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PRIMER SEMESTRE 2022 NÚMERO 33 |
ISSN: 1659-2069 |
La privación del derecho de sufragio pasivo. Caso:
López Mendoza contra Venezuela. Comentario
de jurisprudencia
Luis Guillermo Palacios Sanabria*
https://doi.org/10.35242/RDE_2022_22_33_12
Nota del Consejo Editorial
Recepción: 13 de
octubre de 2021.
Revisión, corrección y aprobación: 14 de enero de 2022.
Resumen: En el presente comentario se exponen algunas
consideraciones sobre la sentencia n.° 233 (serie c) de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, de fecha 01 de septiembre de 2011, la cual resuelve la
petición del ciudadano venezolano Leopoldo López Mendoza, quien en 2008 fue
inhabilitado para el ejercicio de la función pública por parte de la
Contraloría General de la República, principal órgano del sistema nacional de
control fiscal del Estado venezolano. En consecuencia, se analiza la
procedencia de inhabilidades públicas impuestas en sede administrativa conforme
a la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los alcances y límites de
los derechos políticos contemplados por el Sistema Interamericano de Derechos
Humanos.
Palabras clave: Cargos públicos / Cargos de elección popular /
Inhabilitación / Derechos políticos / Sufragio pasivo / Resoluciones
administrativas / Venezuela.
Abstract: The present remarks present some
considerations about sentence n.° 233 (series c) of the Inter-American Court of
Human Rights, dated September 1st, 2011, which resolves the request
from the Venezuelan citizen, Leopoldo López Mendoza, who was disqualified from
holding public posts, by the Comptroller’s Office, which is Venezuela’s main
institution of fiscal control. This work analyzes the origin of public
disqualification imposed on the administrative head office according to the
American Convention of Human Rights and the reach and boundaries of the
political rights contemplated by the Inter-American system.
Key Words: Public posts / Popular election posts / Disqualification / Political
rights / Passive suffrage / Administrative resolutions / Venezuela.
1.
Contexto:
Caso López Mendoza vs. Venezuela
En Venezuela el control, vigilancia y fiscalización de
los ingresos, gastos, bienes públicos y bienes nacionales corresponde, por
mandato del artículo 287 de la Constitución, a la Contraloría General de la
República (CGR), un órgano de control que goza nominalmente de autonomía
funcional, administrativa y organizativa. Su función más relevante se expresa
en el ejercicio de inspecciones sobre los organismos públicos y demás sujetos
sometidos a su control; y la declaratoria de responsabilidad e imposición de
sanciones administrativas cuando corresponda. Su régimen normativo central se
encuentra en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del
Sistema Nacional de Control Fiscal (LOCGRSNCF) del año 2001.
Dicho instrumento legal articula los medios de sanción a
disposición del órgano contralor, el cual puede, entre otras cosas: suspender
la relación de empleo público sin goce de sueldo por un periodo máximo de
veinticuatro meses, acordar la destitución del o los funcionarios en atención
al ilícito cometido y la más grave por la afectación de derechos que implica la
inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas.
En ejercicio de sus funciones, la CGR en el año 2004
inició contra el político venezolano Leopoldo López Mendoza un par de
procedimientos administrativos destinados a la determinación de responsabilidad
fiscal. Finalmente, a López Mendoza se le impusieron dos sanciones
administrativas que consistieron en una multa, y luego le fue aplicada, por el contralor,
la sanción accesoria de inhabilitación para ejercer función pública por
periodos de 3 y 6 años. Estas decisiones administrativas fueron recurridas por
el afectado hasta llegar a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo
de Justicia, sin obtener una respuesta favorable a su pretensión.
En marzo de 2008 López Mendoza formalizó ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) una petición contra su inhabilitación
para el ejercicio de la función pública. Dicha inhabilitación fue impuesta por
la Contraloría General de la República, un órgano de carácter administrativo
que integra el Sistema Nacional de Control Fiscal de Venezuela. Atendiendo el
procedimiento, en agosto de 2009, la CIDH emitió el Informe de Fondo n.° 92/09
y lo remitió al Estado venezolano, quien dispuso de un plazo de dos meses para
dar cuenta de las medidas de cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión
(Gómez, 2011). Posteriormente, y verificado el incumplimiento por parte de
Venezuela, la CIDH accedió a presentar el caso ante la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (Corte IDH), en el que se demandó la responsabilidad internacional
del Estado por contravenir las disposiciones normativas de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. Puntualmente, la CIDH en su petición a la Corte
IDH precisó:
…al momento de adoptar la decisión de
inhabilitación para el ejercicio de la función pública de López Mendoza, el
Contralor General de la República y, en revisión, la Sala Político
Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, no elaboraron argumentos
adicionales que sustentaran la aplicación de una sanción más gravosa a una
multa previamente impuesta, ni ofrecieron argumentos que calificaran el tipo de
conducta ilícita y su correspondencia con la imposición de una de las máximas
sanciones accesorias.
Satisfechos los requerimientos procesales inherentes a la
jurisdicción del Sistema Interamericano, el primero de septiembre de 2011 la Corte
IDH dictó sentencia y, en consecuencia, tal como refiere el fallo n.° 233
(serie c), dictaminó la responsabilidad del Estado venezolano por los
siguientes perjuicios al ciudadano Leopoldo López Mendoza:
1. Violación del derecho a
ser elegido, establecido en los artículos 23.1 y 23.2 de la Convención.
2. Violación del deber de
motivación y el derecho a la defensa en los procedimientos administrativos,
establecidos en el artículo 8.1 de la Convención.
3. Violación del derecho a
la protección judicial, establecido en el artículo 25.1 de la Convención.
4. Incumplimiento de
adecuación del derecho interno a la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, establecido en su artículo 2.
Finalmente, dispuso la instancia jurisdiccional
interamericana, en virtud de la responsabilidad determinada, la obligación para
el Estado venezolano de reparar los perjuicios causados, abstenerse de impedir
la postulación de López Mendoza a cualquiera de los procesos electorales ex post, acordar la revocatoria o
nulidad de los actos administrativos del caso acordados por el contralor general
de la República y adecuar la LOCGRSNCF a las normas convencionales, mediante la
reforma del artículo 105 del referido instrumento legal.
2.
La
procedencia de inhabilidades públicas impuestas en sede administrativa conforme
a la Convención Americana sobre Derechos Humanos
El artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos consagra el contenido básico reconocido en el contexto interamericano a
los derechos políticos y su efectivo ejercicio. Como parte del catálogo de
libertades que se amparan bajo la denominación “derechos políticos”, destaca
especialmente el derecho al sufragio en su doble dimensión, activa y pasiva. Es
decir, el derecho a elegir en elecciones libres, universales, directas,
secretas y periódicas. Y el derecho a ser elegido, cuestión que obliga a los
Estados parte de la Convención a garantizar la postulación de los individuos y
partidos, sin más limitaciones que las derivadas racionalmente de los
dispositivos normativos, y procurar una competencia electoral ajustada a los
principios de igualdad e integridad. Para este último propósito, la Convención
admite como potestad soberana de los Estados la regulación de su sistema
político-electoral; sin embargo, en cuanto a los límites reconocidos al derecho
del sufragio para su configuración legal y efectivo ejercicio, es clara en
manifestar que solo son admisibles límites por razones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez
competente en proceso penal.
Ciertamente, los conceptos esbozados por la Convención no
son ajenos a controversias. Sin embargo, en la práctica prospera una especie de
acuerdo material que recoge algunas consideraciones mínimas de la democracia,
que permiten afirmar o reconocer a dichos conceptos como precondiciones del
juego político e institucional de los Estados democráticos y constitucionales
modernos. En efecto, los mínimos recogidos en la Convención y complementados
por la Carta Democrática Interamericana de 2001 son una especie de hoja de ruta
democrática para los Estados que integran el Sistema Interamericano. Por ese
motivo y en consideración del fallo comentado, es necesario evaluar las restricciones
legítimas o permisibles a los elementos cualitativos de los derechos políticos
a la luz de los principios y disposiciones normativas del Sistema.
Igualmente, por constituir un asunto que transversaliza
el fallo objeto de análisis, otra cuestión relevante para comprender la
discusión que subyace al pronunciamiento de la alta corte interamericana
refiere a la ética pública y la moral administrativa o, en términos
contemporáneos, a la transparencia y a la probidad exigida por estándares
nacionales e internacionales para el ejercicio legal y democrático de la
función pública. Sobre este tópico, especialmente en Latinoamérica, una región
caracterizada por altos niveles de corrupción política, las normas
internacionales y nacionales han desarrollado múltiples sistemas de control y
sanción con niveles de actuación administrativas y judiciales, en procura de
cautelar como bienes jurídicos esenciales la transparencia y el fortalecimiento
institucional de la democracia. Esta legítima acción de los Estados recoge, en
algunos casos, procedimientos y sanciones que suelen afectar uno o más
atributos reconocidos a los derechos políticos. Esta afectación desde luego
alcanza, especialmente por la tipificación de hechos de corrupción, la
limitación del derecho a ser elegido o en definitiva el derecho al ejercicio de
la función pública.
Lo anterior no es objeto de discusión cuando dicha
privación de uno o algunos de los atributos reconocidos a los derechos
políticos deriva de un proceso penal ajustado a las garantías procesales
esenciales, y la sanción de inhabilitación o suspensión es impuesta por un
órgano de naturaleza jurisdiccional en ejercicio de la competencia penal. Esto
último resume el contenido y la interpretación del artículo 23.2 de la
Convención, el cual dominó en el fallo comentado. Tal como afirma Nogueira
Alcalá:
ningún Estado parte de la Convención
puede contemplar en su ordenamiento jurídico la afectación de los atributos
básicos o esenciales que integran los derechos políticos asegurados y
garantizados convencionalmente, como es el derecho de sufragio pasivo,
generando una inhabilidad sobreviviente, a través de un procedimiento y
resolución de un órgano administrativo (2011, p. 357).
Adicionalmente, el Estado venezolano es parte de la
Convención y por ende se obliga a su cumplimiento. Además, las disposiciones de
los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos del Sistema
Interamericano, por mandato de la propia Constitución vigente, son de ejecución
directa e inmediata en el ordenamiento jurídico interno. En palabras de Guzmán
Dalbora, esto se entiende como la integración del ordenamiento interno por las “normas
fundamentales del ordenamiento jurídico supraestatal, con sus principios
imperativos o inderogables y las costumbres vigentes en la comunidad de
naciones” (2013, p. 139).
Parte de los cuestionamientos relevantes del fallo
atienden la afirmación de Nogueira Alcalá y esto es: ¿puede un órgano
administrativo como la Contraloría, dentro del marco convencional, imponer una
sanción como la privación temporal del derecho a ser elegido? La respuesta que
imperó en el fallo es no, por esa razón, ordena al Estado la reforma de la
legislación que regula el ejercicio de la función de control fiscal. Pero, esto
exige por lo menos un ejercicio de proporcionalidad que estime las variables
intervinientes, especialmente los amplios poderes otorgados por el legislador a
distintos órganos para procurar la probidad administrativa. Y es que, para
alcanzar dicho fin, los procedimientos y sanciones a disposición de la CGR
pueden estar justificados ampliamente. Es decir, las posibilidades de
restricción de atributos de los derechos políticos en manos de la administración
controladora cautelan con eficiencia la probidad administrativa y el
fortalecimiento de las instituciones, por lo que la norma aplicada responde a
un fin legítimo.
Ahora bien, respecto a la idoneidad de la sanción, la
respuesta se complejiza. Pues la CGR está constitucional y legalmente
habilitada para el ejercicio de su función y adicionalmente robustecida en
términos de poder para incidir de manera eficiente en la realización de sus
fines de control. Entonces, ese amplio poder de control y sanción, derivado del
sistema normativo vigente, le permite imponer multas razonables adecuadas a la
magnitud del daño causado a las arcas públicas, pero, y este es un
cuestionamiento, la graduación de las sanciones contenida en la LOCGRSNCF le
permite, actuando en sede administrativa, alcanzar, por la gravedad del acto,
la imposición de penas accesorias que entendemos reservadas al ámbito de la
justicia penal. Nuevamente la respuesta es no, lo cual objeta igualmente la
idoneidad de la sanción.
Es entendido que, en atención a la magnitud e importancia
del hecho contra la probidad, el Estado como medida de ultima ratio pueda tipificar una conducta, estableciendo en
consecuencia una sanción penal. Esta sanción debe ser determinada e impuesta
por el juez penal después de un debido proceso. Tal como refieren los
antecedentes consultados del caso, el Estado venezolano solo desplegó órganos y
procedimientos administrativos para aplicar una sanción que se entiende contra convencional, pues pese a su
naturaleza exclusivamente penal, es impuesta en sede administrativa.
Con relación a la determinación del medio menos
restrictivo para los derechos fundamentales, es de hacer notar que la sanción
que ya consideramos inidónea, igualmente trasvasa los equilibrios construidos a
partir de principios que integran el Sistema Interamericano y el propio
ordenamiento jurídico venezolano, al imponer discrecionalmente un medio de
sanción más restrictivo que afecta y limita el ejercicio de la ciudadanía, sin
ponderar que el propio órgano administrativo de control, en ejercicio de sus
legítimas funciones, contaba con otras sanciones idóneas y menos restrictivas
de las libertades como las sanciones de carácter pecuniario (multas).
El ejercicio anterior de proporcionalidad, desarrollado
de forma muy breve, permite secundar los razonamientos y la decisión final
contenida en el fallo. Es evidente que la sanción de suspensión del ejercicio
de derechos políticos impuesta por un órgano administrativo no solo es contra convencional, también es
desproporcionada y por tal arbitraria; y violatoria de las reglas del debido
proceso. Tal como afirman Fernández y Boutaud: “la limitación a un derecho
fundamental debe ser adecuada, necesaria y proporcionada para la consecución de
un fin legítimo” (Fernández y Boutaud, 2018, p. 351). Esos mismos criterios permiten:
“descartar la arbitrariedad del ejercicio del poder punitivo” (Fernández y
Boutaud, 2018, p. 351).
Finalmente, otra cuestión particularmente curiosa que
destaca en el fallo y al mismo tiempo justifica sus argumentos, es que la
ausencia del procedimiento penal es tal, que pese a estar incurso López Mendoza
en hechos constitutivos de delitos de corrupción, según las alegaciones de la
propia CGR, se le impone una sanción accesoria a todas luces de carácter penal
pero él mismo, nunca es sometido a la justicia penal para la determinación de
la responsabilidad por los hechos de corrupción que en sede administrativa se
le imputaron y que motivaron su inhabilitación política anticipada. Esto
último, en palabras de Barrientos Pardo, configura una vulneración del derecho
a la presunción de inocencia, pues se “adelantan los efectos que solo una
sentencia condenatoria puede generar y, en consecuencia, pasa por alto que la
culpabilidad debe ser demostrada en juicio por el Estado” (2011, p. 278).
3.
Límites
de los derechos políticos en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos
El artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos habilita a los Estados parte para establecer limitaciones al ejercicio
de los derechos y libertades reconocidas. Sin embargo, tales restricciones son
legítimas en la medida que satisfagan determinadas condiciones que emanan del
propio contenido de la Convención o de los criterios interpretativos sostenidos
por los órganos del Sistema. Estos criterios son los siguientes.
a) Las
restricciones deben estar establecidas en la ley
La regulación normativa define los alcances y límites del
ejercicio de los derechos políticos. La doctrina sostiene que los derechos
políticos para su efectivo ejercicio requieren de una regulación normativa
emanada del órgano legislativo (Asamblea o Parlamento), cuya composición
democrática debe incidir en la definición del sistema político y electoral, en
definitiva, en las reglas del juego político-institucional.
b) Las
restricciones deben perseguir un fin legítimo y regulado en la Convención
Toda limitación legalmente establecida debe ampararse en
las propias limitaciones que la Convención reconoce como finalidades generales legítimas:
los derechos y libertades de las demás personas o las justas exigencias del
bien común en una sociedad democrática. El párrafo 2 del artículo 23 de la
Convención, tal como se afirmó en el apartado anterior, establece que la ley
puede reglamentar limitaciones o restricciones al ejercicio de los derechos y
oportunidades a tales derechos, exclusivamente en razón de la edad,
nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o
condena por juez competente en proceso penal. Esta disposición impide el
ejercicio de funciones de carácter administrativo para la limitación de los
derechos políticos, previniendo así actos arbitrarios, de abuso de poder o
desviación de poder.
c) Las
restricciones deben ser estrictamente necesarias en una sociedad democrática
Sostiene Nogueira Alcalá que:
para evaluar si se cumple con tal
postulado o principio se debe analizar si el requisito que restringe temporalmente
el ejercicio del derecho a ser elegido en el caso de análisis satisface una
necesidad social imperiosa, esto es, está orientado a satisfacer un interés
público imperativo (2011, p. 345).
d) Las
restricciones deben ajustarse al principio de proporcionalidad
El derecho de la ciudadanía política
no es absoluto, pero sus restricciones tampoco. El derecho a elegir y a ser
electo se limita por situaciones que deben constituir ‘motivos idóneos,
suficientes y justificados’. O, dicho de otra manera: cualquier restricción al
sufragio como derecho fundamental plantea el debate de ‘la causa debida’: a
nadie se le puede privar el sufragio sin causa que lo justifique de manera
proporcional. (Ríos, 2017, p. 121).
4.
Conclusiones
El análisis del fallo objeto del presente comentario se
centró en tres aspectos, el primero
sobre el contexto del caso, el segundo referido a la procedencia de
inhabilidades públicas impuestas en sede administrativa; y el tercero en torno
a los límites o restricciones permisibles de los derechos políticos en el
Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Dichos aspectos interceptan en
buena medida la controversia y las argumentaciones desarrolladas en el fallo.
En efecto, el desarrollo argumentativo que antecede
secunda la decisión acordada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos y
reconstruye, a partir de algunos referentes teóricos dogmáticos y disposiciones
normativas nacionales e internacionales, una parte fundamental de los
razonamientos jurisdiccionales de la Corte. La medida adoptada por la
Contraloría General de la República de Venezuela evidentemente tensiona la
normativa supraestatal, especialmente la que encuentra como fuente a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
El mencionado instrumento internacional consagra una
clara distinción de sedes o instancias habilitadas para la limitación de
derechos fundamentales, esto en referencia al artículo 23.2 que atribuye al
poder judicial y en particular al juez penal la imposición de inhabilidades
políticas como consecuencia de sanciones penales. Dicha limitación busca, como
fue afirmado previamente, orientar racionalmente el poder punitivo del Estado
preservándolo de la arbitrariedad y el abuso de poder al que se expone en el ejercicio
de prerrogativas propias de la actividad administrativa y la discrecionalidad.
En todo caso, y esto tiene un propósito reiterativo, la
construcción doctrinal y jurisprudencial que predominó en el fallo es la que
entiende la suspensión de alguna de las características y atributos de los
derechos políticos como una cuestión gravosa que debe necesariamente derivar
del castigo de un acto tipificado como delito, determinado por un tribunal con
las debidas garantías procesales y conforme al principio de proporcionalidad.
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