SEGUNDO SEMESTRE 2022 NÚMERO 34	ISSN: 1659-2069

Tribunal Supremo de Elecciones y Poder Legislativo: pesos, contrapesos y sinergias

Andrei Cambronero Torres*

https://doi.org/10.35242/RDE_2022_34_2

Nota del Consejo Editorial

Recepción: 6 de junio de 2022.

Revisión, corrección y aprobación: 22 de junio de 2022.

Resumen: El artículo expone los espacios en los que el TSE y la Asamblea Legislativa tienen intercambios, algunos con el potencial suficiente para generar sinergias útiles para el perfeccionamiento de los sistemas político y electoral y otros en los que, como es natural, uno de los órganos sirve de balance y de control de las actuaciones del otro.

Palabras clave: Funciones de los organismos electorales / Relaciones entre los poderes del Estado / Competencias / Tribunal Supremo de Elecciones / Asamblea Legislativa.

Abstract: The article presents the spaces in which the TSE and the Congress have exchanges, some of them with the potential to generate useful synergies to improve political and electoral systems, and others in which, as it is expected, one of the bodies balances and controls the actions of the other one.

Key Words: Roles of electoral bodies / Relationships among State branches / Competencies / Supreme Electoral Tribunal / Congress.

1. Introducción

La parte orgánica de la Constitución Política costarricense establece una distribución del poder en los tres órganos clásicos de la tríada y en un órgano electoral que tiene el rango e independencia de aquellos y cuyo encargo principal es organizar, vigilar y dirigir los actos relativos al sufragio.

El contexto de creación del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), como es sabido, se caracterizó por tener como bandera la pureza del voto; la intención de los constituyentes fue alejar a los funcionarios del Poder Ejecutivo del proceso comicial y, mediante un muy peculiar diseño competencial de la autoridad electoral, asegurar resultados confiables que, a su vez, permitieran transiciones pacíficas del poder. Para ello, el órgano electoral fue dotado de blindajes especiales frente a los otros titulares públicos (Sobrado, 2005), salvaguardas que garantizan un ejercicio de facultades autónomo e imparcial.

Sin embargo, ese quehacer libre y sujeto únicamente a los límites que impone el propio ordenamiento jurídico no implica que no existan relaciones e interacciones entre el TSE y los supremos poderes del Estado. En un régimen democrático, si bien las decisiones de los órganos deben ser tomadas por sus jerarcas en consciencia, alejadas de cualquier presión espuria, lo cierto es que la coordinación es fundamental; incluso existen procesos que requieren la participación de varios de esos repartos.

Sobre esa línea, debe desmitificarse la idea de que un trabajo conjunto entre los poderes es, per se, motivo de alarma o desconfianza; las instituciones pueden trabajar en pro de objetivos y metas para la consolidación del régimen republicano y para mejorar las condiciones de los habitantes, sin dejar de lado su rol, cuando corresponda, de frenos y contrapesos a las acciones de sus homólogas.

En este artículo, justamente, se presentan aquellos espacios en los que el TSE y la Asamblea Legislativa[1] tienen intercambios, algunos con el potencial suficiente para generar sinergias útiles para el perfeccionamiento de los sistemas político y electoral y otros en los que, como es natural, uno de los órganos sirve de balance y de control de las actuaciones del otro.

2. Entrega de credenciales

El TSE, por disposición constitucional, debe hacer un escrutinio definitivo de la documentación y el material electorales, fase del proceso que se realiza a partir del martes inmediato siguiente al domingo de las votaciones y que debe concluirse, tratándose de la papeleta diputadil, en un plazo máximo de sesenta días, contados a partir del día de los comicios (artículos 102.7 de la Constitución Política y 197 y 198 del Código Electoral).

En esa etapa, los magistrados electorales calificarán la elección y, con base en los resultados obtenidos, declararán electos a los ciudadanos que ocuparán los escaños legislativos. Una vez declarada la elección, lo cual supone que ha transcurrido el plazo para interponer demandas de nulidad sin que se hayan presentado o que, en su defecto, se han resuelto todas las impugnaciones, se procede a la confección de las credenciales.

Esos pergaminos serán repartidos en un acto público a los nuevos representantes, quienes serán juramentados, al inicio del respectivo período constitucional, por un órgano del propio parlamento: el Directorio Provisional^[2]. Pese a que suele pensarse que la autoridad electoral toma el juramento a los legisladores en el momento de entregarles las credenciales, tal acto formal -como se ha señalado- corresponde al presidente provisional que actuará en la primera legislatura, quien, a su vez, se juramentará ante el plenario. Importa recordar que ese equipo directivo temporal está conformado por los diputados electos de mayor edad y que el TSE define “al extender las credenciales respectivas” (ordinal 15 del Reglamento de la Asamblea Legislativa).

En suma, los primeros actos en los que los miembros del Congreso, en cuanto tales, tienen contacto con el órgano electoral son las declaratorias de elección y la entrega de credenciales al comenzar cada cuatrienio. Ciertamente, pueden darse supuestos en los que se deba cancelar la credencial de uno de los legisladores y su consecuente sustitución; pero, en ese caso, no se emite una credencial propiamente dicha para el nuevo diputado: únicamente se le hace llegar la notificación de la resolución que lo designa como parlamentario. Con esa comunicación, la Asamblea Legislativa procederá a instalar el representante mediante su juramentación.

3. Cancelación de credenciales

La legislación prevé la “cancelación de credenciales” como diligencias propias de la jurisdicción electoral[3], aunque, en realidad, el funcionario que deja el cargo no debe devolver el pergamino que da cuenta de su elección, y aquellos ciudadanos designados por sustitución de la persona inicialmente electa ni siquiera lo reciben[4]. Lo relevante es la resolución de la autoridad electoral que declara la elección o aquella que, bajo una fórmula rutinizada, dispone “se cancela la credencial del señor…”. La manifestación del órgano constitucional encargado de organizar, vigilar y dirigir los actos relativos al sufragio legitima el acceso a una plaza en las instancias de Gobierno o, en su defecto, dispone que el ocupante debe dejar el cargo.

En el plano teórico-discursivo no parece existir mayor cuestionamiento acerca de que sea la magistratura electoral la que tenga la competencia para otorgar y para suprimir las credenciales[5]; empero, en la práctica existen aún dudas acerca de cuál es la instancia competente para, en ciertos escenarios, resolver controversias que pueden concluir con la remoción del representante. Previo a ingresar en ese ámbito de lo que podría llamarse “polémico”, corresponde pasar revista por supuestos en los que la cancelación de credenciales es “pacífica”, pese a que hay ciertas etapas en las que las formalidades pueden resultar innecesarias.

a) Cancelación por renuncia

La posibilidad de dimitir de un cargo es una facultad del individuo que resulta ser inherente a su libertad; ese ejercicio de una de las prerrogativas de primer orden fundamenta por qué, en materia de renuncias, la voluntad del gestionante no está condicionada a la aceptación por parte de alguna autoridad pública. Como lo ha determinado la jurisprudencia de la Sala Segunda, en este tipo de asuntos prima el carácter recepticio, según el cual “la expresión clara y contundente de la voluntad extintiva” es suficiente para deshacer el vínculo^[6].

En ese sentido, los precedentes electorales han sido contestes en señalar que:

El inciso 8 del artículo 121 de la Constitución Política dispone que la Asamblea Legislativa tiene como atribución conocer de las renuncias de los miembros de los Supremos Poderes –con excepción de los Ministros de Gobierno–, mas esto no significa que la renuncia deba ser sometida a discusión y menos a votación del Plenario (TSE, 2015, resolución n.° 1122-E1-2015).

Cuando un legislador decide dimitir, el TSE espera la comunicación oficial de la Asamblea Legislativa para dar trámite a la supresión de la credencial, en el entendido de que el artículo 121 inciso 8) de la Constitución Política señala que corresponde a ese órgano el “conocer de las renuncias de los miembros de los Supremos Poderes”. Si el legislador plantea su dimisión directamente ante la autoridad electoral, esta la pone en conocimiento del plenario como paso necesario previo a la cancelación.

Podría pensarse que tal acto preparatorio es innecesario habida cuenta de que, por ejemplo, el Poder Legislativo no podría rechazar la renuncia u obligar al interesado a que permanezca en ejercicio de su cargo de representación, lo que convierte esa fase de conocimiento en una mera formalidad. No obstante, el constituyente consideró necesario que el foro de representación ciudadana por excelencia tuviera noticia, de primera mano, de que uno de sus integrantes se retirará de su puesto.

Con la carta de renuncia original (o una copia certificada) y el documento en el que conste que el Parlamento conoció de ese escrito, la magistratura electoral procede, en un lapso muy breve (no más de una semana), a cancelar la respectiva credencial y a completar el número de legisladores “llamando a ejercer el cargo, por el resto del período constitucional, a quien en la misma lista obtuvo más votos o a quien siga en la misma lista, según corresponda” (Código Electoral, art. 208). De esa suerte, el funcionario cesante se repondrá con el candidato, que siga en la lista del partido político al que se le adjudicó la plaza, que no haya resultado electo^[7].

b) Cancelación por deceso

Con el fallecimiento de un diputado, surge la necesidad de cancelar su credencial y de llenar la vacante producida; en ese escenario, se sigue un trámite similar al expuesto en el apartado anterior: la autoridad electoral aguarda la comunicación del Poder Legislativo para proceder a la supresión de la citada credencial y para designar a quien completará, como legislador, el período constitucional.

Sin perjuicio de lo anterior, se considera innecesario que el TSE espere a que el Poder Legislativo informe sobre el deceso, en tanto este tipo de muertes suelen acaparar la cobertura mediática (dado que se les da carácter de “hecho público y notorio”), el Registro Civil (en el que se inscribe la defunción) forma parte de los organismos electorales^[8] y no hay previsión normativa expresa (como sí ocurre con las renuncias) que ordene la actuación previa del órgano que integraba el extinto ciudadano.

c) Cancelación de credenciales por otras causales

La Sala Constitucional (2010), en la resolución n.° 2010-011352, consideró: “De ahí que, si el legislador amplía las causales para la pérdida de las credenciales a los Diputados por medio de la ley, ese alcance normativo excede el campo de reserva constitucional y en consecuencia la disposición resulta inconstitucional”.

Solo el constituyente puede establecer causales de pérdida de credenciales para los representantes populares del Gobierno nacional^[9], razón por la cual en cuerpos normativos, como la Ley contra Hostigamiento o Acoso Sexual en el Empleo y la Docencia (Ley n.° 7476), solo se prevé -como sanción a las conductas ilegítimas de los diputados- una “amonestación ética pública”^[10].

Esa limitación a la potestad legislativa ordinaria provoca que, en la actualidad, existan pocas causales para la remoción de los legisladores, concentradas estas en básicamente tres: a) aceptar otro empleo público -salvo la docencia universitaria o el asumir una cartera ministerial-, b) contratar con el Estado y c) transgredir el deber de probidad -artículos 111 y 112 de la Constitución Política-. Hasta el momento, la autoridad electoral no ha tenido que gestionar ningún proceso de cancelación de credenciales contra diputados por esos motivos; incluso, el supuesto c) está supeditado al desarrollo de una ley que regule sus pormenores.

Independientemente de la omisión legislativa en punto al procedimiento para juzgar la inobservancia del citado deber de probidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico, en general, es ayuno en tal tipo de regulaciones. De hecho, el tema no es pacífico, en tanto algunos sectores propugnan porque sean los propios legisladores los que disciplinen a sus pares, mientras que otros consideran que todo el procedimiento debe llevarlo a cabo la autoridad electoral, por el carácter popular del mandato que ostentan los funcionarios.

El TSE ha externado su preferencia por un modelo mixto, en el que el procedimiento lo instruya el propio Poder Legislativo y que el asunto pase a la jurisdicción electoral solo si la falta amerita la cancelación de la credencial. Ese esquema es semejante a lo que ocurre hoy con el régimen disciplinario de los funcionarios municipales de elección popular, y permitiría cumplir con el estándar internacional fijado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la sentencia del caso Petro Urrego vs. Colombia[11], según el cual atenta contra el principio de jurisdiccionalidad el que, en un procedimiento administrativo, se resuelva la remoción de representantes populares.

En concreto, la magistratura electoral considera que un diseño adecuado sería aquel en el que:

…el trámite para el juzgamiento de diputados -por eventuales faltas al deber de probidad- contemple que sea la propia Asamblea, a través de alguno de sus órganos y luego de la investigación preliminar llevada a cabo por la Procuraduría de la Ética Pública, el que investigue y lleve a cabo el procedimiento correspondiente, instancia que rendiría un informe o dictamen al Plenario Legislativo y este, con base en los hallazgos de la fase de instrucción, adopte la sanción correspondiente; eso sí, si se considera que la falta amerita la cancelación de la credencial, entonces lo acordado en la sede Legislativa se entendería como una recomendación y el asunto deberá pasar a esta Autoridad Electoral para que, en su condición de juez especializado, haga un control de legalidad de las diligencias y se pronuncie, en definitiva, sobre la remoción o no del diputado investigado. De igual modo, en cumplimiento de las exigencias del parámetro convencional, se recomienda dejar establecido en la ley que, en sede electoral, habrá un primer pronunciamiento (que corresponderá a la Sección Especializada) contra el que se puede ejercer un recurso de reconsideración (ante el Pleno de Magistrados propietarios de este Tribunal) (TSE, 2020, acta de la sesión ordinaria n.° 116-2020).

Esa forma de tramitar las solicitudes de cancelación de credenciales contra diputados por faltas al deber de probidad sería igualmente aplicable, en nuestro criterio, a los otros motivos previstos en los artículos 111 y 112 del texto político fundamental.

Sin demérito de lo expuesto es lo cierto que, a la fecha, ninguna gestión de cancelación de credenciales por motivos distintos a la renuncia o al deceso ha superado la fase de admisibilidad, en tanto el vacío normativo se constituye, en sí mismo, en un obstáculo de procedibilidad[12].

4. Amparo electoral

La Convención Americana de Derechos Humanos, al referirse a las prerrogativas políticas, alude a la igualdad de oportunidades para participar en la dirección de asuntos públicos por sí o a través de mandatarios electos popularmente (artículo 23); estos, luego de ser elegidos en procesos democráticos, desempeñan un rol fundamental de intermediación entre la ciudadanía y el poder, articulando el diálogo político mediante la producción normativa o la generación de política pública, según los intereses del colectivo que les seleccionó y, en general, en pro de los habitantes como un todo. El representante, entonces, debe gozar de las más amplias libertades para, dentro de los límites de la legalidad, poder cumplir con el mandato que le fue otorgado; cualquier obstáculo ilegítimo al desempeño de sus funciones no solo supone una afectación al ejercicio efectivo del puesto público, sino que, en el fondo, es una forma de frustrar el encargo popular hecho a ese servidor.

La autoridad electoral costarricense, a inicios de este siglo, perfiló como derecho fundamental de carácter político-electoral el citado ejercicio efectivo del puesto, de forma tal que su lesión o amenaza pude reclamarse por la vía del recurso de amparo electoral. Con una frase breve en la que se asumía la competencia para garantizar el respeto a la voluntad del electorado se apertura una inveterada línea jurisprudencial que ha servido para que miembros de la Asamblea Legislativa reclamen acciones contrarias al derecho de la Constitución que inciden en sus funciones.

En las sentencias números 172-E-2004 del 21 de enero de 2004 y 2995-M-2004 del 26 de noviembre de 2004, el órgano electoral fue conteste en afirmar que “Tribunal Supremo de Elecciones es garante de la elección popular y le corresponde velar por que se respete la voluntad del pueblo, ejercida mediante el sufragio, donde decidió elegir a sus representantes”.

A la luz de esos precedentes, como se indicaba, varios parlamentarios han acudido a la justicia electoral para reclamar, por ejemplo, que: a) sus agrupaciones políticas les han impuesto llamados de atención ética que obligan a sus fracciones a desconocerlos como miembros suyos^[13]; b) los partidos a los que pertenecen les han impuesto como medida cautelar, ante procesos disciplinarios internos, el separarlos de sus bancadas en el Parlamento^[14], y c) no los dejan ingresar a una actividad que se lleva a cabo con otras autoridades públicas^[15].

El razonamiento de los jueces electorales en las sentencias que resolvieron esos y otros casos se basa en que no toda incorrección tiene efectos sobre el ejercicio del cargo de representación, por lo que solo son recurribles aquellas conductas que comprometan el núcleo de atribuciones del legislador, tal y como pueden serlo las limitaciones al “derecho a integrar comisiones legislativas, participar de los debates, emitir el voto en el plenario u otros foros legislativos, presentar proyectos de ley (o ejercitar el derecho de enmienda en los ya presentados) o desarrollar control político” (TSE, 2015, resolución del 15 de diciembre de 2015 dictada en el expediente n.° 470-S-2015). En similar sentido, se ha reconocido que la plena participación en las reuniones de la bancada forma parte de las prerrogativas de los diputados y que una limitación a ello supone una transgresión de los derechos fundamentales del funcionario^[16].

Importa resaltar que, siguiendo un razonamiento analógico a lo que ocurre en los gobiernos locales, no es dable que un legislador acuda en amparo para reclamar una inadecuada distribución de oficinas, la denegatoria de asesores por parte del Directorio Legislativo o para que se le permita estar, como miembro, en una comisión específica; esos aspectos, según se ha entendido por la autoridad electoral, forman parte del interna corporis del Poder Legislativo y no tienen la entidad suficiente para configurar una violación a prerrogativas del representante en como tal^[17].

En este punto conviene reflexionar si sería controlable -en sede electoral- la inobservancia de criterios de proporcionalidad y representación política en las comisiones legislativas y otros foros, en tanto este ha sido un tema que se ha judicializado ante la Sala Constitucional. En sentencias como la n.° 1361-2011 del 4 de febrero de 2011, el citado tribunal de garantías ha estimado recursos de amparo ordinarios en los que la jefatura de fracción combate el acuerdo de la presidencia del Congreso en el que integra, sin observar los citados criterios, órganos legislativos, entendiéndose que ese tema, en la jurisprudencia actual, no supone uno de corte electoral.

Con ese estado jurídico de cosas se podría trazar una frontera, siempre difusa y siempre artificial, a partir de la cual el derecho a integrar comisiones como tal se reclame ante el TSE, mientras que el debate sobre cómo debe estar integrada la comisión (analizada orgánica y estructuralmente) corresponde a estrados constitucionales. Sin embargo, es posible entender que también la búsqueda por la corrección en cómo se integran las instancias parlamentarias pueda tener lugar en la jurisdicción electoral: la proporcionalidad en la representación no es sino una proyección de cómo distribuyó el poder el electorado en las urnas, por lo que una forma de hacer valer la voluntad popular es asegurando que los foros legislativos estén integrados de forma tal que se refleje esa distribución.

Puesto en breve, quienes desempeñen una diputación pueden acudir al TSE para reclamar restricciones o afectaciones al efectivo ejercicio de sus puestos de elección popular; eso sí, el acto que se impugna debe impactar negativamente facultades ligadas a las funciones de legislar y de ejercer control político. En contraposición, conductas no revisables por la autoridad electoral son las descalificaciones, las frases ofensivas o los insultos de unos representantes hacia otros^[18].

De otra parte, es menester indicar que se han intentado gestiones de amparo ya no interpuestas por legisladores, sino en contra de ellos, asumiéndose -erróneamente- que el carácter popular de su legitimación origen permite controvertir, en la jurisdicción electoral, sus actuaciones. Ante ello, el órgano electoral ha sido sostenido que:

Al Juez Electoral, en esta vía privilegiada de tutela, solo le corresponde examinar las actuaciones de los funcionarios de elección popular cuando estas incidan negativamente en las libertades político-electorales de uno o varios ciudadanos; en otros términos, el criterio habilitante de la competencia es de carácter objetivo (contenido del acto cuestionado) y no meramente subjetivo (el tipo de funcionario que comete el acto presuntamente ilegítimo) o contextual (el espacio o dinámica en que ocurre el hecho). (TSE, 2016, sentencia n.° 0071-E1-2016).

5. Consultas preceptivas: artículo 97 constitucional

La Asamblea Legislativa, dentro del procedimiento de producción de la ley, tiene la obligación constitucional de consultar al TSE los proyectos que se relacionen con el fenómeno electoral (numeral 97). Hasta hace relativamente poco tiempo, se había entendido que tal imperativo regía únicamente para lege ferenda vinculadas con la legislación ordinaria, aunque la costumbre parlamentaria era que, en las iniciativas sobre reformas parciales al texto político fundamental, también se recababa el criterio de la autoridad electoral.

En 2018, la Sala Constitucional, en la respuesta a la consulta preceptiva del proyecto n.° 19.116 (cuya pretensión normativa era reducir el plazo entre la primera y la segunda ronda electoral), hizo ver que la disposición del referido artículo 97 es plenamente aplicable a proyectos de reforma constitucional y que, además, la comparecencia de uno de los integrantes del órgano electoral -a una comisión- no sustituía la consulta formal al pleno de magistrados^[19].

Entonces, so pena de viciar el iter legislativo, el Congreso debe consultar al TSE los proyectos de reforma parcial a la Constitución y los relacionados con leyes que se vinculen con los actos relativos al sufragio^[20]. La oposición de la magistratura electoral al contenido de las iniciativas obliga a que, para su aprobación en segundo debate, se requiera una mayoría calificada en la votación. Sobre esa línea, seis meses antes y cuatro meses después de una elección (nacional o municipal) la Asamblea Legislativa “no podrá, sin embargo, convertir en leyes los proyectos sobre dichas materias respecto de los cuales el Tribunal Supremo de Elecciones se hubiese manifestado en desacuerdo” (ordinal 97 de repetida cita).

Pese a que la regla parcialmente transcrita no introduce ningún matiz, como podría serlo que tal lapso de veda aplica para aquellas variaciones normativas que pretendan ejecutarse en el proceso comicial en curso, lo cierto es que los jueces constitucionales entendieron que así era como operaba la cláusula. En la sentencia n.° 2022-6119, el tribunal constitucional precisó que no había inconveniente para que la Asamblea Legislativa convirtiera en ley el otrora proyecto n.° 21.810, iniciativa a la que la autoridad electoral, por acuerdo adoptado en su sesión n.° 6-2022 del 20 de enero de 2022, se había opuesto^[21].

Ese proyecto fue definitivamente aprobado en segundo debate -con 48 votos a favor- el 29 de marzo de 2022^[22], sea dentro de los cuatro meses posteriores a una elección nacional, situación que hubiera sido imposible si la Sala Constitucional, en la referida sentencia (correspondiente a la opinión consultiva formulada por los legisladores luego del primer debate), no hubiera señalado, en su cuarto considerando, que:

En esta coyuntura [referido a la separación de las elecciones municipales de los comicios nacionales], el numeral 97 debe interpretarse en el sentido de que la objeción del proyecto de ley ha de estar referida a la respectiva elección, en cuyo caso si un proyecto de ley hace referencia (sic) las elecciones municipales y no se está en el periodo electoral para elegir autoridades municipales, la objeción del Tribunal Supremo de Elecciones no tendría el efecto de suspender temporalmente la potestad de legislar, sino únicamente agravarla, es decir, finalizado el segundo debate, en la votación definitiva el proyecto de ley para su aprobación requerirá la mayoría calificada de dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa.

Ese condicionante -introducido jurisprudencialmente- provoca un atemperamiento del rigor constitucional en cuanto a la suspensión de la potestad legislativa en asuntos objetados por el TSE, con lo cual se readecúa la pauta para entender, en adelante, que la oposición de la citada institución solo tiene la entidad suficiente para evitar el segundo debate de proyectos de ley que incidan en los comicios que estén cerca de celebrarse.

Como una discusión al margen del caso concreto, debe reflexionarse si la norma del artículo 97 es electoral (como parece serlo), ya que, a tenor de lo que establece el numeral 102.3 de la Constitución Política, solo la magistratura electoral podría graduarla como un efecto directo de su interpretación; no obstante, luego de conocerse el mencionado fallo, el TSE no disputó tal competencia, por lo que, a este momento, el llamado poder de veto electoral (Sobrado, 2005 y Brenes, 2013) está supeditado a la correspondencia entre el tipo de dinámica comicial y el contenido de las iniciativas.

Importa señalar que la Asamblea Legislativa, pese al mandato de consulta en los proyectos sobre materia electoral, suele pedir el criterio del órgano electoral en propuestas normativas de otra naturaleza, supuesto en el que, si eventualmente existe objeción, no serían aplicables los alcances del numeral 97. En similar sentido, si en el proyecto en análisis se entreveran temas vinculados al sufragio y otros distintos de aquel, entonces solo sobre los primeros se podrán ejercitar las facultades derivadas de los términos de la norma constitucional en comentario.

Sin perjuicio de lo anterior, es menester subrayar que las objeciones del TSE, en lo que a tópicos electorales respecta, pueden serlo por razones de conveniencia, por aspectos técnicos, por valoraciones de constitucionalidad y por motivos de oportunidad; empero, independientemente de cuál sea el fundamento de la oposición, deben entenderse aplicables las consecuencias del ordinal 97.

Según el clásico criterio de interpretación jurídica, si el legislador (en este caso el constituyente) no hizo diferenciación, el operador no puede hacerla. Al no precisar el texto constitucional qué tipo de disconformidades son las que fuerzan una votación calificada o, según el momento del cronograma electoral, la imposibilidad de convertir en ley la iniciativa, entonces lo relevante no es la justificación que se dé para controvertir la propuesta, sino más bien, la oposición misma. De hecho, así lo ha entendido el TSE en proyectos específicos; por ejemplo, en la conclusión al análisis de la iniciativa n.° 16.876, se le hizo ver a la Asamblea Legislativa:

… esta Magistratura Electoral concluye:

a. Oponerse a la iniciativa en cuanto obliga al TSE a fiscalizar los cabildos, siendo que en estos mecanismos de participación ciudadana no se ejerce el sufragio.

b. Estar de acuerdo con que se incluyan dentro de sus atribuciones la organización, dirección y vigilancia de los plebiscitos revocatorios de mandato, siempre que, de previo, el proyecto incorpore lo señalado en el apartado V.b.

c. Por razones de oportunidad y conveniencia, oponerse a que se le asigne al Organismo Electoral la responsabilidad de organizar el resto de consultas populares (referendos y plebiscitos).

d. Objetar la iniciativa en los artículos 19, 178 inc. e) y 180 por las razones de constitucionalidad que han sido apuntadas.

e. Hacer ver a los legisladores que aprobar los numerales 182 y 183 provocaría una derogatoria del contenido normativo que actualmente tienen esos artículos.

Las objeciones jurídicas y de oportunidad que se han realizado, lo son en los términos y alcances del artículo 97 de la Constitución Política [el resaltado no pertenece al original] (TSE, 2015, acta de la sesión ordinaria n.° 29-2015).

6. Solicitud de opiniones consultivas

A la luz de lo prescrito en los artículos 102.3 de la Constitución Política y 12 incisos c) y d) del Código Electoral, el TSE atiende solicitudes de opinión consultiva que le planteen los jerarcas de las instituciones públicas en relación con normas o situaciones de naturaleza electoral.

Como órgano del Estado, la Asamblea Legislativa también puede echar mano de tal posibilidad; eso sí, la regla de legitimación activa, según lo han delineado los precedentes, es que la gestión la promueva el Directorio Legislativo, sin que se les reconozca a los diputados la facultad de instar de forma directa.

Puntualmente, en la sentencia n.° 4268-E8-2017 del 6 de julio de 2017, se estableció: “El artículo 12 inciso d) del Código Electoral señala que se pueden evacuar consultas de los jerarcas de los entes públicos que tienen un interés legítimo en la materia electoral; legitimación que, en vía de principio, ampara al Directorio de la Asamblea Legislativa”^[23].

Podría pensarse que el régimen de consulta preceptiva (desarrollado en el apartado anterior) y este son concurrentes o que funcionan alternativamente, pero, en realidad, son excluyentes: cuando la inquietud del Congreso tiene relación directa con un proyecto de ley, el criterio del órgano electoral deberá obtenerse mediante la consulta preceptiva del numeral 97 constitucional.

En contraposición, si la duda versa sobre aspectos puntuales del ejercicio del cargo de los representantes, normas vigentes que regulan el fenómeno electoral, pautas sobre los partidos políticos, etc., la opción para obtener la postura de la autoridad electoral es presentar una solicitud de opinión consultiva. Esa diferenciación ha operado en la práctica sin que, de manera explícita, se contemplara en alguna de las fuentes del ordenamiento jurídico. No obstante, en un relativamente reciente fallo, el TSE dejó establecido que:

…no resulta propio que esta Magistratura atienda solicitudes de opinión consultiva de legisladores cuando versen sobre aspectos propios de un proyecto de ley en trámite; el cauce constitucionalmente previsto para ello es la consulta obligatoria normada en el citado numeral 97. De hecho, este Pleno, en la sesión ordinaria n.º 6-2022 del 6 de enero del año en curso, dio su criterio en punto a la iniciativa legislativa n.º 21.810. (TSE, 2022, resolución n.° 0778-E8-2022).

Ese pronunciamiento, al haberse dado en una gestión consultiva, adquiere el carácter vinculante erga omnes, por lo que es dable afirmar que, en la actualidad, en una fuente no escrita de derecho (la jurisprudencia electoral lo es[24]) se ha sentado el parámetro para discernir cuándo el Poder Legislativo debe accionar por el numeral 97 constitucional o invocando el citado artículo 12 del Código Electoral.

Para ilustrar los escenarios en los que es viable incoar diligencias consultivas fuera del procedimiento legislativo pueden mencionarse: a) la petición desde el Parlamento para que el TSE aclarara cómo se sustituiría a una legisladora durante su licencia de maternidad (sentencia n.° 1211-E8-2008); b) pregunta del Directorio acerca de si era legítimo exigir a un legislador completar su esquema de vacunación (resolución n.° 5202-E8-2021); c) interrogante sobre los alcances del artículo 142 del Código Electoral (voto n.° 0759-E8-2010); y d) consulta de un legislador sobre el esquema de conteo definitivo y escrutinio de los votos en la legislación de 2009 que, a su vez, se acumuló a la respetiva interpretación del numeral 197 del citado código (fallo n.° 5721-E8-2009).

Por último, es necesario aclarar que los diputados, mencionando su condición de tales, suelen recurrir ante la magistratura electoral a plantear consultas sobre aspectos relativos al sufragio y sus pormenores; empero, esas diligencias no pueden entenderse como una relación o una interacción entre los órganos electoral y legislativo, ya que son gestiones atendidas igual que como ocurre con planteamientos de otros funcionarios públicos.

7. Presentación de proyectos de ley y asesoría técnica en iniciativas legislativas

Por su especialidad técnica y competencial, el TSE ha acompañado el quehacer legislativo más allá de su rol de evacuar las consultas preceptivas en los términos del artículo 97 constitucional. En 2001, la magistratura presentó a la Asamblea Legislativa el texto base de lo que, ocho años después, se convirtió en la Ley n.° 8765, el Código Electoral actualmente vigente.

En esa legislación se estatuyó, como un deber de la institución, el acompañar al Parlamento en iniciativas favorables a mejorar los sistemas político y electoral (inciso m. del numeral 12 del referido cuerpo normativo) y el promover los cambios que necesite el ordenamiento. Pese a ello, el entramado jurídico no dotó al TSE de iniciativa en la formulación de la ley, por lo que, cuando se ha considerado imprescindible someter a discusión una lege ferenda, la autoridad electoral ha entregado -en la Secretaría del Directorio- la iniciativa que elaboró, con el fin de que algún diputado la respalde (con su firma) para que ingrese en la corriente legislativa.

Ese escenario se presentó en 2013, en medio de una situación de incertidumbre por la suspensión de las normas que regulan el principal instrumento de financiamiento partidario: los certificados de cesión de la contribución del Estado a los partidos políticos. A pocos meses de los comicios de 2014, el órgano electoral propuso varios cambios normativos para paliar los efectos de la resolución de curso de una acción de inconstitucionalidad interpuesta, entre otros, contra los artículos 115 a 119 del Código Electoral; en concreto, las variaciones que se propusieron consistían en: a) creación de las franjas electorales, b) incentivos fiscales para pequeñas donaciones, c) transporte gratuito de electores, d) robustecimiento de las atribuciones del fiscal partidario, e) cambio en la forma de publicitar los estados financieros anuales de las agrupaciones, y f) incremento del monto correspondiente al financiamiento anticipado y que este sea permitido en los comicios municipales. Esas propuestas fueron acogidas por un grupo de parlamentarios que, al suscribir el documento, permitieron que se les asignara el expediente legislativo n.° 18.739, texto que, vale decir, no tuvo mayor avance en su tramitación.

Un destino distinto a ese tuvo el proyecto -creado desde el TSE- para el cobro de reposición de cédulas de identidad: la Presidencia de la Asamblea Legislativa firmó la iniciativa para que comenzara el periplo parlamentario, recorrido que culminó con su aprobación definitiva, en segundo debate, el 26 de abril de 2022^[25]. Después de la sanción del Poder Ejecutivo, el entonces expediente n.° 22.822 se convirtió en la ley n.° 10.243.

En lo que respecta a la labor de asesoría, existen dos formas de aconsejar al Parlamento: a) con la designación de funcionarios electorales que, en calidad de asesores técnicos, asisten a las sesiones de la comisión en la que se discute un proyecto de reforma electoral, y b) habilitando intercambios en grupos de trabajo para la elaboración o revisión de textos legislativos. Como experiencia exitosa de la primera modalidad indicada se puede citar el nombramiento de un servidor electoral^[26] que acompañó el proceso de discusión, análisis, elaboración de textos sustitutivos, etc. de lo que en un primer momento se llamó “proyecto de Ley contra el Acoso Político y la violencia política contra las mujeres” (iniciativa n.° 18.729) y que, finalmente, se aprobó con la denominación “Ley para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en la política” (Ley n.° 10.235).

De otra parte, como sinergias entre el personal de los despachos de los diputados (modalidad b.) y los funcionarios electorales para la confección de propuestas legislativas, sin ser exhaustiva la enumeración, se pueden traer a colación los proyectos de ley números 19.507 (impulsa un sistema equivalente a franjas electorales para los comicios municipales)^[27] y 22.177 (transitorios al Código Electoral para el proceso 2022 por el impacto de la COVID-19)^[28].

8. conclusiones

Después de un repaso por los procesos y los escenarios en los que el TSE y la Asamblea Legislativa tienen algún tipo de relación, es dable concluir que esos dos órganos, a lo largo del cuatrienio, mantienen una dinámica constante y que esta no se reduce a que la autoridad electoral organiza el proceso en el que son electos los representantes populares. Desde esa perspectiva, tenemos que:

- Como forma de materializar el resultado de la votación, el órgano electoral emite las declaratorias de elección de los diputados a la Asamblea Legislativa, acto previo a la emisión de las credenciales, entendidas estas como el documento que evidencia “la decisión soberana del Tribunal que confirma y legitima la voluntad popular y la hace jurídicamente operante para todos los efectos…”.

- La cancelación de credenciales es un proceso propio de la jurisdicción electoral que puede darse por causales no contenciosas (renuncia y deceso) o por motivos sancionatorios. En este último caso, no existe mayor desarrollo normativo de cuál iter procesal seguir; eso sí, el órgano jurisdiccional decisor debe ser el Tribunal Supremo de Elecciones so pena de incumplirse con los parámetros constitucional y convencional en lo que respecta a la remoción de representantes populares.

- El TSE, en su dimensión de tribunal de garantías para los derechos político-electorales, tutela -vía amparo electoral- la posibilidad de ejercer efectivamente el cargo de representación, lo cual incluye la posibilidad real de “integrar comisiones legislativas, participar de los debates, emitir el voto en el plenario u otros foros legislativos, presentar proyectos de ley (o ejercitar el derecho de enmienda en los ya presentados) o desarrollar control político”. Otro tipo de acciones como lo son el pedir integrar una comisión específica, el reclamo por malos tratos de compañeros parlamentarios o la incorrecta asignación de recursos humanos o materiales para el desempeño de la función no son, por regla de principio, atendibles en la jurisdicción electoral.

- La Asamblea Legislativa debe consultar al TSE todos los proyectos de ley relacionados con la materia electoral; la objeción de la magistratura electoral (por cualquier motivo) obliga a la votación gravosa del proyecto en segundo debate (38 votos) o, en los seis meses anteriores y cuatro posteriores a los comicios, impide totalmente la aprobación de la iniciativa, siempre y cuando esta tenga que ver con reglas aplicables al proceso en curso. Caso contrario, solo aplica la regla de la votación calificada.

- El Poder Legislativo, por intermedio de su directorio, puede solicitar opinión consultiva al TSE, siempre que se trate de aspectos electorales y que no pretenda obtenerse, por esa vía, un criterio relacionado con un proyecto de ley en curso; en ese escenario, lo que procede es la consulta preceptiva prevista en el numeral 97 de la Constitución Política.

- El TSE puede acompañar el proceso legislativo asesorando a las bancadas para la presentación de proyectos de ley, designando enlaces y asesores técnicos en comisiones específicas y, aún sin iniciativa en la formulación de la ley, elaborando propuestas para que, al ser acogidas por un legislador, ingresen a la corriente legislativa.

Como puede apreciarse, son considerables los espacios en los que el Parlamento y el órgano electoral trabajan conjuntamente, por lo que una comprensión y una reflexión constante de esas dinámicas servirá para aprovechar -de mejor manera- ese marco institucional. El objetivo debe ser siempre la búsqueda de oportunidades para la consolidación de la democracia como ese derecho humano de los pueblos de las Américas (Carta Democrática Interamericana, 2001, artículo 1).

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* Costarricense. Abogado, criminólogo, sociólogo y administrador. Correo electrónico: acambronero@tse.go.cr. Letrado de la Presidencia del TSE y profesor de la línea curricular de Teoría y Filosofía del Derecho en la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica (UCR), unidad académica en la que también se desempeñó como gestor de calidad, director de Asuntos Estudiantiles, miembro del Consejo Asesor de Facultad y miembro de la Comisión de Docencia. Doctor en Derecho, magíster en Justicia Constitucional y licenciado en Derecho por la UCR. Diploma de especialización en Justicia Constitucional y Tutela Jurisdiccional de los Derechos por la Universidad de Pisa, Italia. Bachiller en Ciencias Criminológicas por la Universidad Estatal a Distancia (UNED). Bachiller en Sociología por la UCR. Diplomado en Administración de Empresas por la UNED. Posdoctorante en la Universidad de Salamanca, España. Egresado de la Maestría en Docencia Universitaria, Fundación Iberoamericana (FUNIBER).

[1] En el texto se utilizarán como sinónimos e indistintamente los vocablos Congreso, Parlamento y Asamblea Legislativa, con el fin de no hacer repetitiva la exposición; sin embargo, no se desconoce que entre esos términos hay diferencias técnico-conceptuales importantes. Pero, en todo caso, por el tema desarrollado, esos matices no son determinantes en el artículo.

[2] En consonancia con lo prescrito en los ordinales 115 del texto político fundamental, y 11 y 15 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

[3] Capítulo VII del título V del Código Electoral.

[4] Por costumbre, el TSE solo emite credenciales a la primera conformación de la Asamblea Legislativa del respectivo período. Los diputados designados ante una vacante no reciben el pergamino o diploma a razón de credencial.

[5] Principio de paralelismo de las formas: si el TSE otorga las credenciales, es también el competente para retirarlas.

[6] Sobre ese carácter recepticio de la renuncia ver, entre otras, las sentencias de la Sala Segunda números 2001-246 y 2005-00300.

[7] Se ha controvertido el orden de sucesión en los casos en los que el siguiente candidato en la nómina, al momento de ser llamado a reponer la vacante, milita para otra agrupación política (distinta a la que lo postuló); no obstante, el TSE ha resuelto: “… si la persona estaba en una lista ganadora pero no resultó electa, entonces opera una expectativa en su favor de ser llamada a ejercer el cargo ante una vacante definitiva, independientemente de que, con posterioridad a la votación, rompa sus lazos con la agrupación política que la nominó…” (TSE, 2019 y 2022c, sentencias n.^os 4478-M-2019 y 0881-E5-2022).

[8] El artículo 104 de la Constitución Política indica que el Registro Civil está “Bajo la dependencia exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones”.

[9] Incluso debe tomarse en cuenta que, en apariencia, hay causales que ni siquiera el constituyente derivado puede incorporar, pues el TSE, en respuesta a la consulta formulada por la Asamblea Legislativa durante la tramitación del proyecto de reforma constitucional para incorporar la renuncia al partido nominador como motivo de remoción (iniciativa n.° 21.093), señaló que solo una asamblea constituyente podría acordar tal variación al texto político fundamental (ver acta de la sesión n.° 32-2022 del 31 de marzo de 2022).

[10] Igual correctivo se establece en el numeral 27 de la “Ley para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en la política” (Ley n.° 10.235).

[11] Sentencia del 8 de julio de 2020.

[12] Existe otro proceso por el que se puede remover a un legislador y es el de beligerancia política; empero, no se le dedica un apartado específico en tanto esas diligencias aplican a todos los funcionarios del Estado; no son privativas de los miembros del Congreso. Sobre este instituto ver el capítulo VIII, título V del Código Electoral.

[13] Ver sentencia del TSE n.° 1571-E1-2016.

[14] Este tema se aborda en la resolución n.° 2719-E1-2020 del TSE.

[15] Sobre el particular, consultar el fallo n.° 370-E1-2008 del TSE.

[16] En la sentencia n.° 4519-E1-2020 del 14 de agosto de 2020, el TSE resolvió que:

no basta que el recurrente tenga la opción de acceder a ciertos beneficios y actos que le corresponden como miembro de una bancada legislativa; el pleno disfrute de sus derechos político-electorales implica que, si es su deseo, pueda asistir a todos los encuentros que, como representante popular, prevea para él el ordenamiento jurídico (incluidas las normas del Reglamento de la Asamblea Legislativa). De no hacerse así, se estaría generando una odiosa diferenciación entre los miembros de una misma fracción: aquellos con capacidades plenas (participan de todos los actos) y otros con capacidades atenuadas.

[17] Por analogía, resultan aplicables los razonamientos del TSE vertidos en las sentencias números 2921-E1-2020 del 12 de junio de 2020 y 8027-E1-2015 del 14 de diciembre de 2015, en las que, en materia municipal, se dijo que no eran amparables reclamos de regidores relacionados con las comisiones en las que se les nombró y con los recursos humanos y materiales asignados.

[18] Este criterio se desarrolla en la sentencia n.° 5870-E1-2018 del 3 de setiembre de 2018.

[19] En este caso, pese a que el presidente del TSE hizo ver, en la comisión dictaminadora, que no adversaba la propuesta, la Sala Constitucional puntualizó que tal manifestación no eximía a la Asamblea Legislativa de consultar al órgano electoral como un todo. Sentencia de la Sala Constitucional n.° 6548-2018 del 24 de abril de 2018.

[20] En el sentido abarcativo que le ha dado la jurisprudencia electoral, ese enunciado comprende:

actos relativos al sufragio” a que aluden tales normas constitucionales, son todos aquellos vinculados directa o indirectamente al “sufragio” definido por la propia Constitución en su artículo 93 y no otro. Ahora cabe agregar, por el mismo procedimiento interpretativo autorizado por la Carta fundamental y como una consecuencia lógica y jurídica, que también tienen ese mismo carácter, los actos que no sólo directa o indirectamente sean “relativos al sufragio”, sino también los posteriores a éste. Nadie podría negar la relación con el sufragio del proceso de escrutinio de los votos, la declaratoria de elección, las nulidades de ésta y la comunicación de la declaratoria, equivalente a la entrega de credenciales (artículos 102, incisos 7) y 8) de la Constitución Política y 142 y siguientes concordantes del Código Electoral) y, sin embargo, tienen lugar con posterioridad al sufragio. Por estas razones, no deben ser extraños al derecho electoral los hechos posteriores al sufragio atribuidos a un diputado o a otro funcionario de elección popular y que la propia Constitución sancione con la pérdida de su credencial (TSE, 1996, sentencia n.° 18).

[21] La iniciativa versaba sobre la limitación a la reelección sucesiva de autoridades locales, aspecto que el TSE considera librado a la discrecionalidad legislativa. No obstante, el proyecto ahora convertido en ley (n.° 10.183) establece que, por ejemplo, las personas con dos o más períodos consecutivos en una alcaldía no podrán postularse a ningún cargo municipal de elección popular, pues, para ello, deberán esperar dos ciclos electorales (ocho años), lo que el pleno de magistrados electorales entendió como un vaciamiento del derecho de participación política, motivo sobre el que se fundamentó la oposición.

[22] Ver acta de la sesión del plenario legislativo n.° 105 del 29 de marzo de 2022. El resultado de la votación se puede apreciar en la página 48 de ese documento.

[23] Esa tesis se ha sostenido, entre otras, en las resoluciones números 5202-E8-2021 del 7 de octubre de 2021 y 0778-E8-2022 del 2 de febrero de 2022.

[24] Artículo 3 del Código Electoral.

[25] Ver acta de la sesión ordinaria del plenario legislativo n.° 110 del 26 de abril de 2022, puntualmente las páginas 28 y 29.

[26] A petición de una integrante de la Comisión Especial Permanente de la Mujer, el TSE, por acuerdo adoptado en la sesión n.° 104-2013 del 14 de noviembre de 2013, nombró un funcionario para “fundamentar” y “retroalimentar” el expediente n.° 18.719.

[27] En el acta de la sesión ordinaria n.° 93-2021 del 28 de octubre de 2021, la magistratura electoral reconoce la asesoría brindada a varias fracciones parlamentarias para elaborar el proyecto de ley n.° 19.507.

[28] Este proyecto se convirtió en la Ley n.° 9934, cuyas normas coadyuvaron a mitigar los efectos de la pandemia sobre las dinámicas partidarias y favoreció la participación política de esas plataformas mediante el atemperamiento de requisitos para la presentación de sus candidaturas.