociales a los cuadros políticos. Esta es una tarea fundamental de los sistemas electorales actuales. Pues solo si contamos con un sistema de financiamiento electoral bien fiscalizado, estaremos en posibilidades de contar con un sistema democrático fortalecido (Woldenberg, 2002).
Por lo tanto, se debe detectar y regular la propensión entre el dinero y los agentes políticos, ya que estos factores se buscan mutuamente para aumentar sus respectivos espacios de influencia. Este binomio suele terminar en el encuentro de prácticas irregulares y abre la posibilidad a un proceso de toma de decisiones, caracterizadas por un dominio sin límite del dinero sobre las organizaciones políticas (Woldenberg, 2002).
La principal consideración al desarrollar reglas para el financiamiento de campañas es localizar las raíces que pudieran producir significativas amenazas de corrupción. Desafortunadamente y de manera constante, el financiamiento condicionado o de origen opaco de las campañas electorales es una de las principales causas de corrupción política (Zovatto, 2003).
Esto ha generado un amplio debate sobre los principales sistemas para proteger de cualquier posible contaminación al voto y, en forma general, a las elecciones, en especial, los relativos a los instrumentos de que se dispone para hacer valer, eficazmente y oportunamente, las regulaciones sobre el control y fiscalización de los recursos financieros (Carrillo y otros, 2003).
Es imposible soslayar la importancia de contar con un órgano público especializado en fiscalización electoral. Una institución pública independiente, autárquica, autónoma e imparcial, que genere certidumbre; con facultades para calificar de qué manera un candidato o un partido ganó determinados comicios, y poder comprobar si hubo factores para reflexionar que no hubo una competencia electoral justa, principalmente. Porque las autoridades políticas solo contarán con legitimidad en cuanto accedan al poder a través de elecciones justas, limpias y honestas, garantizado por un marco regulatorio apropiado y una autoridad que refrende esos resultados.
Pero veamos cuáles son las principales metas de la fiscalización de los recursos de los partidos políticos en un sistema democrático.
5.1. Objetivos de la fiscalización
El objetivo de la fiscalización “es diseñar y poner en práctica dispositivos que garanticen una mayor transparencia en cuanto al origen, manejo y aplicación de los recursos públicos o privados, que se encuentran a disposición de partidos políticos y candidatos” (Carrillo y otros, 2003, p. 10).
A grandes rasgos, podemos señalar que la misión de la fiscalización es:
● Establecer legalmente un sistema de fiscalización a los recursos electorales que utilizaron los actores políticos. Y en caso de violaciones a la legislación en comento, imponer sanciones que ejerzan el desistimiento de esas conductas, que lesionan al sistema democrático.
● Si hablamos de un sistema con límites de gastos electorales, vigilar que haya condiciones de igualdad entre los contendientes políticos, para que haya una elección más justa. En cambio, si tratamos con un sistema de libre aportación sin límite en los recursos obtenidos, se aspirar a que sea de carácter público esta información y conocer a los donadores de esa campaña electoral.
● Conocer el origen y utilización de los recursos que emplearon los partidos políticos. (Rosales y Estrada, 2012, pp. 109-110).
Si se cumple con estos tópicos se tendrá una mayor legitimidad de las autoridades públicas y, al mismo tiempo, se consolida y se fortalece el sistema democrático. Si se cuenta con elecciones justas y transparentes, se legitima a la autoridad. Esta combinación de resultados y procedimientos no solo beneficia al sistema electoral, sino también a la misma sociedad.
5.2. Clasificación de los mecanismos de fiscalización
Los mecanismos para la fiscalización de los recursos de los partidos son:
● Informes rendidos por los partidos políticos;
● Control de la autoridad designada para su fiscalización;
● Control ciudadano (esto por medio de la publicidad y del deber estatal de informar a los ciudadanos de los actos de la administración); y
● Control político (este es el que ejercen los mismos actores políticos al vigilar la actuación de los contendientes, y en su caso denunciar las posibles conductas ilícitas). (Rosales y Estrada, 2012, p. 110).
Los controles que se presentaron tienen como objetivo que las elecciones se cumplan con un ejercicio de transparencia, para comprobar que hubo una competencia justa y honesta. Lo contrario resultaría en la posibilidad de la anulación parcial o absoluta de la misma elección. Se podría mencionar que la calidad y calificación de una elección se da en relación con el cumplimiento de las normas legales establecidas previamente.
A continuación, tal y como se menciono en la introducción, se presenta el tema de fiscalización desde la perspectiva de la normatividad electoral mexicana.
6. Fiscalización de los partidos políticos en México
México cuenta con una democracia representativa; esto significa que las autoridades políticas acceden al poder por la vía exclusiva del voto en elecciones libres, honestas y transparentes. Asimismo, México tiene un sistema de representación directo e indirecto, esto permite que las expresiones minoritarias cuenten con representación política en el Parlamento nacional.
Los partidos políticos son un producto de la fórmula democrática de gobierno, que supone la pluralidad de corrientes políticas e ideológicas que coexisten en una sociedad. Estos deben y pueden expresarse intentando ganar adhesión de la voluntad ciudadana mayoritaria, la cual es la fuente legítima para ocupar los puestos de Gobierno y legislativos (Becerra, 1997).
El sistema electoral mexicano es de naturaleza pluralista y permite la exposición de ofertas de los partidos políticos. Estos entes de interés público son financiados principalmente por el Estado; con el objetivo de que no tengan un interés privado en su composición, sino que sean el vínculo entre la ciudadanía y el acceso al poder, se privilegia el financiamiento público sobre el privado. Así lo señala la Constitución Política en su artículo 41, fracción II, inciso a):
El sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes se fijará anualmente, multiplicando el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral por el sesenta y cinco por ciento del salario mínimo diario vigente para el Distrito Federal. El treinta por ciento de la cantidad que resulte de acuerdo a lo señalado anteriormente, se distribuirá entre los partidos políticos en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo con el porcentaje de votos que hubieren obtenido en la elección de diputados inmediata anterior.
De manera complementaria, la legislación electoral nacional en el artículo 38, inciso o) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales señala el uso que debe tener el financiamiento que recibirán los partidos políticos: “Aplicar el financiamiento de que dispongan, por cualquiera de las modalidades establecidas en este Código, exclusivamente para el sostenimiento de sus actividades ordinarias, para sufragar los gastos de precampaña y campaña, así como para realizar las actividades enumeradas en el inciso c) del párrafo 1 del artículo 36 de este Código”.
El sistema normativo instaura un sistema de fiscalización, con el objeto de conocer, vigilar y controlar el destino de los recursos públicos y, al mismo tiempo, conocer si hubo elecciones equitativas entre los contendientes políticos. Esta fiscalización de los recursos de los partidos y agrupaciones determinará el origen del dinero usado, cómo lo utilizaron y qué tan bien empleado fue. Al respecto, Avante señala: “A fin de cuentas, para los partidos políticos resulta de particular importancia, si la inversión realizada de los montos de financiamiento les retribuye una mejor posición entre los electores” (2002, p. 220).
Debemos advertir que los partidos políticos tienen la obligación de permitir la intervención de las autoridades en sus finanzas, así como entregar la documentación que dichos órganos les requieran respecto a sus ingresos y egresos (Código Federal de Instituciones y Partidos Políticos, art. 38, inciso k).
La legislación electoral mexicana instauró una autoridad autónoma para realizar esta fiscalización, denominada Unidad de Fiscalización de los Recursos de los Partidos Políticos. Este es un órgano técnico del Consejo General del Instituto Federal Electoral que tiene a su cargo la recepción y revisión integral de los informes que presenten los partidos respecto del origen y monto de los recursos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como sobre su destino y aplicación (Código Federal de Instituciones y Partidos Políticos, art. 79, numeral 1).
El director de la Unidad de Fiscalización será designado por el Consejo General del Instituto Nacional Electoral (INE). Este funcionario deberá cubrir un conjunto de requisitos y, además, deberá comprobar una experiencia de cinco años en el área de fiscalización (Código Federal de Instituciones y Partidos Políticos, art. 80).
Por otra parte, el artículo 81 señala cuáles son las facultades de este órgano del INE:
a) Presentar al Consejo General para su aprobación el proyecto de Reglamento de la materia, y los demás acuerdos, para regular el registro contable de los ingresos y egresos de los partidos políticos nacionales, las características de la documentación comprobatoria sobre el manejo de sus recursos y establecer los requisitos que deberán satisfacer los informes de ingresos y egresos que le presenten, de conformidad a lo establecido en este Código;
b) Emitir las normas generales de contabilidad y registro de operaciones aplicables a los partidos políticos;
c) Vigilar que los recursos de los partidos tengan origen lícito y se apliquen estricta e invariablemente a las actividades señaladas en esta ley;
d) Recibir los informes trimestrales y anuales, así como de gastos de precampaña y campaña, de los partidos políticos y sus candidatos, así los demás informes de ingresos y gastos establecidos por esta ley;
e) Revisar los informes señalados en el inciso anterior;
f) Requerir información complementaria respecto de los diversos apartados de los informes de ingresos y egresos o documentación comprobatoria de cualquier otro aspecto vinculado a los mismos;
g) Ordenar la práctica de auditorías, directamente o a través de terceros, a las finanzas de los partidos políticos;
h) Ordenar visitas de verificación a los partidos políticos con el fin de corroborar el cumplimiento de sus obligaciones y la veracidad de sus informes;
i) Presentar al Consejo General los informes de resultados y proyectos de resolución sobre las auditorías y verificaciones practicadas a los partidos políticos. Los informes especificarán las irregularidades en que hubiesen incurrido los partidos políticos en el manejo de sus recursos; el incumplimiento de su obligación de informar sobre la aplicación de los mismos y, en su caso, propondrán las sanciones que procedan conforme a la normatividad aplicable;
j) Proporcionar a los partidos políticos la orientación, asesoría y capacitación necesarias para el cumplimiento de las obligaciones consignadas en este Capítulo;
k) Fiscalizar y vigilar los ingresos y gastos de las organizaciones de ciudadanos que pretendan obtener registro como partido político, a partir del momento en que notifiquen de tal propósito al Instituto, en los términos establecidos en este Código
l) Revisar los informes de ingresos y gastos que le presenten las agrupaciones políticas nacionales y las organizaciones de observadores electorales, de conformidad a lo que establezca el Reglamento que al efecto apruebe el Consejo General;
m) Ser responsable de los procedimientos de liquidación de los partidos políticos que pierdan su registro, de conformidad con lo previsto en el artículo 103 de este Código;
n) Presentar al Consejo General para su aprobación el proyecto de Reglamento para el desahogo de los procedimientos administrativos respecto de las quejas que se presenten en materia de fiscalización y vigilancia de los recursos de los partidos políticos; dichas quejas deberán ser presentadas ante la Unidad;
o) Instruir los procedimientos administrativos a que haya lugar respecto de las quejas a que se refiere el inciso anterior y proponer a la consideración del Consejo General la imposición de las sanciones que procedan. Los quejosos podrán desistirse, en cuyo caso el procedimiento será sobreseído;
p) Celebrar convenios de coordinación con las autoridades competentes en materia de fiscalización de los recursos de los partidos políticos en las entidades federativas, con la aprobación del Consejo General;
q) Prestar y recibir los apoyos establecidos en los convenios a que se refiere el inciso anterior;
r) Ser conducto para que las autoridades locales a que se refiere el inciso q) superen las limitaciones de los secretos bancario, fiduciario o fiscal, en los términos que señale el Reglamento;
s) Requerir de las personas, físicas o morales, públicas o privadas, en relación con las operaciones que realicen con partidos políticos, la información necesaria para el cumplimiento de sus tareas, respetando en todo momento las garantías del requerido. Quienes se nieguen a proporcionar la información que les sea requerida, o no la proporcionen, sin causa justificada, dentro de los plazos que se señalen, se harán acreedores a las sanciones establecidas en este Código; y
t) Las demás que le confiera este Código o el Consejo General.
Asimismo, “el personal de la Unidad de Fiscalización está obligado a guardar reserva sobre el curso de las revisiones y auditorías en las que tenga participación o sobre las que disponga de información…” (Código Federal de Instituciones y Partidos Políticos, art. 86, numeral 1).
Aunado a lo anterior:
…los partidos políticos deberán presentar ante la Unidad de Fiscalización los informes del origen y monto de los ingresos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, así como su empleo y aplicación, atendiendo a las siguientes reglas:
a. Informes trimestrales de avance del ejercicio:
Serán presentados a más tardar dentro de los treinta días siguientes a la conclusión del trimestre que corresponda;
En el informe será reportado el resultado de los ingresos y gastos ordinarios que los partidos hayan obtenido y realizado durante el periodo que corresponda.
Si de la revisión que realice la Unidad se encuentran anomalías errores u omisiones, se notificará al partido a fin de que las subsane o realice las aclaraciones conducentes. En todo caso los informes trimestrales tienen carácter exclusivamente informativo para la autoridad, y
Durante el año del proceso electoral federal se suspenderá la obligación establecida en este inciso.
b. Informes anuales:
Serán presentados a más tardar dentro de los sesenta días siguientes al último día de diciembre del año del ejercicio que se reporte;
En el informe anual serán reportados los ingresos totales y gastos ordinarios que los partidos hayan realizado durante el ejercicio objeto del informe;
Junto con el informe anual se presentará el estado consolidado de situación patrimonial en el que se manifiesten los activos, pasivos y patrimonio, así como un informe detallado de los bienes inmuebles propiedad del partido que corresponda;
Los informes a que se refiere este inciso deberán estar autorizados y firmados por el auditor externo que cada partido designe para tal efecto; y
Las agrupaciones políticas nacionales presentarán un informe anual de ingresos y egresos, dentro del mismo plazo señalado en la fracción I de este inciso y siguiendo los lineamientos establecidos en el reglamento aplicable.
c. Informes de precampaña:
Deberán ser presentados por los partidos políticos para cada uno de los precandidatos a candidatos a cargos de elección popular, registrados para cada tipo de precampaña, especificando el origen y monto de los ingresos, así como los gastos realizados.
Los informes deberán presentarse a más tardar dentro de los 30 días siguientes al de la conclusión de la precampaña; y
Los gastos de organización de los procesos internos y precampañas para la selección de candidatos a cargos de elección popular que realicen los partidos políticos serán reportados en el informe anual que corresponda.
d. Informes de campaña:
Deberán ser presentados por los partidos políticos, para cada una de las campañas en las elecciones respectivas, especificando los gastos que el partido político y el candidato hayan realizado en el ámbito territorial correspondiente;
Los partidos políticos presentarán un informe preliminar, con datos al 30 de mayo del año de la elección, a más tardar dentro de los primeros quince días de junio del mismo año;
Los informes finales serán presentados a más tardar dentro de los sesenta días siguientes al de la jornada electoral; y
En cada informe será reportado el origen de los recursos que se hayan utilizado para financiar los gastos correspondientes a los rubros señalados en el artículo 229 de este Código, así como el monto y destino de dichas erogaciones. (Código Federal de Instituciones y Partidos Políticos, art. 83).
Otro mecanismo de fiscalización de los recursos de los partidos políticos es el control que pueden ejercer los ciudadanos por medio de la transparencia de los actos del Estado. Por lo que es menester señalar la acepción de este principio: “La transparencia viene a ser la actitud o actuación pública que deja ver claramente la realidad de los hechos y actos públicos. Pues una sociedad abierta debe garantizar el libre acceso a la información, favoreciendo de ese modo la transparencia del poder” (Villanueva, 2002, pp. 25, 42).
Otro tipo de fiscalización a las actividades de los partidos es la vigilancia que ejercen sus competidores políticos. La misma normatividad establece que: “Un partido político, aportando elementos de prueba, podrá pedir al Consejo General del Instituto se investiguen las actividades de otros partidos políticos cuando incumplan sus obligaciones de manera grave o sistemática” (Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, art. 40).
Para finalizar este artículo, se presentan las sentencias más relevantes en el área de fiscalización, que permitieron anular de manera absoluta las elecciones.
6.1. Sanciones relevantes del sistema de fiscalización electoral mexicano
En primer lugar, deseo mencionar la confirmación de la multa al Partido Revolucionario Institucional (PRI) en el año 2003, en la que se le impuso una sanción de mil millones de pesos, por la indebida utilización de recursos no reportados ante el Instituto Federal Electoral, en el denominado caso “Pemexgate”.
Otro caso paradigmático fue el conocido como: “Amigos de Fox” (Cárdenas, 2004); en el que se comprobó una doble contabilidad y la recepción de recursos provenientes del extranjero y de diversas empresas mercantiles, en un sistema de transferencia en cadena entre distintas personas.
El tema que destaca de estos casos es que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) estableció que el IFE sí contaba con atribuciones para acceder a la información protegida por los secretos bancarios, fiduciario y fiscal, en cuanto realiza funciones de control, vigilancia y sanción de recursos públicos que reciben los partidos políticos (Pérez, 2002). Por lo que el TEPJF facultó al IFE para controlar, vigilar, investigar y aplicar sanciones en materia de manejos de los recursos que utilizan los partidos políticos para cumplir sus finalidades. En esta sentencia, se incluyeron los conceptos abiertos de “autoridades hacendarias federales” para “fines fiscales” y, por tanto, en la salvedad sobre el sigilo de la información derivada de las operaciones bancarias y hacendarias que establece la ley (Espinoza, 2006).
Pues como lo señaló el exmagistrado del TEPJF, Leonel Castillo:
En la responsabilidad administrativa se combinan la gravedad de los hechos y sus consecuencias, con las circunstancias de tiempo, modo y lugar de ejecución que los rodearon, así como el enlace personal o subjetivo entre el autor y su acción (el grado de intencionalidad o negligencia, así como trata de reincidencia), como presupuestos para la imposición de una sanción. (2004, p. 206).
Con todo lo anterior, hemos analizado el tema del financiamiento de los actores políticos, en especial en México, por lo que, para finalizar, expondremos algunas consideraciones generales.
7. Conclusiones
● La democracia sigue siendo la mejor forma de acceder al poder de manera pacífica. Sin embargo, el costo de esta resulta en ocasiones cuantificable en metálico; sin importar el origen o los compromisos para obtenerlo por parte de los actores políticos.
● La necesidad de fondos que tienen los partidos políticos para competir y difundir sus propuestas y proyectos puede estar condicionada a ciertas causas o realización de futuras promesas o recompensas, que se adquieren en las campañas electorales. Lo que hace que si ese financiamiento tiene aparejado ciertos compromisos, presenta la incógnita de dónde queda realmente la voluntad del elector, cuál es el costo de los votos o descubrir si la democracia está a la venta.
● Actualmente, se cuenta con esquemas privados, públicos o mixtos para que la clase política y los PP obtengan fondos para su promoción electoral. El punto es reflexionar qué sistema podría ser mejor: uno financiado por parte de empresas privadas y ciudadanos independientes, uno en el que el Estado aporte los recursos económicos o talvez una fórmula mixta, en que las personas, entes privados y el Estado puedan contribuir con los actores políticos.
● Se debe pensar si se desea tener una contienda competitiva limitando los gastos en las campañas electorales (equidad financiera), o un esquema de libre recaudación y que los actores políticos consigan recursos a través de sus propios medios, sin ningún límite (libertad para recibir y erogar esos fondos).
● Es difícil determinar el efecto del dinero en una campaña, pues, aunque se gastara una cantidad exorbitante de recursos, es posible que no tenga impacto en el elector. Ya que el ciudadano tiene derecho a elegir libremente entre la oferta política y, por tanto, tendrá la última decisión. Sin embargo, el tema del dinero en las elecciones sigue siendo muy discutido, pues, aunque haya límites, fiscalización y rendición de cuentas, el gasto electoral se convierte en uno de los factores para poder difundir la imagen, realizar eventos y generar propaganda de la clase política.
● En Latinoamérica sigue discutiéndose el tema del financiamiento y de la fiscalización electoral; dado que se cuenta con mecanismos legales que limitan la cantidad de dinero por emplear (México), o con legislaciones que permiten el libre gasto de los recursos recaudados por los actores políticos (EEUU). Sin embargo, lo que hay en común es que se deben rendir informes de los gastos electorales y, lógicamente, con consecuencias diferentes, como una sanción por rebase del gasto indicado o conocer qué empresas o cuáles personas contribuyeron, y cómo serán tratadas por las nuevas autoridades públicas que llegaron con su apoyo financiero.
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