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PRIMER SEMESTRE 2022 NÚMERO 33 |
ISSN: 1659-2069 |
Ampliación de derechos políticos de los
extranjeros en Costa Rica
Aura M. Bonilla-Bravo*
https://doi.org/10.35242/RDE_2022_22_33_7
Nota del Consejo Editorial
Recepción: 15 de
octubre de 2021.
Revisión, corrección y aprobación: 14 de enero de 2022.
Resumen: Los procesos migratorios
han ido evolucionando en los últimos años. La mayoría de las personas migrantes
deciden hacerlo por razones económicas, llevando consigo a su familia y
estableciendo un arraigo en el nuevo país de destino. Y precisamente por el arraigo
que se desarrolla es importante permitir que la legislación los reconozca como
los sujetos de derechos y obligaciones que son, en todos los ámbitos y no
simplemente como destinatarios sin voz y mucho menos sin voto en los asuntos
públicos. El concepto de ciudadanía, tan arraigado siempre al lugar de
nacimiento y a la mayoría de edad, debido a las migraciones y a la
globalización ya no puede entenderse de la misma forma. El objeto de este
ensayo es abrir la discusión sobre las nuevas formas en que se están
entendiendo en otras partes del mundo la ciudadanía y las oportunidades que
puede tener el país al respecto.
Palabras clave: Extranjeros / Migrantes / Ciudadanía / Nacionalidad
/ Derechos políticos.
Abstract: Migratory processes have evolved in recent years. Most migrants decide to move usually for economic reasons taking their family with them and establishing roots in the new country of destination. And it is precisely because of that deep rootedness that develops that it is important to allow the legislation to recognize them as subjects of rights and obligations that they are, in all areas and not simply as recipients without a voice and much less without a vote in public affairs. The concept of citizenship, always so deeply rooted in the place of birth and of adulthood, due to migration and globalization, can no longer be understood in the same way. The purpose of this essay is to open the discussion on the new ways in which citizenship is being understood in other parts of the world and the opportunities that the country may have in this regard.
Key Words: Foreigners / Migrants / Citizens /
Nationality / Political rights.
1.
Introducción
Durante
los últimos años, diferentes instituciones nacionales, organizaciones no
gubernamentales (ONG) y las agencias de Naciones Unidas involucradas con temas
de migración han publicitado, en medios masivos, campañas donde indican que los
extranjeros son iguales en derechos y deberes. Sin embargo, basta ir a la
Constitución para entender que al menos en el orden de derechos civiles y
políticos hay una excepción que es la prohibición de participación política.
Jurisprudencia
de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha ampliado sobre el
tema, indicando que la prohibición se limita a elegir, ser electos y hacer
contribuciones económicas en las campañas, todo esto amparado en el artículo 2
y siguientes de la Constitución Política donde se establece la soberanía
nacional y que esta reside en el pueblo (costarricenses). Sin embargo, con los
cambios en las migraciones y en la distribución demográfica, resulta oportuno
plantearse la posibilidad de que los extranjeros puedan votar para elegir al
menos autoridades locales.
Los
migrantes contribuyen en igualdad de condiciones en el pago de impuestos y
servicios públicos, como los nacionales; adicionalmente, las autoridades
locales no tienen injerencia en las decisiones que toma el país en el orden
internacional, por lo cual la soberanía no estaría en grave peligro. Estos son
algunos de los elementos en términos generales que podrían dar validez a abrir
la discusión sobre la pertinencia de las votaciones de extranjeros en
elecciones de orden local en Costa Rica.
Según
datos de la plataforma de recopilación de datos estadísticos (es.estatista.com),
para el 2019 la población migrante residente en Costa Rica es de 417 768, si
tomamos los datos del Banco Mundial que indican que Costa Rica tenía 5 094 000
habitantes para el mismo año, la población extranjera representa un 8,2 % de la
población total del país, un número que está cercano a la población total de la
provincia de Limón (460 083), provincia con el menor número de habitantes.
Los
migrantes en Costa Rica están representados principalmente por nicaragüenses,
colombianos y salvadoreños y la mayor parte de estos en condiciones de
regularidad migratoria en el país.
Hace unos años, subsistía el
mito urbano de que la población migrante en el país sin regularización
migratoria era en su mayoría los que usaban los servicios médicos y quienes
abarrotaban las cárceles en suelo nacional, dichas creencias populares fueron
superadas por estudios desarrollados por la Dirección General de Migración y
Extranjería, los cuales indicaban que la población carcelaria para el 2012
correspondía en un 84 % a nacionales y un 16 % a extranjeros. En cuanto a los
servicios médicos, Voorend citado por Contreras indica que:
de acuerdo con los datos
oficiales de la CCSS la demanda nacional de servicios de salud por parte de la
población migrante nicaragüense no sobrepasa el 6 % dependiendo del servicio médico, e incluso en las zonas
fronterizas, la incidencia de las personas migrantes en los servicios de la
CCSS es proporcional a su incidencia a nivel nacional. (2020, párr. 5).
Aunado a la
anterior afirmación es importante tener en cuenta que la mayoría de migrantes,
sin importar su nacionalidad, llega a Costa Rica en busca de mejores
condiciones laborales y económicas y ese es un punto importante en la discusión
siguiente, porque significa que los migrantes, lejos de ser una carga para el Estado
y los ciudadanos, contribuyen al mantenimiento del sistema.
2.
Nacionalidad y ciudadanía
Para hacer un planteamiento sobre
la temática central de esta reflexión es importante identificar y tener claros
los conceptos de nacionalidad y ciudadanía. La nacionalidad es el vínculo
jurídico y político más íntimo entre un Estado y los individuos. A través de
dicho vínculo el individuo adquiere una serie de derechos y obligaciones que
están reservados a los nacionales y excluye a los extranjeros. Tradicionalmente
se ha hablado de tres formas de adquirir la nacionalidad:
Ius sanguinis (derecho
de sangre): Es aquel derecho a la nacionalidad que trasciende a un individuo, a
través del derecho por sangre, es decir, una persona hereda la nacionalidad de
sus padres.
Ius soli (derecho
de suelo): Es aquel derecho a la nacionalidad que tiene una persona por el hecho
de nacer en suelo nacional.
Ius domicili (derecho
en razón del domicilio): Es la nacionalidad adquirida después del paso del
tiempo por tener el domicilio establecido en determinado Estado.
Ius optandi (derecho
a optar): Cuando una persona tiene dos nacionalidades originarias (bien sea por
derecho de sangre y de suelo) y entre ellas son incompatibles, entonces el
sujeto decide optar por una de las nacionalidades a las que tiene derecho
(Iduñate, 2003).
Cada Estado decide las reglas
bajo las cuales se adquiere la nacionalidad. En la mayoría de los Estados es
suficiente el ius soli, para adquirir la nacionalidad; sin embargo,
Grecia es un ejemplo de los países donde los extranjeros, aunque nazcan en su
territorio, no adquieren la nacionalidad. Reino Unido exige que, además del
nacimiento, al menos uno de los padres sea nacional de dicho Estado o, en caso
de ser extranjeros, demuestre estar establecido en el territorio; y Francia
concede la nacionalidad a los 18 años, siempre y cuando se demuestre que se ha
establecido en el territorio.
La Declaración Universal de los
Derechos Humanos en su artículo 15 establece la nacionalidad como un derecho
humano y en consecuencia una prohibición para los Estados de despojar a los individuos
de su nacionalidad. En el caso costarricense, para entender las formas de
adquirir la nacionalidad, hay que remitirse a la Constitución nacional en su título
II, artículos entre el 13 y 18, que establece quiénes serán considerados
costarricenses, sus derechos y obligaciones. Adicionalmente, también hay que
revisar la Ley de Opciones y Naturalizaciones (Ley número 1155) que dispone los
procedimientos y requisitos para que quienes no nacen en territorio nacional
puedan adquirir la nacionalidad; dicha normativa, junto al decreto número
12-2012 (Reglamento relativo a los trámites, requisitos y criterios de
resolución en materia de naturalización), constituyen el cuerpo normativo
de dicha materia y nacen como un intento de limitar el exceso de trámites a los
ciudadanos que consideran pueden optar por la naciononalidad costarricense por
alguno de los criterios antes indicados. Especial mención merece el artículo 4
de tal reglamento, que contiene las definiciones e indica quiénes y bajo cuáles
condiciones pueden solicitar la naturalización.
En ocasiones se puede confundir
la nacionalidad con la ciudadanía. La nacionalidad se adquiere por nacimiento o
por naturalización debido a motivos sobrevinientes, mientras que el pleno
ejercicio de la ciudadanía es adquirido por un nacional al cumplir la mayoría
de edad. De la ciudadanía, un reciente artículo mexicano manifestaba que por los
efectos tiene las nacionalidades, la nacionalidad empieza a tener que ver más
con realidades culturales que con los criterios conocidos hasta el momento[1].
Desde el contexto histórico, el
concepto de ciudadanía se remonta hasta la antigua Grecia, pues los derechos
políticos estaban reservados a aquellos llamados “ciudadanos”, teniendo claro
que esclavos, campesinos, mujeres y extranjeros residentes eran súbditos sin
derecho a participar en los asuntos del Estado como sujetos activos, solo
sujetos pasivos en total obediencia de las disposiciones legales. También es
importante saber que la condición de ciudadanos no era irrestricta, los
ciudadanos tenían que ser buenos ciudadanos para no ser considerados un peligro
para la sociedad. A esto se le llamaba la “virtud cívica”. Este concepto
original de la ciudadanía ha ido evolucionando, y en la actualidad dejó de ser
una construcción cultural para convertirse en un concepto jurídico dividido en
diferentes dimensiones:
La dimensión política de la ciudadanía se
refiere a los derechos políticos y responsabilidades con respecto a su sistema
político. El desarrollo de esta dimensión viene a través del conocimiento del
sistema político y la promoción de actitudes democráticas y participativas.
La dimensión social de la ciudadanía tiene que
ver con el comportamiento de los individuos en una sociedad y exige cierto
grado de lealtad y solidaridad. Las habilidades sociales y el conocimiento de
las relaciones sociales de la sociedad son necesarias para el desarrollo de
esta dimensión.
La dimensión cultural
de la ciudadanía se refiere a la conciencia de un patrimonio cultural
común. Esta dimensión se desarrolla a través del conocimiento del patrimonio
cultural, de la historia y de las habilidades básicas (competencia lingüística,
lectura y escritura).
La dimensión económica
de la ciudadanía se refiere a la relación del individuo con la mano de obra
y el mercado de consumo. Supone el derecho al trabajo y a un nivel mínimo de
subsistencia. Los conocimientos económicos (para el trabajo y otras actividades
económicas) y la formación profesional desempeñan un papel clave para que se
desarrolle esta dimensión. (Consejo de Europa, 2020, párrs. 7-10).
Es intrínseco a la ciudadanía
formar parte de una comunidad y trabajar en su progreso y desarrollo para
lograr un bienestar común, por esa razón, en los últimos años se ha empezado a hablar
de la ciudadanía activa y la ciudadanía democrática. La ciudadanía activa
es aquella en la que se trabaja por el avance de la comunidad y la mejora en la
calidad de vida de todos los miembros. Mientras que la ciudadanía
democrática está centrada en el respeto por los principios democráticos, el
principio de legalidad y la dignidad humana.
La Declaración Universal de Derechos Humanos también
establece que son derechos intrínsecos de los individuos la participación
política y cultural, como formas de desarrollo de los valores democráticos en
igualdad de condiciones para todos. Esta participación se relaciona con la
libertad de expresión, reunión y participación política, todo esto es el
reconocimiento de la pluralidad para generar los cambios necesarios según las
necesidades que tenga la comunidad, y el reconocimiento del ciudadano como
sujeto beneficiario de las políticas públicas.
3.
El efecto de la globalización
en las migraciones internacionales
Entender la globalización desde una sola perspectiva
resulta bastante difícil; el solo hecho de examinar el proceso histórico nos
muestra que es importante revisar las dimensiones sociales, económicas y
políticas que convergen en todo este fenómeno. Sin embargo, teniendo en cuenta
el abordaje que se pretende hacer respecto del efecto de la globalización en la
migración internacional, inequívocamente podemos afirmar que la movilización de
los medios de producción lleva consigo la migración por motivos de trabajo. Sobre esto, Aja y otros han afirmado:
Con la crisis del modelo
asumido por la mayoría de los países del mundo capitalista, desde mediados de
la década de 1970, se establecieron respuestas que desembocaron en un conjunto
de transformaciones sociales a nivel mundial, entre las que se encuentran
aquellas que tuvieron un profundo impacto en los procesos migratorios, en este
caso, bajo el nuevo orden internacional, se constituyeron, a la vez, nuevas
dinámicas migratorias, bajo el concepto clave denominado globalización, del
cual hemos hecho bastante referencia. Por lo tanto, la globalización económica
implica la movilidad y flexibilidad de todos los factores productivos, incluida
la mano de obra, lo que ha dado origen a una generalización de las migraciones
internacionales: el trabajo también se mundializa. (2000, p. 21).
En otras palabras, el factor económico en la globalización ha sido
determinante, puesto que las relaciones de interdependencia desarrollada entre
los diferentes países generan una mayor circulación de bienes, servicios y
personas, y es precisamente esto último lo que ha acelerado los flujos migratorios,
sin olvidar que los países en vías de desarrollo con las crisis económicas de
los últimos años han impulsado las migraciones en busca de mejorar las
condiciones económicas:
De los 209 Estados
existentes en el mundo, cerca de la mitad participan en forma notable en este
proceso (43 como países de recepción, 32 como países de salida y 23 como países
de recepción y salida), por lo que cada vez son menos las zonas del mundo que
quedan al margen de las corrientes migratorias trasnacionales. Por otra parte,
en una versión más reciente y de acuerdo con datos proporcionados por la
Organización Internacional del Trabajo sobre patrones migratorios en 152
países, los resultados arrojaron -a pesar de tratarse de un número menor de
naciones- que el número de grandes receptoras de inmigrantes en busca de
trabajo aumentó de 39, en 1970, a 67, en 1990, el de países emisores pasó de 29
a 55 y el de emisores-receptores se elevó de cuatro a 15 en el mismo periodo. (Muñoz,
2002, p. 26).
Costa Rica no escapa a todo
este fenómeno, pues se ha convertido en un país de recepción para sus vecinos
más cercanos. Vecinos que, además, han empezado a querer involucrarse en los
procesos electorales en los casos en que tienen la habilitación legal para
esto. En diciembre de 2020, la Comunidad de Nicaragüenses Naturalizados en
Costa Rica le dio su adhesión a uno de los candidatos presidenciales. Este hecho
es relevante, pues tal comunidad está conformada por 140 00 personas, es decir,
el migrante está al tanto de la situación política y social del país donde reside,
es lo lógico, pero por condicionamientos arcaicos impedimos su participación
política, y se olvida que este es un derecho humano, reconocido como tal en los
diversos instrumentos de derechos humanos.
Según datos del Centro
Centroamericano de Población (CCP) y la Defensoría de los Habitantes, de la
población migrante total, menos del 10 % comete actos ilícitos en el país; se
concluye, también, que la mayoría de migrantes que llegan al país lo hacen con
intención de radicarse permanentemente y trabajar, por lo que Costa Rica se
constituye en un destino de migración laboral. ¿Por qué estos elementos son
importantes? Porque significa que esos migrantes están trabajando, pagando impuestos
y participando en sus comunidades, lo que diríamos: ejerciendo la ciudadanía
activa en los términos antes descritos que siguen las corrientes más modernas.
Durante mucho tiempo, el término
‘ciudadanía’ ha sido equiparado con aquellas personas que podían elegir y ser
electas dentro de un territorio determinado; esta corriente es seguida por la
mayoría de países hasta este momento (incluida Costa Rica). Sin embargo,
algunos países han ido variando tal concepción, y han entendido que, al menos a
nivel de elecciones de autoridades locales, lo que debe privar es el vínculo
estrecho de las personas con su localidad, más allá de la nacionalidad, pues al
estar establecida la persona, pagar impuestos, ser objeto de la seguridad o
inseguridad, esos vínculos deben privar. El caso más interesante y que
podríamos considerar más cercano es España, según la información extraída de la
página del Ministerio del Interior de dicho país:
En las Elecciones Locales podrán votar:
1. Todos los españoles mayores de edad inscritos
en el Censo Electoral que residan en España.
2. Ciudadanos de la Unión Europea residentes en
España. Para figurar en las listas electorales, requisito imprescindible para
poder votar, deben estar inscritos en el censo electoral y para ello se requiere
estar inscrito en el Padrón municipal, ser mayor de edad el día de la votación
y haber declarado la intención de votar en las Elecciones Municipales. La
manifestación de voluntad de ejercer el derecho de sufragio en España tiene
carácter permanente mientras el ciudadano de un país de la Unión Europea
continúe residiendo en España, salvo declaración en otro sentido.
3. Ciudadanos de países con Acuerdos de
reciprocidad sobre participación en las Elecciones Municipales. Los Estados con
Acuerdos de reciprocidad, en vigor, suscritos por España son: Noruega, Ecuador,
Nueva Zelanda, Colombia, Chile, Perú, Paraguay, Islandia, Bolivia, Cabo Verde,
República de Corea y Trinidad y Tobago, Estados que reconocen el derecho de
voto en las Elecciones Municipales a los ciudadanos españoles residentes en su
territorio. Los ciudadanos de dichos Estados, residentes en España, pueden
votar en las Elecciones Municipales y en las Elecciones a Órganos de Entidades
Locales de Ámbito Territorial Inferior al Municipio (EATIM). Para figurar en
las listas electorales, requisito indispensable para poder votar, deben estar
inscritos en el censo electoral de las elecciones Municipales previa solicitud
del interesado. (Ministerio del Interior de España, s. f., párrs. 1-11).
No es una apertura total,
pero sin duda el hecho del reconocimiento de la reciprocidad entre países
constituye un paso importante, porque es el reconocimiento de esta ciudadanía
activa, impulsada por aspectos culturales y de pertenencia.
4.
Derecho comparado
Antes de continuar, es
menester aclarar que, hasta el momento, una gran cantidad de países reporta que
los extranjeros pueden ejercer derechos políticos por tener libertad de
asociación o porque pueden opinar libremente sobre políticas y ejercicio del
poder por quienes lo detentan a nivel político, pero esta autora cree que con
el alto flujo de información y el cambio de las dinámicas migratorias,
pretender quedarse solo con esa percepción es una restricción a los derechos
políticos que son derechos humanos reconocidos así por la Declaración Universal
de Derechos Humanos:
Los
argumentos a favor y en contra de la concesión de derechos electorales a los
extranjeros son cuantiosos y se sostienen desde diferentes perspectivas.
Debates académicos y políticos se ocupan del tema. La incorporación política se
encuentra asociada a implicancias positivas: se trata del reconocimiento del
principio democrático de que todos los miembros de la comunidad deben
participar en las decisiones que los afectan (Arendt, 1958). Por el contrario,
la exclusión de grupos de inmigrantes de la vida política conllevaría una
inadecuada representación del grupo y, por lo tanto, una insuficiencia en la
satisfacción de sus intereses (Hammar, 1990). (Modolo, 2014, pp. 356-357).
Esta última acotación es
importante, porque diferentes autores han insistido en que el no ejercicio de
derechos políticos plenos a una población extranjera establecida, con vínculos
y arraigo probado en su comunidad, es devolverlos a la categoría de
“cuasi-ciudadanos”, similar a la que tenían los extranjeros libres en el Imperio
romano o en la polis griega.
Aunque algunas posiciones defienden que
hay formas de ejercer la ciudadanía más allá del voto, como es mencionado por
Sábato (1992), explicando que se puede ejercer la ciudadanía a través de la prensa
escrita, la actividad asociativa y la movilización, es importante recordar que estos
elementos son propios de los movimientos sociales. Los movimientos sociales
quieren un cambio, pero no buscan hacerse con el poder, ni lograr una
representación, y es importante no perder de vista que para poder lograr los
cambios dentro de la sociedad, en opinión de quien escribe el presente artículo,
es necesario el ejercicio de poder por medio de las representaciones, en los
términos en que se puede conseguir a través del voto de la ciudadanía.
Tal vez entendiendo esto más
el sentido de permanencia que desarrollan quienes migran permanentemente para
instalarse en otros países, algunas naciones soberanas han empezado a
desarrollar normativa que abre los espacios de participación política directa a
extranjeros, sin eventos catastróficos fruto de dicha decisión. Algunos
ejemplos son los siguientes:
· UNIÓN
EUROPEA: La Unión Europea, fiel a su principio formador de
plena integración interestatal desde 1992 en el Tratado de Maastricht, en el
artículo 8 B[2],
establece que cualquiera de los ciudadanos tiene derecho a ejercer el voto y a
presentarse como candidato en las elecciones locales de su país de residencia y
en las elecciones al Parlamento Europeo; es decir, el sufragio activo y pasivo,
tomando como centro la residencia, o sea, los nuevos conceptos de ciudadanía
que antes fueron explicados, pero no la nacionalidad, como ha sido la tendencia
hasta el momento. El comentario que se podría hacer al respecto es que como
bloque se han excluido de las elecciones comunitarias a los nacionales de otros
países que no sean parte de la Unión Europea.
Sin embargo, respecto a las elecciones locales,
países como Irlanda, Suecia, Dinamarca, Países Bajos y España han incorporado
en su legislación normativa que permite a los extranjeros residentes no
naturalizados votar. En el caso particular de España, solo lo permite cuando se
cuenta con principio de reciprocidad; es decir, que los españoles residentes en
otros países puedan votar en sus países de residencia en las elecciones
locales.
· AMÉRICA
DEL SUR: En los últimos años, a pesar de las diferencias
ideológicas en todo el subcontinente, lo cierto es que en Sudamérica se vienen
adelantando políticas públicas tendientes a la facilitación de trámites para
los nacionales de dichos países. Ejemplo de lo anterior es el Mercado Común del
Sur (MERCOSUR), proceso regional de integración, cuyos países miembros son:
Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay; los países asociados: Bolivia, Chile,
Colombia, Ecuador, Guyana, Perú y Surinam; y actualmente la República Bolivariana
se encuentra suspendida. Como bloque, los países miembros y asociados de
MERCOSUR no han establecido derechos electorales extendidos para sus
nacionales, pero sí han determinado facilidades de circulación y cambios de
residencia, por mencionar algunos, pero países como Bolivia[3], Chile[4], Colombia[5] y Uruguay[6] cuentan con legislación
nacional que permite a los extranjeros residentes en su territorio (que cumplan
con las diferentes condiciones de tiempo establecido en cada país) ejercer el
voto en elecciones locales. En el caso de Perú se excluyen las localidades
fronterizas, y en el de Venezuela llama poderosamente la atención que para las
elecciones municipales de 2010 se encontraban 196 000 extranjeros inscritos en
el padrón para votar y en el caso de la provincia de Buenos Aires, Argentina,
la Ley 14 086 establece la obligatoriedad del voto a los residentes extranjeros,
pero solo para los cargos de gobernador y
vicegobernador, legisladores provinciales, intendentes municipales, concejales
o consejeros.
5.
El caso costarricense
Costa Rica es de los países que mantiene la
doctrina que equipara la ciudadanía con nacionalidad y que limita los derechos
políticos de los extranjeros. Al respecto, el voto 2003-10422 de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia hace un estudio incluso de las
actas del constituyente del 49 a fin de entender su espíritu. Dicho espíritu ha
sido desarrollado en la actualidad con la Ley 1155 y el Decreto 12-2012, antes
mencionados; también, la jurisprudencia desarrollada por la Sala Constitucional,
y que hace parte del bloque de constitucionalidad nacional, ha hecho algunos
aportes cruciales para explorar la naturaleza jurídica de los extranjeros en el
país y la posibilidad de reconocimiento de los derechos electorales.
De los extractos importantes para este tema, es
crucial iniciar explorando el tema de la naturaleza jurídica de los extranjeros
en el país:
IV. EL
ESTATUS CONSTITUCIONAL DE LOS EXTRANJEROS. La Constitución adopta en principio,
como es patente, el criterio de equiparación de derechos fundamentales,
excluyendo con claridad otras posibilidades de regulación jurídica genérica de
los extranjeros (como las que se basan en el trato recíproco o en la discriminación).
Enseguida, la Constitución se refiere a las excepciones y limitaciones que
pueden alterar esa equiparación, a condición de que estén previstas en la
propia Constitución o en la ley formal. De ahí que la validez de excepciones y
limitaciones pasa, en primer lugar, por el rigor de esta importante reserva. Es
entendido que se trata en este contexto de las excepciones y limitaciones que
se establecen por razón de la nacionalidad extranjera, y no por otras razones
(aunque, en este último supuesto, excepciones y limitaciones pudiesen afectar a
los extranjeros, pero no a partir del dato de la nacionalidad). La Constitución
fija por sí misma, sobre todo, los casos de excepción, es decir, aquellos
en que se aparta al extranjero de la titularidad de un derecho que de no ser
por obra de esa exclusión él hubiese tenido. Esta es la hipótesis más
grave y radical: no cuando el contenido del derecho simplemente se atempera, o
cuando se modula su ejercicio, sino cuando el derecho como tal se suprime, al
punto de que la pretensión de ejercerlo puede devenir eventualmente en una
conducta antijurídica. En estos supuestos, la técnica de la
Constitución no es, por lo general, decirlo expresamente (aunque en el mismo
artículo 19 se procede de modo distinto, diciendo que los extranjeros
"No pueden intervenir en los asuntos políticos del
país..."), sino establecerlo por implicación (como, por
ejemplo, en el artículo 32, donde se dispone que "Ningún
costarricense podrá ser compelido a abandonar el territorio nacional").
La mera restricción de los derechos, en cambio, refiere a situaciones más
benignas, puesto que el contenido esencial de los derechos subsiste, pero se
constriñe su extensión o las modalidades de su ejercicio, sin que sea
posible eliminarlos o reducirlos a una dimensión en la que ya no se reconozcan.
Bajo esta óptica, del derecho a la igualdad que como cláusula general se
establece en el artículo 33 de la Constitución ("Todo hombre es
igual ante la ley y no podrá hacerse discriminación alguna contraria a la
dignidad humana") ha de entenderse, como regla de principio, que son
titulares los nacionales y los extranjeros, y no solo los primeros. Pero si se
relacionan ambos artículos constitucionales -sea, el 19 y el 33-, resulta, por
una parte, que el dato de la nacionalidad puede ser la situación de hecho a
partir de la cual funde la ley una distinción de trato, y, por otra, que la
desconstitucionalización de la paridad de trato (entre extranjeros y
costarricenses), a base de excepciones y delimitaciones, no es materia sobre la
que el legislador ordinario tenga un dominio ilimitado. En síntesis, la ley
común está autorizada -por la Constitución- para emplear como supuesto de
hecho de una regulación subjetiva diversa el que algunos sean extranjeros y
otros no lo sean, a condición, eso sí, de que el trato distinto persiga
una finalidad razonable, inspirada en la Constitución o, al menos, conforme con
ella, y que la normativa en sí misma se adecue a esa finalidad. Esto
mismo podría proponerse diciendo que al exigir y garantizar el artículo
19 trato igual, resulta ese artículo una específica manifestación del
derecho de igualdad y del principio de no discriminación que predica, en
sentido general, el artículo 33, con lo cual queda dicho también que los
requisitos objetivos que -en general- limitan a la ley para distinguir con
pretensión de validez y evitar la desigualdad o la discriminación, con apoyo en
diversas situaciones de hecho admisibles, disciplinan la obra del legislador
ordinario que quiera levantar sobre el hecho de la nacionalidad la diversidad
de trato. (Sala Constitucional, 1994, voto 5965-94).
El voto 2003-10422 de la
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia (2003) indica:
Lamentablemente,
la discusión de los constituyentes en relación con la redacción del actual
artículo 19 no fue profusa, lo que impide conocer su propósito al
establecer la limitación contenida en la norma. El comentario más directo en
relación con el texto de la norma que se encuentra en las actas, fue del
constituyente Ortiz quien manifestó́ que “...el extranjero no tiene
porqué meterse en la política nacional...” (n.° 92, tomo II, art. 5, p.
352).
El primer extracto señalado
nos da el contexto jurídico de la situación actual de los extranjeros en el
país, pero el segundo, no menos importante, da el contexto histórico que es muy
trascendental en los temas constitucionales.
La discusión de los
constituyentes sobre extranjeros no fue muy profunda y no hay mucha evidencia
en las actas, esto tiene una razón de ser lógica, ya que los movimientos
migratorios en esa época no eran comparables con los actuales, pues la
globalización ha cambiado la cantidad y las razones de traslados de los
migrantes. Pero lo que sí dejan ver las actas es que el sentimiento de
apropiación nacional le generaba al constituyente Ortiz un rechazo sobre la
posible injerencia de los extranjeros en asuntos de interés político nacional,
esto los llevó a limitar que los extranjeros por medio de la beligerancia
política puedan influir como sujetos activos o pasivos en las elecciones. Por
la misma razón, durante mucho tiempo los puestos de dirección en el Tribunal
Supremo de Elecciones estaban restringidos solo a costarricenses; no obstante, con
la sentencia mencionada at supra, la Sala Constitucional consideró que
dicha limitación al derecho al trabajo era inconstitucional.
6.
Conclusiones
La Organización
Internacional para las Migraciones (OIM) es una de las organizaciones a nivel
internacional que más a abogado porque los países amplíen los derechos
políticos de las personas migrantes. Al respecto, ha establecido tres razones
fundamentales para hacerlo:
1.
Derechos humanos: tal y como fue mencionado antes
en este mismo texto, las convenciones de protección de derechos humanos han
manifestado que los derechos políticos son derechos humanos y es menester
recordar que estos son inherentes a cada persona sin distingo de nacionalidad.
2.
Reciprocidad: un primer paso puede ser la firma
de tratados de reciprocidad entre los países, que permitan que sus nacionales
puedan participar en los países firmantes de un eventual acuerdo. Esto brinda oportunidades
de fortalecimiento de la democracia.
3.
Reconocimiento de los flujos migratorios: una de
las ventajas de la migración es que hace aportes a los países de acogida en
temas varios, que van desde la gastronomía hasta la cultura, sin olvidar la
construcción del tejido social y la historia; y la historia es precisamente una
de las bases fundamentales para la construcción de sociedad y de los cambios
políticos. Permitir el ejercicio político de forma activa/pasiva de los
extranjeros es el reconocimiento de esos cambios que se han ido instaurando en
la sociedad.
Dentro de estas tres razones,
me gustaría incluir una cuarta: la participación de extranjeros, al menos en la
elección de las autoridades locales, ayudaría a que más habitantes de un cantón
se involucren en la toma de decisiones necesarias para fortalecer el régimen
municipal en el país.
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