SEGUNDO SEMESTRE 2021 NÚMERO 32	ISSN: 1659-2069

Democracia interna partidaria: tres resoluciones relevantes y una aproximación a la jurisprudencia electoral

Wendy González Araya*

https://doi.org/10.35242/RDE_2021_32_16

Nota del Consejo Editorial

Recepción: 28 de junio de 2021.

Revisión, corrección y aprobación: 5 de julio de 2021.

Resumen: El artículo presenta una revista de la jurisprudencia electoral en material de democracia interna partidaria, deteniéndose en el análisis de tres resoluciones relevantes en la materia, dictadas en el último semestre, relativas a: 1) el cumplimiento partidario del principio de igualdad de participación; 2) el proceso de conformación de un partido político; y 3) la condición de inscripción electoral de los delegados de las asambleas y miembros de los comités ejecutivos.

Palabras clave: Democracia interna del partido político / Jurisprudencia electoral / Principio de Igualdad / Participación política / Formación del partido político / Asamblea de partidos políticos /Delegados / Organización del partido político / Estructura del partido políticos.

Abstract: This article presents a review of electoral jurisprudence in the area of internal party democracy, stopping at the analysis of three relevant resolutions on the subject, issued in the last six months, relating to: 1) partisan compliance with the principle of equal participation; (2) the process of forming a political party; and (3) the electoral registration status of assembly delegates and members of executive committees.

Key Words: Political party internal democracy / Electoral jurisprudence / Equality principle / Political party formation / Political party / Assembly of political parties / Delegates / Organization of political party / Structure of political parties.

1. Notas generales sobre la incursión en el entramado institucional de la justicia electoral

Este aparte pretende hacer una breve referencia a la trascendencia del rol de la jurisprudencia electoral, en la implementación del mandato constitucional de democratización interna partidaria.

La democracia interna partidaria surge como una garantía innovadora por parte del Constituyente derivado (artículo 98 de la Constitución Política). Sin embargo, este gesto de generosidad no contó con una apoyatura institucional para su implementación, los partidos en ese momento eran reflejo del carácter elitista de la organización del poder. Se tenía un listado de derechos y garantías -exigencias de democratización interna partidaria- que debían hacerse efectivas en un sistema elitista y conservador del poder en manos de los partidos.

El Tribunal Supremo de Elecciones, con el reconocimiento del amparo electoral, realizó una pionera incursión al entramado institucional otorgando efectividad a la jurisdicción electoral, aprovechando el portillo abierto por la creación de la jurisdicción constitucional. De manera que logró, con el desarrollo de la jurisdicción electoral, poner al alcance de los ciudadanos herramientas efectivas para acercarse a esas promesas constitucionales de los derechos políticos electorales.

El amparo electoral fue el inicio de una serie de actuaciones jurisprudenciales encaminadas a ese propósito que promovieron, a su vez, la adopción de acciones legislativas en la misma dirección. En el Código Electoral de 2009, que contó con apoyo del órgano electoral durante su estudio y discusión, el legislador asume su obligación e instrumentaliza los derechos político-electorales contenidos en la norma constitucional. Surge así el principio de paridad, las regulaciones en materia de financiamiento partidario que se acercan más a los principios constitucionales de transparencia e igualdad en la contienda electoral, las normas de fortalecimiento a los partidos y de la garantía de su funcionamiento y organización democráticos, el reconocimiento legal de la jurisdicción electoral y las reformas a la estructura del Tribunal Supremo de Elecciones para fortalecerlo y garantizar el cumplimiento de su misión constitucional, entre otras.

Esa pionera acción del Tribunal Supremo de Elecciones, con la institucionalización de la justicia electoral, se ha visto reforzada con la apertura de esta la justicia internacional de los derechos humanos en materia de derechos políticos, materializada con la implementación de estándares internacionales que fortalecen este conjunto de derechos. La aplicación de estándares internacionales es reiterativa, tanto en resoluciones electorales como en las opiniones relativas a proyectos de ley sometidos a consulta, en los que se hace referencia a precedentes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con lo cual se ejerce un efectivo control de convencionalidad en procura de la extensión y fortaleza de los derechos políticos. Con estas prácticas se ha logrado acercar la justicia internacional de derechos humanos a los ciudadanos, a los militantes de los partidos y a los propios partidos políticos.

2. La Democracia Interna Partidaria en la jurisprudencia del electoral

El principio de democratización interna partidaria debe interpretarse junto con el principio de autorregulación partidaria; ambos de fundamental importancia para el funcionamiento del sistema de partidos. El legislador, como desarrollo de la norma constitucional, contempló principios generales y una estructura mínima que debe contener todo partido inscrito a escala nacional (artículo 60 y 61 del Código Electoral), que establece un esquema piramidal que descansa en la asamblea nacional o asamblea superior, como órgano de máxima expresión de las bases del partido. No obstante, estas regulaciones son, en sí mismas, insuficientes para dar garantía al mandato constitucional, es necesario dotarlas de efectividad, es aquí donde debe rescatarse el rol que ha jugado el juez electoral.

El tribunal electoral ha procurado en su jurisprudencia delinear algunas reglas de estructura y funcionamiento de los partidos políticos que garanticen el cumplimiento del principio democrático, y ha velado por la efectiva implementación de estas. Sin entrar a analizar la ponderación realizada entre el principio democrático y el principio de autorregulación en las decisiones, lo que podría ser objeto de otro análisis, se expone en el cuadro adjunto algunas de las resoluciones más relevantes en la materia, sistematizadas en ejes temáticos.

En el derecho de participación política intrapartidaria propiamente dicho, se marca un hito procesal con el reconocimiento de un mecanismo de tutela efectivo de este derecho con la creación del recurso de amparo electoral, posteriormente, se reconoce el recurso de queja como vía para que los asambleístas disconformes con alguna actuación de la asamblea hagan valer la legalidad de ésta. Además se han definido reglas democráticas en los procesos de renovación de estructuras partidarias y de designación de candidatos a puestos de elección popular, tales como: el reconocimiento de la aspiración legítima de todo miembro activo de ocupar y permanecer en un puesto de dirección dentro de la estructura partidaria; el principio de reglas claras de previo a los procesos internos; la invalidez del condicionamiento de la inscripción de candidaturas al pago de sumas pecuniarias excesivas o plazos desproporcionados de militancia previa; la obligación de renovar periódicamente las estructuras; la prohibición de cargos vitalicios o indefinidos; la necesidad de que la decisión de postular candidatos sea respaldada por los representantes de la totalidad de la militancia -asamblea superior-; la sanción de no inscripción de candidaturas a los partidos que no cumplan con el proceso de remozamiento de sus estamentos internos; el principio de soberanía de las bases en el proceso de designación de candidatos a puestos de elección popular; y la regla de que la facultad de la Asamblea Nacional de decidir quiénes integran la oferta política a presentar al electorado no es irrestricta lo cual debe reenviar las postulaciones no ratificadas a su instancia de origen y el requisito de inscripción electoral de los delegados a las asambleas partidaria y de los miembros de los comités ejecutivos.

En cuanto a la exigencia de transparencia en el funcionamiento partidario, se considera tutelable, por la vía del amparo electoral, el derecho de los militantes de petición y pronta respuesta; se garantiza la plena autonomía administrativa y funcional de los Tribunales de Elecciones Internas frente al resto de componentes del organigrama partidario; el principio de definición previa y transparente de las reglas de la contiendas internas partidarias; y se garantiza el acceso irrestricto de los colegionarios al listado de afiliados del partido, como condición indispensable para un activismo político eficaz.

En el tema de la inclusión destaca el avance en la participación femenina, pasando de un modelo de cuotas a un principio de paridad con alternancia vertical y horizontal, lo que provoca que los encabezamientos también deban ser paritarios. En esta materia, el TSE reconoce que existe una reserva en favor de la autorregulación de los partidos, que el Órgano Electoral no puede transcender imponiendo reglas que son de entera responsabilidad de los partidos, tal es el caso de la definición de procedimientos en los estatutos partidarios para garantizar los principios de paridad y alternancia.

3. Tres resoluciones relevantes sobre el tema de la democracia interna partidaria.

Las siguientes tres resoluciones tienen como hilo conductor la garantía del principio democrático en diferentes ejes de acción partidaria: el cumplimiento partidario del principio de igualdad de participación, el proceso de conformación de un partido político y la condición de inscripción electoral de los delegados de las asambleas y miembros de los comités ejecutivos.

3.1. Resolución nº 0411-E8-2021 de las 11:30 horas del 26 de enero del 2021

Esta resolución analiza el tema de la paridad, pero desde una óptica instrumental, reconoce el derecho de los partidos para acceder al dato “sexo” del padrón a fin de verificar el cumplimiento de la paridad en el proceso de renovación de estructuras partidarias.

Luego de la Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos n.º OC-24/17 y en el ejercicio del control de convencionalidad, el Tribunal dispuso que a partir de 2018 (acta nº 49-2018) en las cédulas de identidad no constaría impreso el dato “sexo” de la persona. Aunque mantuvo la posibilidad de visualizar tal información en la consulta pública web del sitio institucional. No obstante, la Sala Constitucional (resoluciones n.º 16787–2018 y 1068–2019) indicó que, si bien resultaba conforme al Derecho de la Constitución el seguir registrando el sexo biológico al momento de inscribir el nacimiento de una persona (con su consecuente almacenamiento en las bases de datos del Registro Civil), era ineludible la supresión de tal característica personal de la página web, porque tal dato debería considerarse como “confidencial” o de acceso “estrictamente restringido”.

En acatamiento a lo ordenado por la Sala Constitucional, la Magistratura Electoral, en el inciso c) del artículo octavo de la sesión ordinaria nº 101-2019 del 22 de octubre de 2019, dispuso que el sexo registrado al nacer fuese excluido de las certificaciones físicas y digitales, civiles y electorales, que emitan el Registro Civil y el Registro Electoral. De ser necesario hacer constar dicha información, solo la persona a que se refiera ese dato o su apoderado especial podrá requerir una certificación literal; esta misma certificación se emitirá si está ordenado por mandamiento judicial.

En esta resolución se considera que el sexo biológico es un dato personal que se registra, se almacena y que no es de consulta o acceso públicos, en tanto son datos restringido sobre los que debe demostrarse un interés legítimo para obtenerlos. Aunque el Juez Constitucional reconoció la relevancia de continuar asentando tal dato “por razones de seguridad jurídica, médicas y otras” (sentencia n.º 1068–2019).

El Tribunal Electoral estimó que una de esas razones de trascendencia es la de poder verificar el cumplimiento del principio de paridad en las nóminas de candidatos y en las delegaciones y órganos internos de los partidos políticos. De conformidad con la resolución electoral n.º 8764-E3-2019 de las 11:30 del 12 de diciembre de 2019, tal principio de participación igualitaria debe ser garantizado mediante la constatación de que, según el sexo biológico de los interesados, se tenga una conformación que incluya un 50% de mujeres y un 50% de hombres, lo cual supone que -en instancias impares- la diferencia entre los miembros que pertenecen a uno u otro sexo no puede ser superior a uno.

Esas reglas resultan aplicables a las estructuras internas de las agrupaciones políticas (artículos 2 y 52 o. del Código Electoral), por lo que es imprescindible que los encargados de sus procesos de renovación tengan acceso a la información que les permita verificar que las nóminas de las tendencias y la conformación final de la asamblea u órgano partidario, en efecto, cuente con igual número de mujeres y de hombres.

En caso contrario, de no permitirse el acceso a la información del sexo biológico de sus correligionarios, se estaría generando una obligación legal para las agrupaciones cuya verificación de cumplimiento, dentro del partido, resultaría difícil cuando no imposible. Tratándose de una obligación legal, el propio poder público debe brindar las herramientas necesarias para que esas asociaciones voluntarias de ciudadanos puedan encauzar sus procesos electivos por las vías que permitan lograr tal fin. La necesidad de contar el dato “sexo” de la persona para el cumplimiento de la participación igualitaria, constituye el requisito de “interés legítimo” que prevé la jurisprudencia constitucional.

Ante la ausencia de desarrollo de legislación específica, el Juez Electoral recurre al artículo 9 del Reglamento n.º 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo de la Unión Europea como un “parangón de derecho comparado” legítimo para este tipo de casos, según se extrae de la opinión jurídica n.º OJ-004-2021 emitida por la Procuraduría General de la República el 6 de enero de 2021, para reafirmar que a los partidos políticos, así como a las asociaciones sin fines de lucro, les asiste un interés legítimo de acceder al sexo registral de sus correligionarios con el fin de verificar previamente el requisito de paridad. Máxime cuando un militante -al postular su nombre a un cargo interno o de representación- da su consentimiento a que se dé una verificación de los requisitos legales y estatuarios, dentro de lo que se contemplaría la consulta a la respectiva base de datos en la que consta su sexo registral.

La autorización de acceso tiene como limite que tal dato no puede ser divulgado ni utilizado para fines distintos a los de cotejar el cumplimiento de la paridad y solo puede ser accedido por los miembros del Comité Ejecutivo Superior y los integrantes del Tribunal de Elecciones Interno del respectivo partido, como instancias responsables de los procesos de renovación de estructuras y designación de candidatos a los cargos de elección popular.

El Tribunal Electoral, además, señaló que cualquier mal manejo que se dé a los datos personales de los militantes podrá ser reclamado por la vía del amparo electoral, sin perjuicio de otro tipo de responsabilidad que alcancen al personero partidario y sin demérito de la suspensión al usuario del acceso a la información decretada por la Administración Electoral; decisión que puede ser combatida por la vía del recurso de apelación electoral.

3.2. Resolución nº 1301-E3-2021 de las 9 horas del 26 de febrero del 2021

En el marco de un recurso de apelación electoral interpuesto por el partido en formación Unión Pacífica Costarricense contra la denegatoria de fiscalizar varias asambleas cantonales dispuesta por el Departamento de Registro de Partidos Políticos, el Tribunal Electoral analiza la naturaleza del estatuto provisional de las agrupaciones políticas en el proceso de constitución e inscripción de un partido político y el cumplimiento del requisito de inscripción electoral en la conformación de las asambleas partidarias.

a. Proceso de constitución e inscripción de un partido

Se diferencian dos momentos y procesos independientes entre sí para que constituir e inscribir un partido. Una primera fase de constitución (agrupación a escala nacional), en la que se requiere la concurrencia de un mínimo de 100 ciudadanos (grupo solicitante), que hagan insertar esa voluntad en un “acta de constitución” que protocolizará un notario público. En este documento se consignarán las calidades de los interesados, la designación del comité ejecutivo provisional y los estatutos provisionales del partido (apego al artículo 52 CE). En esta fase, el comité ejecutivo provincial tomará las medidas y las acciones necesarias para procurar, con base en ese estatuto provisional, la integración de los órganos internos (incluye presentar esa acta a la Administración Electoral, realizar las convocatorias de las asambleas correspondientes y solicitar su fiscalización). Conformada la estructura partidaria, corresponde a la asamblea provisional superior ratificar los estatutos provisionales, como requisito previo y necesario para su inscripción resoluciones nº 1407-E8-2012 y nº 6104-E6-2018).

Este primer aporte de documentos al Departamento de Registro de Partidos Políticos no conlleva un análisis de legalidad del estatuto sino un aviso del interés del grupo en conformar una agrupación política, especialmente, para autorizar la fiscalización de asambleas partidarias.

En una segunda fase (proceso de inscripción) la ley concede dos años, a partir de la fecha del acta notarial, para presentar la solicitud de inscripción ante la Administración Electoral.

El primer momento (constitución) encarna el ejercicio del derecho de asociación política, propiamente dicho. El segundo (inscripción), materializa la voluntad de los intervinientes para nacer a la vida jurídica como opción partidaria legítima con todas las facultades y obligaciones que esa condición ofrece, otorgándole exposición y visibilidad al propósito original. En esta segunda fase la Administración Electoral realiza un análisis de legalidad y constitucionalidad de los actos que deben cumplirse y se pronunciará sobre la inscripción o la denegatoria de la agrupación política.

b. La inscripción electoral como requisito en la conformación de las asambleas partidarias

El Tribunal sostiene, como línea jurisprudencial, que en el proceso de renovación de estructuras -en los procesos de formación de partidos- los integrantes de sus asambleas de base y los militantes escogidos como representantes ante las distintas asambleas partidarias deben de estar inscritos electoralmente en la circunscripción que representan. Esta regla pretende asegurar el principio democrático que rige el funcionamiento de los partidos políticos para procurar una adecuada representación de todas las zonas geográficas en la estructura interna partidaria (resolución nº 919 de las 09 horas del 22 de abril de 1999), evitar el riesgo de subrepresentación en esas asambleas y la concentración de poder en grupos provenientes de determinadas regiones, de cara a la toma de decisiones importantes para esas circunscripciones (ver resolución n° 2429-E3-2013 de las 14:53 horas del 15 de mayo de 2013). 

3.3. Resolución nº 2705-E3-2021 de las 10:30 horas del 27 de mayo del 2021

Se analiza el recurso de apelación interpuesto por el partido De los Trabajadores contra la resolución del Departamento de Registro de Partidos Políticos nº 0802-DRPP-2021, en la que, con ocasión del proceso de renovación de estructuras internas, se examinó los nombramientos aprobados por la Asamblea Cantonal de Carrillo. Se impugnó la acreditación de un personero partidario, porque la persona había sido acreditada de previo como tesorero suplente y delegado territorial en el cantón de San Ramón, sin que constara la presentación de la carta original de renuncia. El Tribunal analizó el ejercicio simultáneo de cargos en dos o más comités ejecutivos cantonales y la inscripción electoral de los miembros de los comités ejecutivos partidarios.

a. Ejercicio simultáneo de cargos en dos o más comités ejecutivos cantonales

Como base de la decisión reafirmó la obligación de los partidos de contar con una estructura mínima y la obligación de renovarla periódicamente a través de mecanismos competitivos, como manifestación del principio democrático, lo contrario implicaría una desatención de su responsabilidad democrática -por negligencia o detentación del poder- en transgresión con el principio de pluralismo político. Los partidos les pertenecen a los ciudadanos que los integran y no a su dirigencia, y deben facilitar la conformación de una estructura que permita a sus miembros participar en la toma de decisiones, evaluar las actuaciones y exigir cuentas a sus dirigentes. Por eso, el legislador previó la creación de una organización mínima materializada mediante una serie de órganos partidarios que, de cara a ese flujo participativo de sus militantes, funjan como espacios de dirección, deliberación y ejecución conformando el andamiaje del organismo. Ese modelo de organización pretende, también, garantizar una adecuada representación con sus bases según la escala adoptada, articulada con una lógica ascendente. Por eso el proceso de remozamiento de los órganos partidarios implica completar en cada nivel la elección de los delegados territoriales.

El artículo 71 del CE contempla que, por cada asamblea partidaria, debe nombrarse un comité ejecutivo, órgano encargado de materializar los acuerdos de las instancias deliberativas. Las agrupaciones políticas, en el ejercicio del principio de autorregulación partidaria, han individualizado el marco funcional que delegan a esos órganos ejecutivos y sus labores van desde cuestiones administrativas o financieras, hasta la permanente coordinación, programación y planificación dentro de sus jurisdicciones y con todos los estamentos de la organización. Además, la custodia de documentos o libros de actas, emisión de certificaciones, recepción y control de militantes, elaboración de planes de trabajo, conformación y articulación de otros comités sectoriales, vigilancia de la ética de sus correligionarios, entre otras muchas funciones. La función más relevante es el apoyo logístico al trabajo político-electoral y organizativo durante los procesos electorales, porque las actuaciones propias de la campaña requieren su intervención diligente para que la puesta en escena del partido resulte exitosa en la circunscripción (por ejemplo, la posibilidad que les reconoce la ley para proponer fiscales o miembros de juntas cantonales o de recepción de votos). En definitiva, esos órganos son instrumentos o vehículos facilitadores de la proyección partidaria en sus zonas de influencia.

El Tribunal estima que el rol trascendental de estos órganos ejecutivos, en el desenvolvimiento de la estructura partidaria denota la imposibilidad de aceptar que una misma persona pueda integrar un número ilimitado de comités ejecutivos cantonales, incluso pertenecientes a diferentes provincias, se trata de una medida no autorizada normativamente, que desconoce y minimiza la importancia de estos estamentos en la estructura piramidal que caracteriza a estas agrupaciones. En concreto, apoya la prohibición de que una misma persona integre más de un comité ejecutivo en tres motivos:

1. Evitar el riesgo de comprometer la ejecución de los acuerdos, el posicionamiento partidario a nivel local y las aspiraciones político-electorales de los miembros de los correspondientes territorios, si el desempeño de labores en distintas jurisdicciones coincide en un mismo escenario espacio-temporal, de modo tal que la atención de unas solo pueda lograrse con el descuido o retraso de las otras.

2. La permisión de esa práctica podría favorecer la creación de oligarquías cerradas, en las que unas pocas personas monopolizarían la integración de un número ilimitado de comités ejecutivos para concentrar su poder en muchas (o en todas las) unidades territoriales.

3. Autorizar ese modelo propiciaría la creación o funcionamiento de partidos políticos “de papel” en los que bien podría simularse la existencia de toda una estructura ejecutiva a nivel nacional, a partir de la concurrencia de unas cuantas personas, las cuales obtendrían una desproporcionada ventaja frente a otras agrupaciones que sí asuman la tarea de integrar adecuadamente sus órganos.

b. Sobre la inscripción electoral de los miembros de los comités ejecutivos partidarios

En la resolución nº 1301-E8-2021, analizada en el punto anterior, el Juez Electoral dispuso el requisito de inscripción electoral del delgado de las asambleas partidarias. En esta ocasión estudia la exigencia de esta condición para los órganos ejecutivos y resuelve que estos cumplen el mismo modelo piramidal (lógica ascendente) que las asambleas y que la articulación de intereses regionales que descansa en las manos del órgano ejecutivo se desnaturalizaría si quienes detentan esos cargos no tienen un arraigo electoral en la circunscripción respectiva. 

La condición de inscripción electoral de los miembros de comités ejecutivos es un instrumento que ofrece las condiciones para mejorar la inmediatez en el abordaje de las delicadas responsabilidades que rigen su actuar, además de garantizar un claro conocimiento de las problemáticas territoriales y una mayor capacidad de posicionar al partido a nivel local, a lo que se suma el interés directo que puede proporcionar su mayor cercanía a las aspiraciones políticos-electorales de los correligionarios de esa jurisdicción.

Esa medida también busca evitar o disminuir el riesgo de la concentración de poder en grupos o élites provenientes de otras regiones o de la misma cúpula partidaria, quienes -sin ningún arraigo electoral y a través de tales mecanismos directos- podrían extenderse y monopolizar la integración de comités ejecutivos de muchas (o todas las) unidades territoriales, lo que se traduciría en una desproporcionada ventaja para tales segmentos y provocaría efectos no deseados en la estructura partidaria y en el sistema de partidos políticos.

El Tribunal interpreta que para ser miembro de un comité ejecutivo (en cualquiera de sus niveles) también se requiere ser elector de la respectiva circunscripción electoral. Esa disposición se extiende, por idénticas razones, a los miembros de las fiscalías.

Anexo