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PRIMER SEMESTRE 2022 NÚMERO 33 |
ISSN: 1659-2069 |
Control de
convencionalidad difuso de las normas por parte del juez electoral y monopolio
de la postulación de candidaturas a favor de partidos políticos: resolución n.º
6372-E3-2021
Wendy González
Araya*
https://doi.org/10.35242/RDE_2022_22_33_14
Nota del Consejo Editorial
Recepción: 10 de enero
de 2022.
Revisión, corrección y aprobación:
Resumen: Analiza la resolución n.º 6372-E3-2021, dictada en
el marco de un recurso de apelación electoral contra el rechazo de la
inscripción de una candidatura independiente en el proceso electoral de 2022.
Se trata de una resolución relevante porque el juez electoral realiza un
control de convencionalidad de la norma constitucional que establece el
monopolio de candidaturas por parte de los partidos políticos.
Palabras clave: Candidaturas independientes / Control de
convencionalidad / Inscripción de candidatos / Requisitos para ser candidato /
Legislación electoral / Juez electoral.
Abstract: It analyzes resolution n.° 6372-E3-2021, issued within the framework of an electoral appeal against the rejection of the registration of an independent candidacy in the 2022 electoral process. It is a relevant resolution because the electoral judge makes a control of conventionality of the constitutional norm that establishes the monopoly of candidacies by political parties.
Key Words: Independent candidates / Control of conventionality / Registration of candidates / Requirements to be a candidate / Electoral legislation / Electoral judge.
1.
Introducción
La sentencia elegida para reseñar
-n.º 6372-E3-2021- reviste dos particularidades, por un lado, motivó el
ejercicio del control de convencionalidad por parte del Tribunal Supremo de
Elecciones (TSE) de la norma que prevé el monopolio de la postulación de candidaturas
en los partidos políticos. Por otro parte, sugiere uno de los temas de mayor
discusión en la teoría y ciencia política actual: el desgaste de los partidos
políticos como intermediadores, por excelencia, de la participación política
ciudadana. Y, en contraposición, el surgimiento de nuevos esquemas de
participación política, sea a través de asociaciones ciudadanas o candidaturas
independientes. Valga mencionar que en este tema la doctrina está dividida
entre los pesimistas, que ven a los partidos políticos como estructuras
agotadas, y los que mantienen una posición optimista sobre el rol fundamental
que continúan jugando en las sociedades democráticas. Para estos últimos, las
candidaturas independientes complicarían el panorama político y significarían
la debacle de los partidos.
2.
Cuestión
previa y admisibilidad
En la resolución n.º 6372-E3-2021 de
las 13 horas del 24 de noviembre de 2021, el TSE resolvió un recurso de
apelación contra el rechazo de la inscripción de una candidatura independiente
a la diputación de la provincia de Alajuela para los comicios de 2022.
Como cuestión preliminar a la
resolución del asunto, se resolvió sobre la recusación planteada contra los
miembros propietarios de la magistratura electoral, en la cual se invocaba como
causa que tenían un “interés directo en el asunto” por su omisión en la
construcción de un sistema más democrático y el vacío normativo en materia de
postulación de candidaturas independientes. La gestión fue rechazada debido al incumplimiento
de formalidades, básicamente por no precisar hechos concretos ni prueba que
permitiera valorar la supuesta imparcialidad del juez para conocer del asunto.
El Tribunal adoptó un criterio
amplio respecto de la admisibilidad del recurso y estimó que el recurrente
ostentaba un interés legítimo, en el tanto se le rechazó la candidatura
independiente. En consecuencia, entró a conocer por el fondo el cuestionamiento
planteado: la inconvencionalidad del monopolio que ostentan los partidos
políticos para presentar candidaturas a puestos de elección popular, para lo
cual invocó el caso Yatama vs. Nicaragua.
La resolución confirma la potestad,
exclusiva y excluyente, del tribunal electoral de ejercer no solo un control de
constitucionalidad, sino también de convencionalidad de las actuaciones de las
autoridades públicas y los partidos políticos, que pudieran afectar el
ejercicio de los derechos de carácter político-electoral de la ciudadanía,
utilizando como parámetro normativo no solo la Constitución Política y los
principios que la informan, sino, además, los instrumentos del derecho
internacional de los derechos humanos suscritos y ratificados por el país (reconocidos
en la resolución n.º 1337-E1-2015). Así las cosas, entra a conocer el fondo del
asunto.
3.
Temas por tratar
en la resolución
La sentencia aborda dos temas: la
cuestión procesal relativa al ejercicio del control de convencionalidad sobre
las normas internas por parte del juez electoral, y el tema de fondo sobre la
alegada inconformidad convencional del monopolio de candidaturas a cargos de
elección popular en manos de los partidos políticos.
3.1
El control de convencionalidad del juez electoral
A manera de preámbulo para enmarcar
la resolución objeto de análisis, se realiza una reseña de la evolución del
control de convencionalidad.
En la última década, la
jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH o
Tribunal Interamericano) ha venido ampliando el control de convencionalidad en
sus tres elementos: el destinatario, el parámetro y el objeto. Este control ha
sido entendido, en sentido amplio, como la institución que se utiliza para
aplicar el derecho internacional de los derechos humanos (DIDH),
específicamente la Convención Americana de Derechos Humanos y sus fuentes,
incluyendo la jurisprudencia de la Corte IDH (caso Gelman vs. Uruguay 2013,
párrafo 65).
El control de convencionalidad se ha
venido perfilando desde su origen, cuando el término fue acuñado en el voto del
juez García Ramírez en el caso Mack Chang vs. Guatemala y, posteriormente, fue
adoptado por el Tribunal Interamericano en el caso Almonacid Arellano y otros
vs. Chile 2006. En este último consideró que el deber de adaptar el derecho
interno al DIDH corresponde al legislador, pero cuando este falla en su tarea
de suprimir y/o no adoptar leyes contrarias a la Convención Americana, el Poder
Judicial permanece vinculado al deber de garantía del artículo 1.1. de la
Convención y debe abstenerse de aplicar cualquier normativa contraria a ella
(párrafos 123 y siguiente). Dos meses después de resuelto este, en el correspondiente
a Trabajadores Cesados del Congreso (Aguado Alfaro y otros) vs. Perú 2006,
precisa dos aspectos que debe cumplir el control de convencionalidad: i)
procede “de oficio” sin necesidad de que las partes lo soliciten, y ii) debe
ejercerse dentro del marco de las respectivas competencias y de las
regulaciones procesales correspondientes, considerando otros presupuestos
formales y materiales de admisibilidad y procedencia.
En el caso Boyce y otros vs.
Barbados 2007, el Tribunal Interamericano señaló que el control de
convencionalidad debe ser realizado por otros órganos jurisdiccionales además
del Poder Judicial y, en cuanto el objeto, estableció que ese control debe
realizarse sobre todas las normas del sistema jurídico, incluidas las constitucionales
(párrafos 78, 79 y 80). Esto último reforzado en el caso Radilla Pacheco vs.
México, en el que considera que el control de convencionalidad incluye el deber
de interpretar el derecho nacional -en este caso la Constitución- de
conformidad con los estándares establecidos en la jurisprudencia de la Corte
IDH (párrafos 330-341).
En 2010 en el caso Cabrera García y
Montiel Flores vs. México extiende el destinatario y refuerza el carácter
difuso del control, al sustituir las expresiones relativas al “Poder Judicial”
que aparecían en el leading case para hacer referencia a “todos los
órganos vinculados a la administración de justicia en todos los niveles” de los
Estados que han ratificado la Convención Americana. En el caso Gelman vs.
Uruguay 2013, la Corte Interamericana extendió aún más el control de
convencionalidad a todas las autoridades públicas, impactando incluso la
labor del poder legislativo en la creación de normas, las cuales deben ser
consistentes con el corpus juris interamericano o “bloque de
convencionalidad” (párrafo 239).
La intencionalidad de la Corte IDH
es: definir que la doctrina del “control de convencionalidad” se deba ejercer
por “todos los jueces”, independientemente de su formal pertenencia o no al
Poder Judicial y sin importar su jerarquía, grado, cuantía o materia de
especialización (pueden incluirse entre estos a los tribunales electorales). El
juez nacional estará en la obligación de ejercer ex officio un control
de convencionalidad entre las normas internas y la Convención Americana,
siempre en el “marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones
procesales correspondientes”; estas últimas determinarán el grado de intensidad
de ese control. En esta tarea deben tener en cuenta no solamente el tratado
[Pacto de San José], sino también la interpretación que ha hecho la Corte
Interamericana, la incorporación de los diversos protocolos “adicionales” y
algunos otros instrumentos internacionales, que conforman juntos el “bloque de
convencionalidad”, que constituye el parámetro para ejercer el control difuso
de convencionalidad. El propósito es que haya conformidad entre los actos
internos y los compromisos internacionales contraídos por los Estados (voto
razonado de Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, en relación con el caso Cabrera
García y Montiel Flores vs. México).
En síntesis, el control de
convencionalidad tiene un carácter difuso, se ejerce en un sistema de control
extenso (vertical y general) en materia de juridicidad de los actos de
autoridades y tiene efecto retroactivo cuando sea necesario para lograr la
plena efectividad del derecho o libertad (debe dejarse constancia de la falta
de consistencia y el carácter casuístico de este último criterio). La
caracterización de este instituto advierte una “internacionalización del derecho
constitucional”, al transitar de las “garantías constitucionales” a las
“garantías convencionales”, como instrumentos procesales para que todas las
autoridades de los Estados tomen todas aquellas medidas legislativas y de otro
carácter, a fin de lograr la mayor protección posible de los derechos
fundamentales. Este ejercicio supone también una “supremacía convencional”
cuando las normas internas no han sido suficientes para la salvaguarda de los
derechos humanos.
El control de convencionalidad abre
la puerta a un “diálogo judicial” entre la Corte IDH y las jurisdicciones
nacionales, el cual incide en la articulación y creación de estándares en
materia de protección de derechos humanos. En esta línea ha ejercido el control
de convencionalidad el tribunal electoral costarricense, para procurar la
conformidad, regularidad y consistencia de las normas internas y las prácticas
institucionales con el corpus juris interamericano; en decisiones
civiles, tales como: no detallar el sexo registrado al nacer en las cédulas de
identidad, el registro de matrimonios del mismo sexo, el cambio de nombre por
género autopercibido. También en materia electoral: precisó que una sanción
administrativa no puede tener incidencia sobre los derechos políticos (la
inhabilitación solo puede ser dispuesta por un órgano jurisdiccional),
estableció la imposibilidad partidaria de limitar la postulación de sus
militantes por tener causas penales pendientes, entre otras.
3.2
Monopolio de postulación de candidaturas por parte de los
partidos políticos
La resolución aborda los casos
Yatama vs. Nicaragua y Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, en punto
a la valoración del Tribunal Interamericano sobre la postulación de
candidaturas a puestos de elección popular.
En el caso Yatama vs. Nicaragua
estudia la exclusión de las asociaciones de suscripción popular de
participación política en las elecciones de noviembre de 2000, que obligaba a
las comunidades indígenas de Yatama a ejercer su participación política a
través de los partidos políticos. En esta ocasión la Corte IDH estableció
varios lineamientos:
1.
No existe disposición en la Convención Americana que
establezca que los ciudadanos solo pueden ejercer el derecho a postularse a un
cargo electivo a través de un partido político.
2.
Pese a reconocer la importancia de los partidos políticos
para el sistema democrático, se estima que imponer esta forma de organización a
Yatama violenta el derecho de participación política, porque este tipo de
organización política no es propia de esas comunidades y resulta ajena a sus
usos, costumbres y tradiciones.
3.
Se trata, entonces, de una limitación ilegítima en el
disfrute, en condiciones de igualdad, del derecho de participación política.
Por ello, ordenó al Estado reformar los requisitos de participación política,
de modo que adoptara las medidas necesarias para que los miembros de las
comunidades indígenas y étnicas puedan participar en los procesos electorales
en forma efectiva y tomando en cuenta sus tradiciones, usos y costumbres.
En el caso Castañeda Gutman vs.
Estados Unidos Mexicanos se analiza la conformidad del monopolio de
candidaturas a puestos de elección popular con la Convención Americana. Se
trata del rechazo de una candidatura independiente para la Presidencia de los
Estados Unidos Mexicanos, fundamentado en que únicamente los partidos políticos
nacionales ostentan el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos
de elección popular. El interesado ejerció los recursos internos disponibles,
sin que consiguiera participar en el proceso comicial presidencial. Entre los
derroteros para la resolución del caso el Tribunal Interamericano marcó:
1.
El derecho y oportunidad de votar y ser elegido, según el
artículo 23 del Pacto de San José, se ejerce mediante elecciones periódicas,
auténticas, por sufragio universal y secreto, que garanticen la libre expresión
de la voluntad de las personas electoras.
2.
La Convención Americana no establece una modalidad
específica o un sistema electoral particular mediante el cual los derechos a
votar y ser elegido deben ser ejercidos.
3.
La Convención se limita a definir determinados estándares
dentro de los cuales los Estados legítimamente pueden y deben regular los
derechos políticos, siempre y cuando dicha reglamentación cumpla con los
requisitos de legalidad, esté dirigida a cumplir con una finalidad legítima,
sea necesaria y proporcional; esto es, razonable de acuerdo a los principios de
la democracia representativa.
4.
El diseño electoral es materia librada al margen de
apreciación (Araya, 2013)
de los Estados, siempre que se garanticen los derechos políticos; es decir, que
se establezca un complejo número de condiciones y formalidades para que sea
posible el ejercicio del derecho a votar y ser votado.
5.
Se permite a los Estados que dentro de los parámetros
convencionales regulen esos derechos -votar y ser votado-, de acuerdo a sus
necesidades históricas, políticas, sociales y culturales, las que pueden variar
de una sociedad a otra, e incluso en una misma sociedad, en distintos momentos
históricos.
6.
En el análisis de legalidad, finalidad y necesidad de la
medida cuestionada, la Corte IDH no tuvo por demostrado que el sistema de
registro de candidaturas a cargo de partidos políticos constituyera una
restricción ilegítima para regular el derecho a ser elegido y desestimó la
demanda en punto a esta materia.
7.
La Corte acepta que ambos sistemas, el construido sobre
la base exclusivamente de partidos políticos y el que admite también
candidaturas independientes, pueden ser compatibles con la Convención y, por lo
tanto, la decisión de cuál sistema escoger está en las manos de la definición
política que haga el Estado, de acuerdo con sus normas constitucionales y
legales.
4.
Análisis de
fondo del asunto
Una vez definido el marco de
ejercicio del control de convencionalidad y los precedentes interamericanos
sobre el tema, el juez electoral entra a analizar el sustento constitucional
del monopolio de la postulación de candidaturas en manos de los partidos
políticos.
El artículo 98 de la Constitución
Política define a los partidos como instrumentos fundamentales para la
participación política y el pluralismo político. No obstante, corresponde al
legislador decidir entre diferentes alternativas el modelo de participación
política. En el caso costarricense el legislador ha optado por la participación
política exclusivamente mediatizada por los partidos políticos (este sistema de
participación ha sido reconocido por la Sala Constitucional en las resoluciones
n.os 2865-03 y 00456-2007 y por el propio Tribunal Supremo de
Elecciones en los votos n.os 8612-E8-2012, 4459-E1-2013,
6274-E7-2015 y 3462-E1-2017).
Esta discrecionalidad legislativa es
constitucional siempre que se mantenga dentro del derecho de la Constitución
-principios de razonabilidad y proporcionalidad-. En específico, la existencia
de requisitos mínimos, flexibles y accesibles al ciudadano para que pueden
conformar una agrupación política, y en la medida en que estén justificados
racionalmente, no implican una vulneración a su ejercicio.
La resolución en cuestión precisó
que tratándose de las elecciones municipales ese monopolio no es de sustrato
constitucional, pero que, de igual modo, el legislador ordinario puede
establecerlo para racionalizar las reglas necesarias para acceder, ejercer y
trasmitir el poder político (así dispuesto por la Sala Constitucional en el
voto n.º 456-2007). En consecuencia, la magistratura electoral dispuso que el
monopolio en la nominación de candidaturas conferido a los partidos políticos
se ajusta al orden constitucional y legal costarricense.
Una vez definida la conformidad con
el orden interno, se ocupó de analizar la convencionalidad de la norma
constitucional. Concluyó que el bloque de convencionalidad -Convención
Americana y precedentes aplicables- ciertamente reconoce la posibilidad del
legislador de optar por un modelo de participación política, sea en manos
exclusivamente de los partidos políticos o con la participación de candidaturas
independientes-. Es decir, no impone que la participación deba canalizarse
exclusivamente a través de los partidos políticos, de manera que, en caso de
definirse de esta forma por el sistema electoral interno de un Estado parte, no
existiría una falta de conformidad convencional de esta regla, siempre que no
cause desigualdad o imponga un limite desproporcionado e innecesario al
ejercicio de los derechos políticos.
En este sentido, consideró que el
caso Yatama vs. Nicaragua no resulta aplicable porque el sistema de
postulación costarricense en manos de los partidos no involucra un obstáculo
a un sector de la población -ni al recurrente- para incorporarse a la
dinámica de un partido político y ejercer su derecho de participación política.
Situación que se acreditaba en dicho precedente al tratarse de una comunidad
indígena cuya cosmovisión y tradiciones se encontraban desvinculadas de este
tipo de organización política. De modo que exigirles la participación por esta
vía involucraba un límite innecesario e insuperable, según sus usos y
costumbres.
El TSE invocó el precedente Castañeda
Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, de aplicación directa a este caso, en
punto a que el derecho internacional de los derechos humanos no impone un
sistema electoral determinado ni una modalidad determinada de ejercer los
derechos a votar y a ser elegido. Agrega que ambos sistemas -exclusivo en los
partidos políticos o candidaturas independientes o mixtos- son compatibles con
la Convención, y que la decisión queda librada a la discrecionalidad del
legislador.
Con fundamento en lo expuesto, se
declaró que el sistema de monopolio de partidos para postulación de
candidaturas vigente en el país no resulta inconforme con el bloque de
convencionalidad. En todo caso, subrayó que el sistema electoral vigente puede
ser modificado a través de las respectivas reformas constitucionales y legales.
5.
Conclusión
A manera de colofón, el bloque de
convencionalidad no impone un modelo de participación política; la definición
de un diseño queda en manos de los Estados partes, quienes pueden imponer
requisitos especiales para su ejercicio, en la medida en que se justifiquen
razonablemente, que permitan optar por el monopolio de postulación de
candidaturas en manos de los partidos, por candidaturas independientes o por un
régimen mixto. Lo importante es que se garantice el goce del derecho en
condiciones de igualdad y no se establezcan limites excesivos que violenten el
derecho al sufragio pasivo y activo.
Ahora bien, tanto la Sala
Constitucional como el Tribunal Supremo de Elecciones han sostenido el carácter
fundamental de los partidos políticos en el régimen democrático costarricense,
calificándolo como un régimen de partidos, lo que se evidencia con la
constitucionalización de estas instituciones. En este sentido, la resolución
n.º 6187-E9-2016 del juez electoral dispone:
Ciertamente, el establecimiento de ese monopolio representa una
restricción al derecho de participación político-electoral, mas la restricción
es razonable en tanto permite alcanzar el fin propuesto por la misma norma constitucional
que lo regula. Como todas las libertades constitucionales, las electorales
también se encuentran limitadas y, por ello, su disfrute supone el respeto a un
marco de actuación jurídicamente determinado en beneficio del sistema como un
todo. De allí que el constituyente optó por encausar el derecho al sufragio
pasivo, a través de los partidos políticos, con la finalidad de resguardar el
adecuado funcionamiento del sistema democrático como un todo: la imposición del
citado cauce a la participación política permite que se produzca una agregación
de intereses ideológico-programáticos.
De ahí que, para modificar el modelo
de participación política, al menos en la postulación de candidaturas a escala
nacional -presidente, vicepresidente y diputados-, sería necesaria una reforma
constitucional.
Referencias bibliográficas
Corte Interamericana de
Derechos Humanos (2005). Yatama vs. Nicaragua. Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 23 de junio.
Corte Interamericana de
Derechos Humanos (2008). Castañeda Gutman vs. México. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 6 de agosto.
González, W. (2013). El derecho al sufragio: aproximación
a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos. En Bogdandy, A., Piovesan. F. y Morales, M.
(Coords), Elsevier estudos avançados de direitos
humanos. Río de Janeiro: Editora Elsevier.
Jurisprudencia
Todos los votos referenciados pueden ser consultados en el siguiente
enlace https://www.tse.go.cr/jurisprudencia.htm