PRIMER SEMESTRE 2024 N�MERO 37	ISSN: 1659-2069

Reformas a la figura ejecutiva municipal en Costa Rica: hacia las elecciones municipales de 2024

Eugenia C. Aguirre Raftacco*

https://doi.org/10.35242/RDE_2024_37_12

Nota del Consejo Editorial

Recepci�n: 13 de noviembre de 2023.

Revisi�n, correcci�n y aprobaci�n: 4 de enero de 2024.

Resumen: Las elecciones municipales de 2024 enfrentar�n una serie de reformas electorales que generan cambios en el proceso de selecci�n de candidaturas y de inscripci�n de la figura de la alcald�a municipal. Se trata de la limitaci�n a la reelecci�n de las autoridades locales y la exigencia de la paridad de g�nero en postulaciones a cargos uninominales. El art�culo presenta un abordaje de la evoluci�n del cargo de alcald�a municipal a partir del a�o 2002, seguido de un repaso del proceso de aprobaci�n de cada una de las reformas electorales presentadas. Finalmente, se plantean posibles hip�tesis de trabajo a partir de los resultados electorales de 2024.

Palabras clave: Alcalde / Cargos de elecci�n popular / Sistema de elecci�n de alcaldes / Reelecci�n / Paridad horizontal / Reformas electorales / Elecciones municipales.

Abstract: The 2024 municipal elections will face a series of electoral reforms that generate changes in the process of selecting candidates and registering of the municipal mayor. These include the limitation on the re-election of local authorities and the requirement of gender parity in nominations for single-member positions. The article presents an approach to the evolution of the position of municipal mayor since 2002, followed by a review of the approval process of each of the electoral reforms. Finally, possible working hypotheses based on the 2024 election results are proposed.

Key Words: Mayor / System of election of Mayor / Reelection / Horizontal parity / Electoral reforms/ Municipal elections.

1.       Introducci�n

Costa Rica cuenta con un sistema electoral municipal cuyas caracter�sticas emulan un sistema presidencial local a partir de la elecci�n popular de la alcald�a en 2002. En la elecci�n de 2016 ese sistema presidencial local se consolida con la reforma que unific� las elecciones de ambas instancias del gobierno municipal y las estableci� a medio periodo del mandato presidencial (Programa Estado de la Naci�n, 2020).

Tras un periodo de estabilidad en las reglas del sistema electoral local aplicadas a las elecciones de 2016 y 2020, se aprobaron una serie de reformas electorales sobre la figura del ejecutivo municipal o alcald�a. En primera instancia por la v�a legislativa se ratific� una reforma electoral en materia de reelecci�n y de seguido, por v�a judicial, se instaur� la exigencia de paridad horizontal en la postulaci�n de cargos uninominales. Estos cambios coinciden en lo local con un contexto de aumento del n�mero de partidos pol�ticos que disputan el poder y de p�rdida de terreno de los partidos pol�ticos tradicionales, tanto en lo local como en lo nacional.

El art�culo tiene por objetivo explorar las reformas al sistema electoral municipal de Costa Rica en torno a la elecci�n de la alcald�a municipal y sugerir an�lisis sobre posibles implicaciones para los partidos pol�ticos en las elecciones municipales de 2024. Se describe en primer lugar la evoluci�n normativa de la figura de la alcald�a en Costa Rica; posteriormente, se detallan las reformas aprobadas, as� como los actores y el contexto pol�tico del que surgen. Por �ltimo, se exploran posibles escenarios de an�lisis de dichas reformas en el proceso electoral municipal de 2024.

2.       La alcald�a municipal en Costa Rica

La Constituci�n Pol�tica de Costa Rica establece que cada cant�n del pa�s tiene un gobierno municipal compuesto por un cuerpo deliberante, denominado concejo municipal y un funcionario ejecutivo que se define por v�a normativa ordinaria.

A partir de las reformas pol�ticas de 1998 al C�digo Municipal se denomin� a la figura ejecutiva como alcalde o alcaldesa municipal y se estableci� como un cargo de elecci�n popular, que se presentar�a en f�rmula con un suplente el cual tendr�a �nicamente la funci�n de sustituirle ante ausencias temporales o definitivas.

Previo a 1998, prevalec�a un sistema parlamentario local en el cual integrantes del concejo municipal eleg�an por mayor�a a quien asumir�a las funciones ejecutivas del gobierno municipal, cargo que se denominaba ejecutivo municipal. El cambio de ejecutivo municipal a la nueva figura de alcalde o alcaldesa municipal apostaba a garantizar estabilidad en el cargo y trasladar a las y los mun�cipes la responsabilidad de elegir mediante votaci�n directa al conjunto de autoridades locales (Rodr�guez y Zeled�n, 2003).

El cargo de alcalde o alcaldesa de cada cant�n se asigna por mayor�a simple a trav�s del voto directo, secreto y universal, sin requerir el alcance de un umbral electoral. Ante las posibilidades de empate, se define la edad como regla de desempate[1]. Alcaldes y alcaldesas pueden ser postulados �nicamente por partidos pol�ticos; no existen candidaturas independientes. Adem�s, tanto partidos de escala cantonal como provinciales y nacionales pueden presentar candidaturas a las elecciones municipales.

La alcald�a municipal tiene una serie de funciones definidas en el C�digo Municipal y la duraci�n en su puesto es de cuatro a�os con posibilidad de ser revocado de su cargo mediante un plebiscito revocatorio de mandato[2]. En la reforma de 1998 no se estableci� ning�n tipo de limitaci�n a la reelecci�n de las autoridades locales, por lo que la alcald�a podr�a ser reelecta de manera consecutiva e indefinida.

La segunda reforma electoral (Ley 8611) respecto de la figura de alcald�a municipal es la adici�n de dos suplentes a la f�rmula electoral, que se denominan vicealcald�a primera y vicealcald�a segunda, la primera como un cargo de tiempo completo con pago de salario fijo y con las funciones que el titular defina. La segunda vicealcald�a asumir� funciones �nicamente en caso de que requiera cumplirse el rol por sustituci�n temporal o definitivamente. Las alcald�as con esta nueva f�rmula fueron electas por primera vez en la elecci�n municipal de 2010.

Esta reforma electoral fue propuesta por la v�a legislativa justificada en atenci�n a que las alcald�as suplentes se dedicaban a sus trabajos o negocios propios y, en consecuencia, desatend�an al gobierno local. La reforma ampli� el n�mero de cargos a elegir, as� como los m�rgenes de negociaci�n pol�tica dentro de las agrupaciones. Contar con tres puestos ejecutivos con distintos niveles de responsabilidad gener� la necesidad de construir acuerdos intrapartidarios para la consolidaci�n de f�rmulas en cada localidad.Asimismo, supuso la aplicaci�n de la paridad vertical en la f�rmula con lo que se favoreci� la llegada de mujeres al cargo de primera vicealcald�a. Sin embargo, como advirti� Blanco (2002), tambi�n funcion� como una especie de �trampa� de los partidos pol�ticos para proclamar la participaci�n de las mujeres pese a que fueron relegadas a los cargos que no ejercen el poder de manera titular.

Electoralmente, la tercera reforma (Ley 8765) respecto a la elecci�n de las alcald�as consisti� en la consolidaci�n de la elecci�n de los cargos municipales en una misma fecha y a medio periodo del mandato presidencial, ello con la equiparaci�n de las fechas de inicio y cierre del mandato, al d�a primero de mayo del a�o en que fueron electos. Dichos cambios se incluyeron en el ordenamiento jur�dico mediante reforma integral al C�digo Electoral de 2009.

Fern�ndez (2019) explica que del a�o 2002 al 2010 la elecci�n de alcald�as se realizaba el primer domingo de diciembre del mismo a�o en que se eleg�a a las autoridades nacionales, mientras que las regidur�as integrantes del concejo municipal se escog�an junto con la presidencia y las diputaciones en febrero. Ello generaba una separaci�n de diez meses entre la fecha de entrada en funciones del concejo municipal y la de la alcald�a. Las elecciones de todos los cargos el primer domingo de febrero tras dos a�os de la elecci�n presidencial iniciaron en 2016. A la fecha existen discusiones legislativas para reformar, nuevamente, la fecha de los comicios hacia la unificaci�n del proceso electoral nacional y municipal. Finalmente, en el plano electoral destaca la reforma a la reelecci�n indefinida de las autoridades locales que se analiza m�s adelante.

Dos reformas adicionales se vinculan con la manera en que se relaciona la alcald�a con otras instancias del gobierno municipal: la vicealcald�a primera (Ley 10188) y los concejos de distrito (Ley 9860). Respecto de los equilibrios de poder con el concejo municipal, no se han realizado cambios sustantivos.

En cuanto a la vicealcald�a primera, se estableci� para la alcald�a titular la obligaci�n de precisar y asignar las funciones administrativas y operativas de manera formal, precisa, suficiente, oportuna y correspondiente al rango, responsabilidad y jerarqu�a equiparable. Dichas funciones deber�n ser publicadas y notificadas al concejo municipal. As� como la responsabilidad de dotar de un espacio f�sico adecuado y los recursos humanos y financieros. Esta reforma v�a legislativa se justific� en el marco de casos de violencia pol�tica en raz�n de g�nero que se registraron en el Tribunal Supremo de Elecciones, en forma de amparos electorales. La reforma fue aprobada en 2022.

Sobre la relaci�n con los concejos de distrito, creados en la misma reforma de 1998, se estableci� la obligaci�n de la alcald�a de reunirse cada seis meses con los concejos de manera que se planifiquen los proyectos, proyecci�n y construcci�n de objetivos y metas conjuntas para las localidades. La justificaci�n se fundament� en la falta de articulaci�n entre ambas instancias que, seg�n las y los legisladores proponentes, afecta el funcionamiento del concejo de distrito y sus resultados para el desarrollo de las comunidades.

En t�rminos de funciones, a la alcald�a municipal se le han adicionado nuevas responsabilidades que consolidan su rol de gerencia municipal. Entre las adiciones realizadas a las atribuciones del alcalde municipal destaca: la responsabilidad de ejercer como jefe de la Polic�a Municipal en caso de que se acuerde su creaci�n, integrada al C�digo Municipal en 2018 mediante v�a normativa (Ley 9635). Asimismo, se han aprobado reformas que ampl�an las potestades municipales en general, sobre las que gerencia la alcald�a, entre ellas la posibilidad de establecer proyectos de vivienda municipal (Ley 10199), as� como la obligaci�n de atender a las personas en situaci�n de abandono y situaci�n de calle (Ley 10009). Estas dos �ltimas sin se�alar fuentes de financiamiento.

A ello hay que sumar la primera ley de descentralizaci�n del Estado (Ley 9329) acorde a los par�metros constitucionales, que garantiza la atenci�n plena y exclusiva de la red vial cantonal por parte de los gobiernos locales cuya transferencia anual al conjunto de municipalidades del pa�s no puede ser menor al uno coma cinco por ciento (1,5%) de los ingresos ordinarios del Gobierno central.

Destaca tambi�n que, desde el Poder Legislativo, una vez instalada la Comisi�n Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo igualmente se fortaleci� la figura de la alcald�a al dotar de financiamiento p�blico en 2012 a la Asociaci�n Nacional de Alcald�as e Intendencias, instancia de derecho privado que vela por la asesor�a y acompa�amiento a las alcald�as e intendencias en la gesti�n y coordinaci�n de pol�ticas p�blicas.

a)      Afiliaci�n pol�tico-partidaria de las alcald�as

En el periodo 2002�2020, las alcald�as municipales han permanecido en poder de los partidos pol�ticos del bipartidismo tradicional, Liberaci�n Nacional y Unidad Social Cristiana, a pesar de la llegada de agrupaciones emergentes de escala cantonal. La tabla 1 detalla la afiliaci�n pol�tico-partidaria de las alcald�as electas en los cinco procesos electorales a la fecha.

Tabla 1

Cantidad de alcald�as electas por partido pol�tico 2002-2020

Nota. Elaborado con base en datos del Tribunal Supremo de Elecciones.

*Incluye partidos pol�ticos cantonales, provinciales o nacionales sin representaci�n legislativa en el periodo de estudio.

En el plano pol�tico, Aguirre y Jim�nez (2023) sostienen a partir de un an�lisis de coyuntura del periodo 2017�2021 que en tres agrupaciones nacionales: Liberaci�n Nacional, Unidad Social Cristiana y Acci�n Ciudadana, las alcald�as organizadas han promovido acciones para consolidarse en la estructura formal de los partidos, a la vez que se contraponen a la agenda econ�mica que promueven dichos partidos en el Congreso. Ello ha significado desacuerdo dentro de las agrupaciones pol�ticas entre las �lites y sus bases electorales que dominan el poder local.

Como se pone en evidencia en este primer ac�pite, la figura de alcald�a municipal ha pasado por una serie de transformaciones que muestran un sistema electoral no consolidado en la escala local y que complejiza la tarea de comparar a nivel pa�s los procesos electorales locales transcurridos entre 2002 y 2020[3].

Adicionalmente, el repaso de las reformas pone sobre la mesa la discusi�n en torno a los actores que las promueven. Distintas agrupaciones pol�ticas han impulsado cambios a las atribuciones del gobierno municipal y a la figura de la alcald�a, con especial �nfasis en el periodo constitucional 2018-2022 que constituy� un ciclo de hiperproducci�n legislativa, al haber superado el n�mero de leyes aprobadas por a�o desde la fundaci�n de la Segunda Rep�blica[4] (PEN, 2022).

La tabla 2 recopila los cambios normativos a la figura de la alcald�a indicados en esta secci�n 2.

Tabla 2

Leyes que modifican atribuciones de la alcald�a y ampl�an funciones de gobiernos locales

Nota. Elaborado con base en datos del Tribunal Supremo de Elecciones.

*En este listado s�lo se consideran las leyes cuyas reformas fueron integradas en el C�digo Municipal.

3.       La reforma a la reelecci�n municipal

El sistema electoral municipal concebido en la reforma de 1998 no consider� limitaciones a la reelecci�n de autoridades locales; durante el periodo 1998�2020 todas las autoridades locales del ordenamiento municipal ten�an posibilidad de reelegirse de manera consecutiva e ilimitada. La reforma electoral aprobada se remonta a los resultados electorales de 2020, a partir de los cuales un grupo de diputaciones de partidos minoritarios en el poder local, Acci�n Ciudadana (PAC, en ese periodo en el Ejecutivo), Frente Amplio (FA), Restauraci�n Nacional (RN), Unidad Social Cristiana (PUSC) y diputaciones independientes retoman dos iniciativas de ley[5] presentadas en 2019 y las integran conformando el expediente legislativo 21.810. El proyecto de ley fue presentado con la firma de 41 diputadas y diputados de todas las fuerzas pol�ticas presentes en el Congreso.

Lo anterior supuso una reacci�n al amplio n�mero de alcald�as que se reeligieron en 2020, cuando 44 alcaldes y alcaldesas lograron reelegirse en el poder: 26 del Partido Liberaci�n Nacional, 7 del PUSC, 4 del PAC, 3 del Partido Nueva Generaci�n, y cuatro de agrupaciones cantonales o provinciales. Seg�n informaci�n del Tribunal Supremo de Elecciones, desde que se instaur� la elecci�n directa de alcaldes y alcaldesas en el a�o 2002 y hasta los �ltimos comicios municipales efectuados en el a�o 2020, se han dado 131 reelecciones (TSE, 2020). Por ejemplo, en los cantones de San Jos�, Atenas, Sarapiqu� y Gu�cimo, las alcald�as permanecer�n en ese cargo por 22 a�os de forma consecutiva. Mientras que en Santa Ana, Po�s, el cant�n central de Heredia, Bel�n, San Pablo, Carrillo y Osa las alcald�as fueron reelectas por 18 a�os de forma sucesiva (TSE, 2020).

La justificaci�n de las diputaciones manifestaba que la reforma pretend�a: �proteger el principio de alternancia del poder en el ejercicio de los cargos p�blicos y atenuar el privilegio que ya de por s� implica la postulaci�n en cargos de elecci�n popular� (Expediente Legislativo 21.810, 2020, p. 2). Al amparo, tambi�n, de la Misi�n de Observaci�n Electoral de la Organizaci�n de Estados Americanos que en 2020 reiter� una recomendaci�n de 2016 de �revisar la legislaci�n vigente [en materia de reelecci�n]� si bien la continuidad en las pol�ticas p�blicas es valiosa, la alternancia constituye un pilar fundamental del sistema democr�tico� (Organizaci�n de Estados Americanos, 2020, p. 10).

Una vez presentado, el proyecto de ley se mantuvo en un letargo legislativo en la Comisi�n Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo seg�n el Observatorio de la Pol�tica Nacional (OPNA, 2021) hasta que se devel� en noviembre de 2021 la investigaci�n judicial llamada popularmente como �Caso Diamante�. El 15 de noviembre el Organismo de Investigaci�n Judicial realiz� 40 allanamientos simult�neos y detuvo a 6 alcaldes de tres partidos pol�ticos, se trata del alcalde de Cartago del Partido Alianza Dem�crata Cristiana y el de Escaz� del Partido Nueva Generaci�n, as� como los alcaldes liberacionistas de San Jos�, San Carlos, Osa y Alajuela; se presume que los funcionarios p�blicos favorec�an a empresas en los carteles de contrataci�n de infraestructura vial a cambio de d�divas y sobornos (Molina, L., 2021).

Este acontecimiento develado en campa�a electoral nacional presion� especialmente a Liberaci�n Nacional que era el �nico partido de los involucrados en el caso Diamante compitiendo en las elecciones nacionales que se realizar�an en febrero de 2022. Una vez develada la investigaci�n del caso Diamante, el proyecto de ley fue aprobado el 30 de marzo de 2022. Entre 2005 y agosto de 2021 al menos se hab�an consultado al Tribunal Supremo de Elecciones[6]cinco proyectos relacionados con reformas a la reelecci�n.

Seg�n el OPNA el tr�mite del proyecto de ley debido al impulso del caso Diamante revel� �diferencias internas en partidos pol�ticos respecto a los detalles sobre las nuevas reglas electorales, as� como disputas de poder dentro de la institucionalidad municipal representada por la Uni�n Nacional de Gobiernos Locales (UNGL) y la Asociaci�n Nacional de Alcald�as e Intendencias (ANAI)� (Observatorio de la Pol�tica Nacional, 2021, p. 8). Pese a ello, la pieza de legislaci�n fue aprobada por 48 votos a favor de todas las agrupaciones pol�ticas representadas en el Congreso.

Parte del logro de aprobaci�n de la reforma viene dado por el apoyo irrestricto del Poder Ejecutivo al proyecto de ley, en el tanto, ello permiti� que en sesiones extraordinarias del Congreso en las cu�les �nicamente se tramitan los asuntos de convocatoria exclusiva del Ejecutivo, el proyecto lograra avanzar hacia su tramitaci�n final (Campos M., 2021).

En la evoluci�n del texto como resultado de la negociaci�n, se ampliaron las pretensiones iniciales de las agrupaciones pol�ticas en el Congreso. Originalmente la propuesta inclu�a nada m�s la limitaci�n a la reelecci�n sucesiva en el mismo cargo de todas las autoridades municipales. A trav�s de las discusiones en debate p�blico y conforme avanz� el proceso legislativo, se elimin� la potestad de las alcald�as de ocupar cualquier otro cargo en el gobierno municipal una vez concluidos sus dos periodos. En consecuencia, quienes ejercen la alcald�a dos periodos no pueden volver a postularse como candidatos en el gobierno local. En el caso de las vicealcald�as, solo podr�n postularse nuevamente si lo que buscan tras dos periodos es la alcald�a titular. El resto de los cargos tienen opci�n de cambiar de puesto de manera ascendente.

La modificaci�n para limitar a la persona alcalde saliente la posibilidad de postularse a cualquiera de los cargos del gobierno local supuso la objeci�n del TSE, seg�n criterio emitido en la sesi�n ordinaria del 20 de enero de 2022, en el tanto dicha limitaci�n �genera un vaciamiento del derecho humano a ser electo� (Acta n.^o. 6-2022). Lo anterior supuso que, al ser objetado el proyecto de ley, la Asamblea Legislativa no pudiera aprobarlo en periodo electoral entendido entre los seis meses anteriores y los cuatro meses posteriores a la elecci�n, seg�n lo que establece el art�culo 97 de la Constituci�n Pol�tica. Sin embargo, el proyecto continu� su tr�mite y aprobaci�n, lo que dio pie a la presentaci�n de acciones de inconstitucionalidad en su contra por parte de autoridades afectadas por vicios de procedimiento.

Otra discusi�n que se llev� al Tribunal Constitucional fue la entrada en vigencia de la ley y la afectaci�n o no a las alcald�as en ejercicio para el periodo 2020-2024. Tras la negociaci�n se dispuso en norma transitoria que la legislaci�n entraba a regir en cuanto se publicara la ley y que las autoridades que al cierre del t�rmino 2020-2024 cumplieran dos t�rminos en el poder no podr�an tener acceso a la reelecci�n en las elecciones municipales de 2024. Lo anterior llev� a alcaldes y alcaldesas a reclamar por la supuesta retroactividad de la ley y la posible afectaci�n a sus derechos pol�ticos.

Sobre los dos temas anteriores, se presentaron tres acciones de inconstitucionalidad interpuestas por grupos de autoridades locales afectadas, el Tribunal Constitucional las declar� sin lugar mediante el voto 2022-029648, sobre las que manifest�:

-        Sobre el vicio de procedimiento:

�el sistema electoral dual vigente de Costa Rica (elecciones nacionales y municipales en fechas distintas), impone la interpretaci�n actualizada de esa norma constitucional, en el sentido de que, para que cumpla su cometido, los proyectos legislativos objetados por el TSE (a los efectos de impedir aprobaci�n) necesariamente deben incidir en la respectiva elecci�n (nacional o municipal).

-        Sobre el fondo de la limitaci�n desproporcional y vaciamiento del derecho a ser electo para alcalde en el cargo, as� como el transitorio de aplicaci�n:

la extensi�n de la imposibilidad de ser electo en otros puestos del r�gimen municipal parte de una misma premisa: el ejercicio consecutivo en dos periodos en un cargo municipal de elecci�n popular confiere una ventaja que resulta procedente restringir con sustento en el principio de alternancia en el poder. De ah� que las disposiciones adoptadas por el legislador constituyen una alternativa razonable que se encuentra dentro del marco de su ponderaci�n y discrecionalidad, por lo que no le corresponde a la Sala incidir en tal �mbito.

La tabla 3 resume las posibilidades de mantenerse en el gobierno local tras haber cumplido dos periodos en el mismo cargo.

Tabla 3

Posibilidades de postularse a reelecci�n de quienes ya ejercieron dos periodos en cargos municipales iguales

Nota: Elaborado con base en C�digo Municipal, Ley n.� 7794.

La aprobaci�n de la reforma de reelecci�n supone un cambio en m�ltiples dimensiones, en primera instancia a los procesos de selecci�n de candidaturas de los partidos pol�ticos en competencia, tambi�n su posible incidencia en la transformaci�n de los sistemas de partidos pol�ticos de cada localidad. En el ejercicio del cargo, la reforma a la reelecci�n supone cambios a las �lites locales existentes y vigentes, en algunos casos, por m�s de dos d�cadas.

Tras las reformas relacionadas con la creaci�n de las vicealcald�as, y el cambio de fecha de las elecciones municipales a medio periodo del mandato presidencial, la reforma a la reelecci�n tiene potencial de hacer cambios sustantivos en la configuraci�n de fuerzas del poder local, tanto a nivel de liderazgos como de representaci�n de partidos pol�ticos.

4.       La introducci�n de la paridad horizontal en puestos uninominales

A efectos de entender la participaci�n pol�tica de las mujeres en el r�gimen municipal, en primera instancia debe separarse el an�lisis de la integraci�n de los concejos municipales y concejos de distrito, como cargos plurinominales, de la alcald�a y las sindicaturas como cargos de postulaci�n uninominal.

En el hist�rico de regidur�as y alcald�as desde el a�o 2002, expresados en las figuras 1 y 2 respectivamente, se puede apreciar que las brechas de g�nero en cargos uninominales son amplias respecto a los plurinominales. En el periodo 2002�2020 en ninguna elecci�n se super� el n�mero de doce mujeres electas como alcaldesas en el mismo proceso electoral.

Figura 1

Regidur�as municipales propietarias y suplentes electas por sexo, 2002�2020

Nota. Elaborado con base en datos del Tribunal Supremo de Elecciones.

Figura 2

Alcald�as municipales propietarias y suplentes electas por sexo, 2002�2020

Nota. A partir de 2010 el t�rmino cambia por el de vicealcald�a, para los efectos de la figura solo se consideran los datos de la primera vicealcald�a. Elaborado con base en datos del Tribunal Supremo de Elecciones.

La brecha en cargos uninominales nace desde las candidaturas; seg�n la informaci�n disponible del Tribunal Supremo de Elecciones en los comicios municipales de 2006, se postularon a la alcald�a 324 hombres y 45 mujeres; en 2010 un total de 290 hombres y 49 mujeres; en 2016 se postularon 489 y 116 mujeres, y en 2020 se inscribieron 553 hombres como candidatos a alcaldes y 159 mujeres (TSE, 2022).

El C�digo Electoral de 2009 estableci� que la participaci�n pol�tica de hombres y mujeres es un derecho humano reconocido en una sociedad democr�tica, al amparo de los principios de igualdad y no discriminaci�n. Adem�s, precis� que el principio de paridad exige que todas las delegaciones, las n�minas y los dem�s �rganos pares est�n integrados por un cincuenta por ciento (50%) de mujeres y un cincuenta por ciento (50%) de hombres, y en delegaciones, n�minas u �rganos impares la diferencia entre el total de hombres y mujeres no pueda ser superior a uno. Adem�s, que el mecanismo de alternancia (como mandato de posici�n) demanda que todas las n�minas de elecci�n utilicen el mecanismo de alternancia (mujer-hombre u hombre-mujer), de forma tal que dos personas del mismo sexo no puedan estar de manera consecutiva.

El c�digo tambi�n introdujo en el ordenamiento jur�dico la obligaci�n a los partidos pol�ticos de incluir en sus estatutos, normas sobre respeto a la equidad de g�nero, mecanismos para hacer efectiva la paridad y el derecho de sus integrantes a la participaci�n pol�tica con equidad de g�nero. Adicionalmente, consider� el uso de la deuda pol�tica para fines de capacitaci�n y formaci�n partidaria con la obligaci�n de garantizar el principio de paridad.

Al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), como juez electoral, le correspondi� perfilar las reglas electorales, sus alcances y limitaciones. El sistema de paridad en su dimensi�n vertical entr� a regir en distintas elecciones para los cargos municipales: en 2010 para todos los cargos excepto regidur�as y a partir de la elecci�n nacional de 2016 en las regidur�as. La primera vez donde la paridad y la alternancia vertical fueron implementadas sobre el total de las n�minas de elecci�n fue en las elecciones municipales de 2016.

Mediante resoluci�n n.� 2015-016070 la Sala Constitucional ampli� a su dimensi�n horizontal el principio de paridad contenido en el C�digo Electoral. Una vez evaluados los resultados de las elecciones municipales de 2016 y dado el voto de la Sala Constitucional, mediante resoluci�n 1724-E8-2019 el TSE ampli� la interpretaci�n de la aplicaci�n del principio de paridad horizontal al encabezamiento de las n�minas de candidaturas a cargos municipales plurinominales (regidur�as, concejal�as de distrito y concejal�as municipales de distrito) a partir de la elecci�n de 2024, al mismo tiempo que defini� la imposibilidad de aplicar la paridad horizontalidad en puestos uninominales. Dicha imposibilidad la fundament� en los argumentos a continuaci�n descritos:

su aplicaci�n imposibilitar�a que la mitad del padr�n electoral de cada circunscripci�n pueda acceder a contiendas partidarias internas en aras de, luego, ser postulados para los cargos de elecci�n popular.� En otras palabras, el sexo se convertir�a en una condici�n que restringe el poder acceder a un cargo titular dentro de la estructura del gobierno local.

la existencia de la reelecci�n inmediata e indefinida a los cargos uninominales, declarada en 2003 por la Sala Constitucional como un derecho fundamental, no permit�a, por analog�a de la figura presidencial con la de Alcald�a, v�a interpretaci�n y en sede jurisdiccional, hacer modificaciones o condicionar la posibilidad de que un funcionario vuelva a presentar su nombre al electorado para un nuevo per�odo. (TSE, resoluci�n 1724-E8-2019)

A partir de dicha resoluci�n se presentaron dos acciones de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional que impugnaron la resoluci�n del TSE, con especial �nfasis en la declaratoria de imposibilidad de incorporar la paridad horizontal en puestos uninominales.

La Sala Constitucional declar� con lugar las acciones al afirmar que:

s� resulta exigido a los partidos pol�ticos el respeto de la paridad no solo a lo interno de cada n�mina sino a lo largo de todas las n�minas de elecci�n popular, es decir la paridad en los encabezamientos o paridad horizontal, por lo cual dichas organizaciones deben tomar las acciones, acuerdos y procedimientos que juzguen m�s apropiados (incluyendo por supuesto las posibles consultas al Tribunal Supremo de Elecciones, como �rgano competente) para dar cabal cumplimiento al mandato legal. (Resoluci�n 2023�002951, 2023)

En atenci�n a ello, el Tribunal Supremo de Elecciones defini� las reglas a trav�s de las cuales se revisar� el cumplimiento de la paridad horizontal en cargos uninominales en las elecciones municipales de 2024. La verificaci�n se realizar� con base en el sexo registral de la persona y al momento de las postulaciones de las candidaturas, seg�n la escala de la agrupaci�n pol�tica. La verificaci�n se llevar� a cabo con base en la totalidad de postulaciones de la agrupaci�n; el partido pol�tico nacional deber� postular n�mero igual de alcaldes y alcaldesas en todo el pa�s o con una diferencia que no sea superior a uno en caso de tratarse de n�meros impares. El partido provincial a nivel de provincia tendr� la misma regla. De igual manera se verificar� para s�ndicos y s�ndicas, seg�n escala partidaria.

Las agrupaciones pol�ticas son las responsables de definir el sexo de los encabezamientos de las n�minas. Los partidos no est�n obligados a intercalar los encabezamientos o a cumplir el principio de alternancia en su dimensi�n horizontal; mientras la agrupaci�n cumpla con igual cantidad de hombres y mujeres si participa en un n�mero par de circunscripciones o respete la diferencia de sexo en las que sean impares, puede libremente decidir el sexo por circunscripci�n y tipo de cargo. Tambi�n, el TSE verifica el cumplimiento de la paridad horizontal en las coaliciones seg�n la escala y cantidad y tipo de n�minas que presenten a inscripci�n. Finalmente, el incumplimiento de las pautas se sancionar� con la no inscripci�n de las n�minas. La tabla 4 ofrece ejemplos de cumplimiento de paridad horizontal.

Tabla 4

Ejemplos de cumplimiento de paridad horizontal en cargos uninominales

Nota: Elaborado con base en datos del Tribunal Supremo de Elecciones.

En otro orden, pese a que escapa el objeto del presente an�lisis, sobre las reglas electorales relacionadas con el g�nero corresponde destacar la aprobaci�n de la Ley 10.235, Ley para prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres en la pol�tica, aprobada en abril de 2022. En las elecciones municipales de 2024, por primera vez, tanto los partidos pol�ticos como el TSE deber�n atender las responsabilidades establecidas en dicha ley. Los partidos deber�n integrar en sus estatutos y normativa interna todas las disposiciones para que los tribunales de �tica puedan tramitar las denuncias. El TSE, por su parte, deber� asumir, en forma de amparos electorales, las denuncias respecto a las manifestaciones de violencia pol�tica contra las mujeres en el proceso electoral y despu�s de ello, en el ejercicio de su cargo.

5.       Competencia electoral 2024: las elecciones m�s complejas

Como se puede analizar a lo largo del texto la configuraci�n del sistema electoral municipal, en relaci�n con la figura de la alcald�a ha tenido m�ltiples variaciones parciales desde su conceptualizaci�n a la luz del C�digo Municipal de 1998. A las puertas de las elecciones municipales de 2024 las nuevas reglas electorales relativas a reelecci�n y a paridad horizontal en puestos uninominales ponen especial presi�n tanto en el Tribunal Supremo de Elecciones como en los partidos pol�ticos de todas las escalas, especialmente en el proceso de selecci�n de candidaturas y la preparaci�n de la contienda electoral con la verificaci�n del cumplimiento de requisitos.

Estas variaciones se encuentran con un escenario pol�tico de multiplicaci�n de las opciones partidarias en contienda, que aspiran a elegir candidaturas con base en las reglas electorales dispuestas. Desde el establecimiento de la alcald�a como cargo de elecci�n popular, el n�mero de partidos pol�ticos en contienda ha aumentado significativamente y de manera particular en la escala cantonal. Mientras que en 2002 tan s�lo participaron 34 agrupaciones, en 2020 pasamos a una elecci�n donde 77 partidos pol�ticos disputaron el poder, entre ellos, 54 partidos pol�ticos cantonales (Programa Estado de la Naci�n, 2020).

En materia de reelecci�n los escenarios de mayor inter�s corresponden a los cantones que han elegido al mismo alcalde o alcaldesa por 4 o hasta 5 periodos consecutivos, los casos son: San Jos�, San Carlos, Sarapiqu�, Gu�cimo, Osa, Carrillo, Heredia, Santa Ana, Bel�n, Atenas y San Pablo. Los primeros ocho cantones responden a la hegemon�a del Partido Liberaci�n Nacional, seguido por la Unidad Social Cristiana que ha predominado en los �ltimos tres cantones.

La continuidad o no en estos cantones de las agrupaciones pol�ticas que han representado a las alcald�as con m�s tiempo en el hist�rico municipal lleva a preguntas respecto al rol del liderazgo de la alcald�a y la puesta a prueba de la estructura partidaria para la continuidad en el poder. Igualmente, las limitaciones a la reelecci�n de las alcald�as suponen un escenario de inter�s para analizar las carreras pol�ticas de quienes han ostentado otros cargos y no han podido ascender en sus trayectorias debido a la perpetuidad en el poder de las alcald�as municipales.

Respecto de la paridad horizontal en puestos uninominales, destacan dos puntos de inter�s; en primera instancia, la valoraci�n de las capacidades de las agrupaciones pol�ticas nacionales por cumplir las disposiciones, es decir, la posibilidad de adaptarse al cumplimiento de las normas de paridad y la consecuente puesta a prueba de nuevos liderazgos femeninos. En segundo t�rmino, el an�lisis de la reconfiguraci�n del mapa pol�tico de las alcald�as en raz�n de g�nero y la posible consolidaci�n de agendas pol�ticas de las mujeres que ostentan este cargo.

Referencias

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