Prohibición del ejercicio al sufragio de la persona extranjera en Costa Rica: análisis jurídico*

Mauricio Blanco Gamboa**

https://doi.org/10.35242/RDE_2026_41_5

Nota del Consejo Editorial

Recepción: 27 de julio de 2025.

Revisión, corrección y aprobación: 27 de octubre de 2025.

Resumen: En la Constitución Política de 1949, Costa Rica incluyó la prohibición a las personas extranjeras de intervenir en asuntos políticos del país. Sin embargo, con el paso del tiempo, el avance de los procesos de globalización y los cambios legales que se han dado, principalmente en elecciones municipales, se plantea la necesidad de valorar esta prohibición en la actualidad. Con este fin, en un primer artículo de esta serie se analizaron casos de derecho comparado y antecedentes históricos. Se concluyó que es necesario profundizar| en un análisis jurídico sobre el concepto de soberanía y cómo se aplica al ejercicio de actividades políticas en el país. Esta segunda entrega realiza este análisis y concluye que la prohibición existente limita derechos fundamentales de personas extranjeras de manera injustificada, principalmente en lo relacionado a la participación política en asuntos municipales que no se vinculan al ejercicio de la soberanía nacional.

Palabras clave: Sufragio / Participación política / Extranjeros / Cédula de residencia / Soberanía nacional / Gobierno local / Municipalidades / Derecho constitucional / Constitución Política.

Abstract: In the 1949 Constitution, Costa Rica ruled that foreign people were not allowed to intervene in the country’s political affairs. Nevertheless, over time, with the advance of globalization processes, and the legal changes that have occurred mainly in municipal elections, the need to review this rule arises. With this goal, a first article from this series analyzed the cases in comparative law and the historical precedents. It was concluded that a broader juridical analysis about the conception of sovereignty and its applicability to the political activities of the country was required. This second piece performs this analysis and concludes that the existing prohibition limits fundamental rights of foreign people in an unjustified manner, mainly in relation to political participation in municipal affairs, which is not linked to the exercise of national sovereignty.

Key Words: Suffrage / Political participation / Foreigners / Residence card / National sovereignty / Local government / Municipalities / Constitutional law / Political Constitution.

1.       Introducción

En la primera entrega de esta serie de tres artículos sobre los derechos políticos de personas extranjeras en Costa Rica, Blanco Gamboa (2025) realizó un análisis de derecho comparado y antecedentes históricos sobre la prohibición de personas extranjeras de intervenir en asuntos políticos del país, incluida en el artículo 19 de la Constitución Política de 1949. El autor encontró que la Asamblea Nacional Constituyente no profundizó sobre la razón de ser de esta prohibición tan extensa y que la Sala Constitucional la fundamenta en la protección de la soberanía nacional.

Por esta razón, el autor recomendó realizar un análisis jurídico que permita delimitar qué tipo de actividades políticas pueden ser consideradas un ejercicio de la soberanía nacional, con el fin de comprender si coinciden con la ejecución de la prohibición del artículo 19 constitucional o si existen “actividades políticas” que actualmente son prohibidas a personas extranjeras sin un fundamento jurídico concreto. Este artículo realiza un análisis sobre las concepciones históricas de la soberanía y cómo se aplican a los procesos electorales en Costa Rica.

 

2.       Conceptualización histórica de la soberanía

Con el fin de entender el ejercicio de la soberanía en el sistema costarricense, es necesario primero comprender la definición de “soberanía” sobre la cual, como en muchos otros conceptos de filosofía y derecho, existe una multiplicidad de opiniones. Por esta razón, más que brindar una única definición, se procederá a realizar un breve desarrollo histórico de la concepción de soberanía desde las formas de gobierno planteadas en la edad antigua hasta las teorías contemporáneas y, finalmente, concluir algunos principios que engloban este concepto.

Para Juri (2020), el primer antecedente de la soberanía como concepto se ubica en la antigua Grecia, y fue un tema tangencialmente abordado por grandes filósofos como Platón y Aristóteles. El primero, en su obra La República, planteó la existencia de cinco tipos de gobierno y, por intermedio de Sócrates, reafirmó que “para que cesen los males de los hombres es preciso que los filósofos se hagan soberanos o los soberanos filósofos” (Fernández-Galiano, 1988, p. 17). En este caso, planteó un modelo ideal constituido por reyes-filósofos; es decir, diseñó un gobierno monárquico o aristocrático en el que sería una persona o un grupo selecto de personas, destacadas por sus cualidades, quienes ejercen el poder político absoluto. Es importante denotar que en estos textos se llama “soberano” al rey, pues el ejercicio del poder a través de potestades absolutas es lo que constituía este concepto.

Sin embargo, en el debate contenido en El Político, Platón se aleja de su posición original. En este caso, planteó siete formas de gobierno, divididas en tres grandes categorías, según la cantidad de personas que ostentan el poder: la monarquía, en la cual gobierna una persona; la aristocracia en la que gobiernan pocos y la democracia en la cual gobiernan muchos. Asimismo, introdujo la variable del gobierno de las leyes como parámetros objetivos para limitar a los gobernantes (Ballén, 2006).

Por último, en Las Leyes, más bien sintetizó todas las formas de gobierno en dos: monarquías y democracias (Ballén, 2006). Además, enfatizó en la necesidad de contar con legisladores: ciudadanos virtuosos que tomaran decisiones para beneficiar a todas las personas en este sistema de gobierno; y planteó una suerte de tecnocracia de legisladores (Vega de Seoane, 2021).

Por su parte, Aristóteles realizó una clasificación similar a la contenida en El Político, ya que delimitó las formas de gobierno según cuántas personas ejercen el poder soberano que, para él, consistía en la potestad de deliberar y decidir (Juri, 2020). En el capítulo VI del libro tercero de La Política, Aristóteles defiende también la soberanía de las leyes y menciona lo siguiente:

La consecuencia más evidente que se desprende de nuestra discusión es que la soberanía debe pertenecer a las leyes fundadas en la razón, y que el magistrado, único o múltiple, sólo debe ser soberano en aquellos puntos en que la ley no ha dispuesto nada por la imposibilidad de precisar en reglamentos generales todos los pormenores. (pp. 67-68)

Es decir, Aristóteles profundizó en el trabajo de Platón en materia de soberanía y la definió como la capacidad de toma de decisión en determinada forma de gobierno y señaló que las leyes debían restringir el margen discrecional de los gobernantes en el ejercicio de estos poderes.

La idea de las potestades soberanas posteriormente fue reformada en el Imperio romano. Chamie (2011) describe la organización de su poder público a través del concepto de imperium, que está constituido por “la suma de poderes cuyo titular es el supremo magistrado republicano, poder soberano, unitario, originario, inicial y potencialmente ilimitado, vinculado al poder del antiguo monarca” (párr. 5). Es decir, a nivel de la conducción del gobierno y los asuntos públicos del imperio, existía una única persona con capacidad plena de decisión, por lo que se considera una forma de gobierno monárquico según la clasificación realizada por Platón.

Betti citado en Chamie (2011) enlistó los elementos del imperium que son característicos del ejercicio pleno de los poderes soberanos. Al respecto indicó que el magistrado no tenía la obligación de observar el derecho objetivo de la civitas^[1], que su actividad estaba sujeta únicamente a su valoración discrecional y que estaba constitucionalmente ubicado por encima del ius civile^[2].

Los principales aportes realizados, en la edad antigua, a la conceptualización de la soberanía apuntan a la supremacía en la toma de decisiones, a qué autoridades podrían decidir en última instancia sobre los asuntos públicos de la población y qué autoridades no estaban sujetas a estas normas por su condición de soberanas. En este sentido, los principales sistemas existentes en la edad antigua tendían a la monarquía en la cual una sola persona concentraba el ejercicio de estas potestades. Sin embargo, ya desde la antigua Grecia comenzó a plantearse la necesidad de una “soberanía de las leyes”, en el sentido de que toda persona gobernante debía tener límites impuestos por un sistema normativo. Una concepción antigua de lo que hoy se conoce como Estado de derecho.

Posteriormente, en la edad media, continuó desarrollándose el derecho y, con él, una serie de conceptos que incluyen el estudio de la soberanía, como dominium^[3], imperium, potestas^[4], maiestas^[5], entre otros (Juri, 2020). Empero, en general existió una división entre el estudio del poder, un elemento de hecho o un fenómeno social, y la soberanía, un elemento político-filosófico (Chamie, 2011).

En este sentido es importante destacar que, durante la edad media, el poder absoluto fue disputado entre distintos actores como el caso del papado y el imperio. Por ejemplo, Kritsch (2005) resume varios documentos elaborados por el papa Inocencio III, quien fungió entre 1198 y 1216. En ellos, el sumo pontífice sostiene una conversación con el emperador bizantino Alejo III y le indica que la autoridad temporal de los emperadores está sujeta a la autoridad espiritual de la Iglesia católica.

La bula Venerabilem sintetiza el pensamiento de Inocencio III respecto a estos conflictos: en ella se señala que los príncipes reconocen potestades al papado como examinar a la persona elegida rey o resolver disputas respecto a la sucesión de un nuevo rey; esto por ser la Iglesia católica quien debe coronar y consagrar a esta persona cuando asuma su cargo (Kritsch, 2005).

Como consecuencia, empezaron a surgir monarquías nacionales como respuesta a los conflictos sobre la soberanía. Antillón (1997) señala que en esta época surge la fórmula “rex superiorem non recognoscens in regno suo est imperator” o ‘un rey que no reconoce a un superior en su reino es un emperador’ (Antillón, 1997). En este sentido, desde finales del siglo XIII, el rey de Francia rechaza todo poder superior a él. Según el autor, esto llevó a que se entendiera la soberanía como un atributo personal del rey y provocó que el jurista francés Phillippe de Beaumanoir utilizara el concepto de “el soberano” para referirse a él en 1283.

Sin embargo, de acuerdo con Antillón (1997), al tiempo que se consolidaron las monarquías nacionales, Marsilio de Padua en 1324 publicó su obra “El defensor de la paz” en la cual desarrolló por primera vez la tesis de soberanía popular. Explica el autor que la propuesta fue ampliamente rechazada en ese momento, con excepción del jurista Bartolo da Sassoferrato quien la utilizó para desarrollar la fórmula “civitas sibi princeps”, ‘el pueblo es su propio príncipe’.

Si bien, hasta este momento, distintos autores habían plasmado elementos de lo que constituye la soberanía, ninguno había proporcionado una conceptualización integral. En este sentido, el tratado Los seis libros de la república de James Bodin de 1576 define la soberanía como el “poder absoluto y perpetuo de una república” (Calleja Rovira, 2014). Sin embargo, Calleja Rovira (2014) también plantea que Bodin estableció algunas limitaciones a la soberanía, como el respeto a las leyes fundamentales del reino y el deber de conservar el orden social de la república.

El trabajo de Bodin fue, de cierta manera, perfeccionado por Hobbes; quien utilizó la concepción de soberanía para justificar el poder político absoluto. Hobbes cerró ciertas brechas de la teoría de Bodin en sus obras, trabajo que posteriormente fue complementado por Montesquieu, John Locke y varios otros al desarrollar la división de poderes como una herramienta para poner límite a ese poder del Estado (Calleja Rovira, 2014).

Entre otros aportes, Hobbes (1983) planteó que el poder soberano nace en el pacto social y, como tal, al soberano le corresponde una serie de principios, entre los cuales destacan los siguientes: la imposibilidad de que los súbditos cambien de sistema de gobierno, la imposibilidad de confiscar el poder soberano y la imposibilidad de protestar o acusar las decisiones del soberano. Asimismo, el autor planteó que al soberano le revisten derechos mínimos como establecer normas, la judicatura (resolver controversias), hacer la guerra y la paz, escoger ministros y consejeros, recompensar, castigar súbditos y otorgar honores.

Por otra parte, en 1603, Johannes Althusius rechazó la tesis dominante de Bodin por considerar que la soberanía estaba sujeta al derecho natural y retomó el trabajo realizado por Marsilio de Padua y Bartolo da Sassoferrato sobre la tesis de la soberanía popular. Althusius amplió este concepto al indicar que si bien las personas individualmente son subordinadas de la república, en conjunto ostentan el derecho de gobernar (Antillón, 1997).

Según Antillón (1997), la visión de Althusius fue desarrollada por algunos escritores de la Ilustración en los siglos XVII y XVIII, como el caso de Jean Jacques Rousseau. Para este autor, “el soberano” es el pueblo, su constitución es el contrato social y su expresión es la ley. Esta definición se asemeja más a los sistemas democráticos modernos.

La influencia germánica del siglo XIX pretendió definir la soberanía como un atributo del Estado en su calidad de persona jurídica y no de la población. Sin embargo, Antillón (1997) puntualiza, más bien, que el desarrollo doctrinario de Georg Jellinker de 1954 permite aclarar esta discusión al discernir dos conceptos: la soberanía como ejercicio efectivo del poder (atributo del Estado) y la soberanía como soporte del poder de la organización (derecho del pueblo o atributo del príncipe).

En síntesis, la discusión sociohistórica aporta varios elementos relacionados con la soberanía que pueden ser un insumo para valorar su alcance en Costa Rica. En términos de sistemas democráticos modernos, se obtienen las siguientes conclusiones:

-          La soberanía es un derecho del pueblo que actúa de manera conjunta.

-          La soberanía permite a su titular decidir en última instancia sobre los asuntos de un Estado, aunque pueden existir limitaciones.

-          La soberanía del pueblo se manifiesta a través de las leyes.

-          Las personas gobernantes se encuentran sujetas a las leyes como expresión de la soberanía.

-          La soberanía es permanente y no es confiscable.

-          La soberanía no admite imposiciones de entes externos.

 

3.       La soberanía en las elecciones de Costa Rica

“La Soberanía reside exclusivamente en la Nación” (Constitución Política, 1949, artículo 2). La Constitución Política de Costa Rica contiene tres disposiciones expresas sobre la soberanía; además del artículo citado, los artículos 3 y 4 establecen una prohibición para cualquier persona de arrogarse la soberanía o la representación del pueblo, y penaliza estas acciones como delitos de traición a la patria o sedición.

Sin embargo, es claro que “la Nación” no puede reunirse periódicamente a tomar decisiones sobre el funcionamiento del Estado. En este sentido, los artículos 105 y 130 establecen cómo se delegan estas funciones en los poderes del Estado. El primero, sobre el funcionamiento de la Asamblea Legislativa, dispone lo conducente: “La potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega en la Asamblea Legislativa por medio del sufragio” (Constitución Política, 1949, artículo 105).

En su segundo párrafo, el artículo también reconoce un mecanismo directo de ejercicio de la soberanía por parte del pueblo, a través del referéndum. Así como se discutió anteriormente, las leyes son una expresión de la soberanía que, en el caso de Costa Rica, reside en la Nación. La redacción de este artículo refuerza esta tesis, puesto que reconoce que “el pueblo” es quien tiene la potestad de legislar. Sin embargo, por cuestiones de gobernanza es necesario que esa atribución le sea delegada a algún órgano que represente al pueblo y ejerza funciones soberanas en su nombre.

El artículo 121 constitucional también establece una lista de atribuciones que tiene la Asamblea Legislativa, muchas de ellas vinculadas a actuaciones en ejercicio de la soberanía nacional. Por ejemplo, solo este poder de la república puede decidir sobre el ingreso de tropas extranjeras al territorio nacional y su permanencia en este. Al respecto, la Sala Constitucional ha manifestado lo siguiente:

Esta previsión constitucional, sin duda, es una expresión de la soberanía que ejerce el Estado, en forma completa y exclusiva, sobre su territorio y espacio aéreo, otorgándole a la Asamblea Legislativa, como representante del pueblo, la potestad para dar el asentimiento para el ingreso y permanencia de las “naves de guerra”. (Sala Constitucional, 2013, considerando XII)

Entonces, es claro que el Poder Legislativo representa al pueblo para ejercer actos soberanos. De igual manera, la carta magna dispone un régimen de representación similar sobre el Poder Ejecutivo, el cual dice: “El Poder Ejecutivo lo ejercen, en nombre del pueblo [cursivas añadidas], el Presidente de la República y los Ministros de Gobierno en calidad de obligados colaboradores” (Constitución Política, 1949, artículo 130).

Al igual que el artículo 105, se evidencia que este cargo se ejerce en representación “del pueblo”. Es decir, el Poder Ejecutivo estaría habilitado para realizar actuaciones soberanas en el marco de la legalidad. En específico, el artículo 139 establece atribuciones a la presidencia de la república que se vinculan con la soberanía, como representar a la Nación en actos de carácter oficial y ejercer el mando supremo de la Fuerza Pública. El artículo 140 también establece una serie de funciones vinculadas a este principio como sancionar y promulgar leyes.

De todo lo anterior se puede concluir que es razonable exigir que las personas que ocupan cargos en el Poder Ejecutivo o Legislativo sean ciudadanas costarricenses y, de igual manera, que quienes las eligen lo sean; ya que es “el pueblo” o “la Nación” quien delega esa responsabilidad en estas personas. Responsabilidades que, en los términos planteados por Hobbes (1983), corresponden al soberano. Esto coincide con el párrafo segundo del artículo 19 de la carta magna y la resolución 2570-1997 de la Sala Constitucional que prohíben a las personas extranjeras participar en los procesos electorales con justificación en la defensa de la soberanía nacional.

La ruptura excepcional en la equiparación de los derechos fundamentales de los nacionales y extranjeros obedece a un fin manifiesto y claro cuál es impedir que éstos participen en las actividades políticas y electorales toda vez que la soberanía y libre autodeterminación residen en el pueblo costarricense. (Sala Constitucional, 2015, resolución 5614-2015)

Sin embargo, es importante recordar que Costa Rica cuenta con un segundo nivel de gobierno: el régimen municipal. La Constitución Política delimita el alcance de los gobiernos locales al disponer lo siguiente:

La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley. (Constitución Política, 1949, artículo 169)

En este caso, es importante resaltar que la Constitución no menciona que los gobiernos municipales ejercen sus funciones en representación de “el pueblo”. Esto tiene lógica, pues las autoridades de cada gobierno local son electas únicamente por las personas del cantón respectivo, por lo que representan a la población de ese cantón y no a “la Nación” o “al pueblo” entendido como “pueblo costarricense”.

Además, la potestad de estos gobiernos no se vincula con ninguna expresión de soberanía de las analizadas en el apartado anterior. En este caso, únicamente se busca “administrar intereses y servicios locales”. Es claro que las autoridades municipales sí son cargos de elección popular y sí representan a una población, pero ningún puesto en esta escala es electo por la totalidad de personas costarricenses y, por lo tanto, no estarían habilitadas para ejercer funciones en representación del pueblo.

Es importante destacar que si bien la Constitución Política establece generalidades sobre el régimen municipal, la mayor parte de su regulación se encuentra dada en el Código Municipal. Es decir, su organización y funcionamiento se encuentra sujeto a las leyes de la república que son una expresión de la soberanía popular dada a través de la Asamblea Legislativa.

Esto queda más claro al analizar las funciones de cada uno de los cargos que se eligen en el marco de una elección municipal. Por ejemplo, algunas funciones de la persona titular de la alcaldía contempladas en el artículo 17 del Código Municipal son las siguientes: actuar como administradora general de la municipalidad, sancionar y promulgar reglamentos, autorizar egresos, ostentar la representación legal del municipio y rendir cuentas.

Por su parte, el concejo municipal realiza tareas como: aprobar tasas, precios y contribuciones municipales; acordar presupuestos, dictar reglamentos, convocar a consultas populares; nombrar juntas de educación y celebrar convenios con otras entidades. Si bien el inciso j del artículo 13 del Código Municipal habilita al concejo a proponer a la Asamblea Legislativa proyectos de ley, lo cierto es que cualquier proyecto deberá ser acogido por una persona diputada al igual que si lo presentara cualquier individuo. Esto quiere decir que no supone ninguna atribución especial que pueda considerarse una función soberana ejercida por los miembros del concejo.

En este sentido, no existe una justificación válida para aplicar una ruptura excepcional de derechos fundamentales de personas nacionales y extranjeras e impedirles ejercer derechos políticos a nivel municipal. Reformar el párrafo segundo del artículo 19 constitucional no supondría ninguna vulneración a la soberanía nacional por las siguientes razones:

-          Actualmente, las elecciones municipales no son una actuación soberana de la totalidad del pueblo, sino elecciones individuales de las comunidades de cada cantón en pro de intereses y servicios locales.

-          El régimen municipal, en su totalidad, está sometido a la expresión soberana de la Asamblea Legislativa mediante las leyes.

-          Ningún puesto de elección popular a nivel municipal incide de manera directa en la potestad de legislar.

-          Los gobiernos locales no representan a la Nación en actividades internacionales ni tienen competencias que permitan habilitar intervenciones extranjeras en asuntos de interés nacional.

 

4.       Conclusión

Tal y como lo señala Bonilla Bravo (2022), los derechos políticos son derechos humanos y son inherentes a cualquier persona sin distinción de su nacionalidad. Históricamente, Costa Rica ha limitado derechos políticos a las personas extranjeras debido a la protección de la soberanía nacional, según la Sala Constitucional. Sin embargo, el análisis realizado en este artículo encuentra que las actividades políticas a nivel municipal no tienen un vínculo con la concepción jurídica e histórica de soberanía.

Por esta razón, se concluye que actualmente Costa Rica limita derechos humanos y derechos fundamentales a las personas extranjeras a nivel municipal, sin que se haya justificado de ninguna manera, ni en la Asamblea Nacional Constituyente ni en la Sala Constitucional. Se recomienda, entonces, analizar una posible de reforma constitucional que permita fortalecer estos derechos de manera balanceada con los intereses nacionales a nivel local.

 

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