N.° 3022-E3-2015.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES.- San José, a las quince horas treinta minutos del veinticinco de junio de dos mil quince.
Recurso de apelación electoral interpuesto por el presidente del partido Accesibilidad sin Exclusión, Oscar López Arias, contra la resolución n.° 0181-DGRE-2014 de las 9:30 horas del 27 de noviembre de 2014 dictada por la Dirección General del Registro Electoral.-
RESULTANDO
1.- Por oficio n.º DGRE-613-2014 de 11 de julio de 2014 el Director General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, Héctor Fernández Masís, solicitó a la Inspectora Electoral, Mary Anne Mannix Arnold, que procediera con la apertura de una investigación administrativa preliminar a efectos de determinar si había mérito para el inicio de un procedimiento administrativo sancionatorio contra el partido Accesibilidad sin Exclusión (PASE), por una eventual falta electoral por no realizar, presuntamente, actividades aprobadas por el Cuerpo Nacional de Delegados (CND), lo que podría generar una sanción económica de acuerdo con lo establecido en el artículo 13 del Reglamento para autorizar actividades de los partidos políticos en sitios públicos en relación con el inciso b) del artículo 291 del Código Electoral (folios 1-11).
2.- Mediante resolución de las 13:55 horas del 22 de enero de 2014 la Inspección Electoral dispuso la apertura de la investigación preliminar contra el PASE (folio 12).
3.- Según oficio n.° IE-589-2014 del 1 de julio de 2014 la Inspectora Electoral remitió a la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos (DGRE) el informe de la investigación administrativa preliminar en el que se concluyó que existían elementos suficientes para sustentar un procedimiento administrativo sancionador contra la agrupación política (folios 34-40).
4.- El Director General del Registro Electoral, en resolución de las 13:20 horas del 10 de julio de 2014, solicitó a la Inspección Electoral proceder con la apertura del procedimiento administrativo ordinario correspondiente (folio 41).
5.- Por auto de las 12:00 horas del 15 de julio de 2014 la Inspección Electoral dispuso la apertura del procedimiento administrativo ordinario contra el PASE (folio 42).
6.- Mediante resolución de las 9:00 horas de 29 de julio de 2014 la Inspección Electoral imputó cargos al Partido (folios 44-49).
7.- Según oficio n.° IE-952-2014 del 7 de noviembre de 2014 la Inspección Electoral remitió a la DGRE el informe del procedimiento realizado en el que se concluyó que las actividades autorizadas por el CND no fueron realizadas por el PASE (folios 129-137).
8.- El Director del Registro Electoral, en resolución n.° 0181-DGRE-2014 de las 9:30 horas del 27 de noviembre de 2014 impuso al PASE el pago de una multa de ¢3.035.200,00, de conformidad con el artículo 13 del Reglamento para autorizar actividades de los partidos políticos en sitios públicos en relación con el inciso b) del artículo 291 del Código Electoral (folios 138-144).
9.- Por escrito presentado el 3 de diciembre de 2014 el Presidente del Comité Ejecutivo Superior del PASE, Oscar López Arias, interpuso recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra la anterior resolución (folios 148-153).
10.- Mediante resolución n.° 0036-DGRE-2015 de las 8:15 horas del 13 de mayo de 2015 la DGRE rechazó el recurso de revocatoria interpuesto y elevó para ante el Tribunal el de apelación subsidiaria (folios 154-160).
11.- Según oficio n.° DGRE-275-2015 del 14 de mayo de 2015 –presentado en la Secretaría de este Tribunal el 18 de mayo–, la Dirección remitió a conocimiento de este Tribunal el recurso de apelación planteado (folio 169).
12.- El Magistrado Instructor, mediante resolución de las 15:20 horas del 11 de junio de 2015, previno al Secretario General del CES del PASE para que, en el plazo de tres días hábiles ratificara la gestión recursiva presentada por el señor López Arias, bajo apercibimiento de que, en caso de incumplimiento, se declararía su inadmisibilidad y se ordenaría su archivo (folio 170).
13.- Por escrito n.° PASE-30-2014 fechado “1 de junio de 2014” (sic) –recibido en la Secretaría de este Tribunal el 15 de junio siguiente–, el Secretario General del CES del PASE, Erick Chacón Valerio, ratificó el recurso de apelación interpuesto (folio 176).
14.- En el procedimiento se ha observado las prescripciones de ley y no se notan defectos que causen nulidad o indefensión.
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I.- Cuestión previa.- En la resolución recurrida, la DGRE indicó al PASE que podría ejercer “… los recursos de revocatoria y apelación que establecen los artículos 345 y 346 de la Ley General de la Administración Pública” (folio 144). No obstante, las normas aplicables al caso concreto se remiten, no a lo dispuesto en esa normativa, sino en el Título V del Código Electoral (en adelante el Código) referente a la jurisdicción electoral, en particular lo establecido en el capítulo V sobre el recurso de apelación electoral.
En efecto, con arreglo al artículo 240 inciso a) del citado código, cabrá el recurso de apelación electoral contra los actos que, en materia electoral, dicte la DGRE. Conforme lo ordena el artículo 241 del mismo cuerpo normativo, tal recurso deberá interponerse dentro del tercer día y ante la instancia que dictó el acto recurrido –en este caso la DGRE–, la que se pronunciará sobre su admisibilidad.
Si bien es cierto esta Magistratura ha indicado que, no obstante que los artículos 240 y 241 del Código no contemplan el recurso de revocatoria contra las resoluciones que en materia electoral dicte la DGRE, por principio esta opción recursiva constituye un derecho en favor de las agrupaciones partidarias y de las personas que, individualmente, ostenten la legitimación a que se refiere el artículo 245 de Código:
“En efecto, parte sustancial del debido proceso garantizado en el Derecho de la Constitución, es el derecho a recurrir los actos jurisdiccionales o administrativos preparatorios o procedimentales, que tienen efecto propio. Así, le asiste, en este caso al Partido…, el derecho a que la instancia que dictó las resoluciones que denegaron la inscripción de algunas de sus nóminas de regidores, considere sus alegatos a efecto de revocar la decisión adoptada o mantenerla. Lo anterior supone, desde luego, un juicio de admisibilidad previo, respecto del plazo y de la legitimación para recurrir, así como, en caso de que la Dirección General del Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos, no encuentre mérito para variar su criterio, la elevación, para ante este Tribunal, de la apelación planteada.”. (Véase resolución n.° 5266-E3-2009 de las 9:40 horas del 26 de noviembre de 2009.).
Erróneamente el Registro Electoral concedió al PASE el derecho a recurrir conforme a dos disposiciones establecidas en la Ley General de la Administración Pública (LGAP) sobre materia recursiva, ni siquiera aplicables de manera supletoria al caso concreto dada la previsión expresa de la ley.
Dado que el Registro Electoral no aplicó las reglas específicas que rigen la actividad recursiva en materia electoral sino que, innecesariamente, recurrió a normas previstas en el ordenamiento jurídico administrativo y, por tanto, no le dio el tratamiento idóneo pertinente en tanto instituto de la jurisdicción electoral; circunstancia que hace necesario que este Tribunal lo advierta a la DGRE, a efectos de que tome debida nota de lo indicado para futuros casos.
II.- Objeto del recurso de apelación.- El recurrente impugna la multa que por la suma de ¢3.035.200,00 aplicó la DGRE al PASE por no realizar cuatro piquetes que fueron debidamente autorizados por el CND. Considera que la sanción es improcedente porque el Código Electoral no contempla la figura del piquete, de modo que es inaceptable que se sancione por no realizar cuatro de ellos como si se tratase de las figuras electorales establecidas en esa ley. Afirma que el artículo 291 del Código no pretende castigar a quienes suspenden piquetes autorizados, sino que las “prácticas indebidas de proselitismo electoral” a que se refiere la norma aluden a la desobediencia a disposiciones que regulan reuniones, mítines y desfiles, y no a piquetes por el insignificante impacto de estas pequeñas actividades; aunque bien se podría sancionar a quienes, utilizando esa figura, con permiso o sin él, afecten el quehacer de otras agrupaciones políticas, la actividad comercial o a los ciudadanos en general. Al suspenderse un piquete –continúa alegando– no se incurre en ningún delito electoral sancionable económicamente, pues no se desobedecen normas sobre actividades electorales ni disposiciones de los delegados del Tribunal, como lo ordena el inciso b) del artículo 291 del Código.
Por otra parte, arguye que el órgano decisor de primera instancia debió someter al presunto infractor a los diversos institutos consagrados en el Código, y no a la LGAP; y, finalmente, que los actos de notificación de las respectivas autorizaciones de los piquetes debieron efectuarse a un correo electrónico diferente al que se remitieron.
Con base en lo anterior, estima que la multa aplicada es injusta, desproporcionada e irracional, por lo que solicita se revoque la sanción o, en su defecto, se reconsidere y se imponga como tal el pago del estipendio establecido por el Departamento de Registro de Partidos Políticos a los delegados.
III.- Cambio de criterio en la jurisprudencia electoral: representación partidaria defectuosa al interponer el recurso de apelación electoral conlleva prevención para corregir la falta.- El artículo 3 del Código Electoral dispone que las interpretaciones y opiniones consultivas que emita el Tribunal Supremo de Elecciones son vinculantes erga omnes, excepto para el propio Tribunal. Cuando la Magistratura varíe su jurisprudencia, opiniones consultivas o interpretaciones, deberá hacerlo mediante resolución debidamente razonada, como de seguido se expondrá.
El artículo 240 del Código prescribe que cabrá el recurso de apelación electoral, entre otros, contra los actos que, en materia electoral, dicte la DGRE.
A efectos de presentar la gestión recursiva se encuentra legitimado, en el caso de los partidos políticos, su comité ejecutivo superior, que actuará por medio de quien ostente la representación legal. En otros términos, la legitimación activa en este instituto de la justicia electoral está reservada, para el caso de las agrupaciones, a sus representantes.
En el marco del principio de autorregulación partidaria que prevalece en el desarrollo y funcionamiento de los partidos –o, lo que es lo mismo, su poder de autodeterminación que el ordenamiento jurídico electoral les reconoce–, la decisión sobre su representación legal es materia privativa de tales organizaciones; de manera que, por ejemplo, bien puede ostentarla uno de los miembros de su comité ejecutivo superior o dos de ellos actuando conjunta o separadamente, todo a discreción del partido y conforme a las disposiciones del Código Civil que rigen el mandato. Las regulaciones que acuerden disponer, serán las que, relacionadas con las normas del Código Electoral, determinarán la legitimación o ausencia de esta, para interponer el recurso de apelación electoral.
Ha sido criterio de la Magistratura Electoral que, frente a una gestión recursiva interpuesta por un personero del comité ejecutivo superior que no tiene facultades de representación suficientes (lo que no es otra cosa que su falta de legitimación), lo procedente es el rechazo de plano del recurso de apelación electoral por extrañarse el requisito de admisibilidad relativo a la necesaria legitimación activa del promovente.
No obstante lo anterior, el Tribunal considera necesario revertir ese criterio a efectos de garantizar ampliamente el derecho a recurrir de las agrupaciones partidarias en los términos establecidos en el artículo 245 del Código Electoral, en relación con lo dispuesto en su normativa interna (estatutos); teniendo como base originaria el Derecho de la Constitución en general, y el derecho al debido proceso en particular, constitucionalmente garantizado y ampliamente reconocido por la Sala Constitucional.
El sistema de garantías que, en materia electoral el ordenamiento concede a los partidos políticos a efectos de tutelar el derecho al debido proceso, comprende principios y derechos que, remitiéndose a la Constitución Política y a los valores que la informan, instituyen una vía que permite revisar errores, faltas e incluso arbitrariedades del órgano de primera instancia, que bien podrían causar un perjuicio –incluso irreparable– a determinada agrupación partidaria. Sobre sus competencias como órgano jurisdiccional ad quem, esta Magistratura señaló en la resolución n.° 5024-E3-2009 de las 10:20 horas del 12 de noviembre de 2009:
“El régimen de impugnaciones previsto en los ordinales 240 y siguientes del Código Electoral vigente, permite a un partido político inconforme con una resolución de la Dirección General de Registro Electoral y de Financiamiento de Partidos Políticos, elevar sus pretensiones ante este Tribunal que actúa, en esta materia, como juez ad quem o de segunda instancia. En tal condición, la competencia de esta Magistratura está limitada por las pretensiones del recurrente y por la procedencia del recurso pues, en esa función, no puede actuar de oficio, conocer de recursos extemporáneos o inadmisibles e incurrir en ultra petita al resolver.”.
El derecho a recurrir un acto dictado por la DGRE, para ante este Tribunal, por medio del recurso de apelación electoral, permite que en segunda instancia se puedan enmendar errores, siempre que concurran, al menos, tres requerimientos formales establecidos en el Código, cuya inobservancia causará la inadmisibilidad de la gestión: que el recurso se presente en el plazo de ley (tres días posteriores al dictado del acto), ante la instancia que lo dictó (el Registro Electoral) y por quien (es) esté (n) legitimado (s) para hacerlo según el estatuto de los partidos (representación legal).
La jurisdicción electoral, que tiene por objeto garantizar la correcta aplicación del ordenamiento jurídico electoral (artículo 219 del Código), se ejerce de acuerdo con los principios y con base en las fuentes de ese ordenamiento establecidos en el Código (artículo 222).
La importancia que reviste el recurso de apelación como instrumento de la jurisdicción electoral, al conformar el sistema de garantías ofrecidas por el ordenamiento jurídico; y la transcendencia, significación y alcances que una resolución del órgano ad quem podría comprender al revisar lo actuado por el a quo en los términos que fija la parte apelante; justifica que este Tribunal garantice aún más ampliamente el derecho a recurrir pues, en adición, por mandato constitucional las resoluciones que en materia electoral dicte esta Magistratura –las que por principio son irrecurribles (artículo 103 de la Constitución Política)– tienen carácter vinculante erga omnes salvo para sí mismo (artículo 221 del Código).
Como se indicó, la Magistratura Electoral ha mantenido una misma línea cuando se evidencia la falta de legitimación en un recurso interpuesto por un personero del comité ejecutivo superior de un partido que no ostenta su representación legal, en cuyo caso se ha rechazado de plano la gestión. No obstante, es necesario y pertinente replantear este criterio recurriendo a una norma procesal que permite corregir el defecto.
En el artículo 299 del Código Procesal Civil se prevé que si la falta o defecto de representación se refiriera al actor,
“… y ello fuera evidente, el juez ordenará al actor que corrija la falta, para lo cual le conferirá un plazo de quince días, transcurrido el cual, de oficio, se declarará la inadmisibilidad de la demanda y se ordenará su archivo.”
Aplicando analógicamente esta regla a la materia procesal electoral, con base en el derecho constitucional al debido proceso y, en general el Derecho de la Constitución; frente a la falta de legitimación de la autoridad partidaria que interpone el recurso de apelación electoral dada una defectuosa representación, la DGRE deberá prevenir a quien corresponda para que, en el plazo de tres días hábiles contado a partir del día hábil siguiente a la notificación del respectivo auto, ratifique la gestión recursiva bajo apercibimiento de que, en caso de incumplimiento, se declarará su inadmisibilidad y se ordenará su archivo.
IV.- Admisibilidad del recurso.- Considerando lo anterior, el inciso b) del artículo 19 del Estatuto del PASE dispone:
“A la Presidencia del Comité Ejecutivo Superior le corresponden específicamente, las siguientes funciones:
…
b) Ejercer, junto con la Secretaría General del Comité Ejecutivo Superior, la representación judicial y extrajudicial del PASE, con carácter de APODERADO GENERALÍSIMO SIN LÍMITE DE SUMA, de acuerdo con las disposiciones del artículo mil doscientos cincuenta y tres del Código Civil. La Presidencia podrá delegar su poder, en todo o en parte, en cualquier otro miembro del Comité Ejecutivo Superior;…”. (http://www.tse.go.cr/pdf/normativa/estatutos/accesibilidadsinexclusion.pdf).
Es decir, el ejercicio de las facultades inherentes al mandato generalísimo sin límite de suma para representar al partido, judicial y extrajudicialmente (según el artículo 1253 del Código Civil una de las facultades es gestionar judicialmente) corresponde, por disposición estatutaria, a dos de los miembros de su CES –el Presidente y el Secretario–, con la particularidad de que no pueden actuar de manera separada sino conjuntamente, ya que de lo contrario las actuaciones estarían viciadas de nulidad por no tener las facultades de representación suficientes para hacerlo.
En el caso concreto, el recurso de apelación fue interpuesto por el señor Oscar López Arias, en su condición, según indica, “… de Presidente del… PASE con facultades de Apoderado Generalísimo sin Límite de Suma (sic)…” (folio 148); autoridad que, en los términos de la normativa partidaria interna, no tiene facultades de representación suficientes dado que debió comparecer conjuntamente con el secretario del CES.
A la luz del cambio de criterio expuesto en el considerando anterior, el Magistrado Instructor, mediante resolución de las 15:20 horas del 11 de junio de 2015, previno al Secretario General del CES del PASE, Erick Chacón Valerio, para que, en el plazo de tres días hábiles, ratificara la gestión recursiva bajo apercibimiento de que, en caso de incumplimiento, se declararía su inadmisibilidad y se ordenaría su archivo.
En respuesta, el señor Chacón Valerio, mediante escrito n.° PASE-30-2014 fechado “1 de junio de 2014” (sic), ratificó el recurso de apelación planteado por el señor López Arias.
Así las cosas, se tiene por corregida la defectuosa representación de la autoridad partidaria que inicialmente interpuso el recurso de apelación electoral (el señor López Arias), y por bien presentada la gestión con arreglo al artículo 245 del Código Electoral en relación con el inciso b) del artículo 19 del Estatuto del PASE.
Con base en lo anterior, procede que este Tribunal se pronuncie sobre el fondo de la impugnación pues el recurso también ha sido interpuesto en tiempo y forma, como lo ordena el artículo 241 del Código Electoral, ya que la resolución n.° 0181-DGRE-2014 fue notificada por medio de correo electrónico el 28 de noviembre de 2014 y el recurso fue presentado el 3 de diciembre de 2014 (folios 145-147, 148-153).
V.- Hechos probados.- De importancia se tienen los siguientes:
1.- Que, previa solicitud del PASE, el CND autorizó que se realizara un mitin el 10 de noviembre de 2013, de las 8:00 a las 13:00 horas, en San Isidro, Heredia (folios 5-6, 25).
2.- Que, previa solicitud del PASE, el CND autorizó que se realizara un piquete el 29 de noviembre de 2013, de las 16:00 horas a las 19:00 horas, en San Pablo, Heredia (folios 5-6, 15, 17-18).
3.- Que, previa solicitud del PASE, el CND autorizó que se realizara un piquete el 30 de noviembre de 2013, de las 13:00 horas a las 16:00 horas, en Santa Bárbara, Heredia (folios 5-6, 15, 19-20).
4.- Que, previa solicitud del PASE, el CND autorizó que se realizara un piquete el 7 de diciembre de 2013, de las 8:00 horas a las 12:00 horas, en Barva, Heredia (folios 5-6, 15, 21-22).
5.- Que, previa solicitud del PASE, el CND autorizó que se realizara un piquete el 13 de diciembre de 2013, de las 16:30 horas a las 19:00 horas en Belén, Heredia (folios 5-6, 15, 23-24).
6.- Que el PASE realizó el mitin autorizado para celebrarse el 10 de noviembre de 2013, de las 8:00 a las 13:00 horas, en San Isidro, Heredia (folios 11, 91).
7.- Que el PASE fue debidamente notificado de la resolución del CND, Región Heredia, n.° 024-2013 HEREDIA de las 10:00 horas del 21 de noviembre de 2013, por medio de la cual se autorizó realizar un piquete el 29 de noviembre de 2013, de las 16:00 horas a las 19:00 horas, en San Pablo, Heredia (folios 17-18, 123, 125-127).
VI.- Hechos no probados.- De importancia se tienen los siguientes:
1.- Que el 29 de noviembre de 2013, de las 16:00 horas a las 19:00 horas, el PASE realizara el piquete autorizado por el CND en San Pablo, Heredia (folios 10, 114).
2.- Que el 30 de noviembre de 2013, de las 13:00 horas a las 16:00 horas, el PASE realizara el piquete autorizado por el CND en Santa Bárbara, Heredia (folios 9, 88).
3.- Que el 7 de diciembre de 2013, de las 8:00 horas a las 12:00 horas, el PASE realizara el piquete autorizado por el CND en Barba, Heredia (folios 8, 82, 115).
4.- Que el 13 de diciembre de 2013, de las 16:30 horas a las 19:00 horas, el PASE realizara el piquete autorizado por el CND en Belén, Heredia (folios 7, 89).
5.- Que el PASE hubiese comunicado a la Jefatura del CND, al menos 48 horas antes de los respectivos días de realización, que no efectuaría los piquetes autorizados por el CND para efectuarlos en San Pablo, Santa Bárbara, Barva y Belén, todos cantones de la provincia de Heredia, los días 26 y 30 de noviembre y 7 y 13 de diciembre de 2013, respectivamente (folios 82, 88, 89, 90, 114, 115).
VII.- Sobre el fondo.- Este Tribunal, una vez analizados los autos, concuerda con lo dispuesto por la DGRE al sancionar al PASE con una multa de ¢3.035.200,00 con fundamento en lo establecido en el inciso b) del artículo 291 del Código Electoral, como de seguido se analizará, considerando por separado los argumentos del recurrente. Antes, es preciso plantear una breve referencia acerca de la imposición de multas en el Código vigente desde 2009. Asimismo, se debe aclarar que, dado que el mitin autorizado por el CND se celebró en San Isidro de Heredia en la fecha prevista (10 de noviembre de 2013), resulta innecesario referirse a él dado que no fue motivo para imponer multa alguna a la agrupación partidaria.
VII.1.- Sobre la imposición de multas en materia electoral.- El Código Electoral, vigente desde su publicación el 2 de setiembre de 2009, contempla la multa como una sanción administrativa que obliga al pago de una determinada cantidad de dinero por diversas faltas electorales, entre ellas realizar prácticas indebidas de proselitismo electoral (artículo 291).
La aplicación de las multas compete a la DGRE, previo procedimiento administrativo ordinario a cargo de la Inspección Electoral para garantizar el debido proceso (artículo 297), con posibilidad de impugnar la decisión ante este Tribunal, en su condición de juez especializado y por la vía del recurso de apelación electoral regulado en el capítulo V del Título V del Código, referente a la jurisdicción electoral.
Sobre el particular, esta Magistratura, en su sentencia n.° 1902-E3-2014 de las 13:45 horas del 2 de junio de 2014, indicó:
“Las faltas electorales, sancionadas con multa, deben ser interpuestas (sic) con respeto al principio constitucional del debido proceso que, en esta materia, reafirma los siguientes derechos y principios cardinales: 1) el derecho a una instrucción de cargos y a una acusación formal (principios de intimación e imputación); 2) el derecho de audiencia y defensa; 3) el derecho de amplitud de la prueba; 4) el derecho a recurrir el fallo; 5) el principio non bis in ídem (prohibición de una doble persecución por los mismos hechos); 6) el principio de responsabilidad subjetiva (solo puede haber sanción en caso de dolo o culpa debidamente demostrado); 7) el principio de proporcionalidad de las sanciones.”.
Con base en las normas que sobre multas prevé el Código, y en el desarrollo doctrinario que sobre la materia esta Magistratura ha planteado en su jurisprudencia, como órgano constitucional rector de la materia electoral que goza de total independencia en el desempeño de su cometido, se abordará el análisis de lo argumentado por el recurrente.
VII.2.- Sobre la alegada ausencia de la figura del piquete en el Código Electoral y las “prácticas indebidas de proselitismo electoral” a que se refiere el artículo 291 del Código.- El recurrente afirma que el Código Electoral no contempla la figura del piquete, por lo que es inaceptable que se sancione al PASE por no realizar cuatro de ellos como si se tratase de figuras electorales debidamente establecidas en esa ley. Añade que un piquete es diferente al mitin, pues se trata de un pequeño grupo de personas que se desplazan y dispersan a su gusto.
Este Tribunal discrepa de lo argumentado por el recurrente.
El Código, en sus artículos 94 y 136, reconoce el derecho de los partidos políticos de difundir propaganda electoral por los medios que estimen convenientes; uno de ellos las actividades en lugares públicos reguladas en el artículo 137 del mismo Código en los siguientes términos:
“Las manifestaciones, los desfiles u otras actividades en vías públicas, plazas, parques u otros sitios públicos deberán contar con el permiso de las autoridades correspondientes y, a partir de la convocatoria a elecciones, también con la autorización del TSE y de conformidad con las siguientes disposiciones…”. (El destacado no es del original.)
Según lo ha indicado este Tribunal:
“… las manifestaciones, desfiles u otras actividades públicas, son instrumentos de participación política puestos al servicio de las diferentes estructuras partidarias, cuyo esfuerzo organizativo, entre otros fines, permite aglutinar a sus simpatizantes y transmitirles los mensajes, planes y proyectos partidistas propios de una visión de desarrollo nacional, provincial o cantonal, según sea el caso.”. (El destacado no es del original.) (Véase, por ejemplo, resolución n.° 5110-E3-2013 de las 8:50 horas del 25 de noviembre de 2013.)
Si bien el Código Electoral no contiene el término “piquete” expresamente, la expresión “otras actividades públicas” a que se refiere el artículo 137 lo comprende. Así lo ha reconocido el Tribunal y, por ello, al gozar de potestad reglamentaria de conformidad con el artículo inciso a) del artículo 12 del Código Electoral para dictar la normativa que regula la materia electoral, emitió el Reglamento para autorizar actividades de los partidos políticos en sitios públicos –Decreto n.° 7-13 de 2 de julio de 2013– (en adelante el Reglamento).
Este Reglamento tiene por objeto regular el procedimiento para autorizar actividades en sitios públicos que las agrupaciones partidarias soliciten a partir de la convocatoria a elecciones; y para los efectos de su interpretación y aplicación, se han definido las posibles actividades por realizarse, una de ellas el piquete:
“Piquete: Actividad realizada por los simpatizantes de un partido político o coalición en un lugar determinado, con el único fin de distribuir signos distintivos de cualquier naturaleza, alusivos a esa agrupación.”
El piquete se identifica con un grupo de personas que, reunidas en el lugar previamente autorizado por el Tribunal, distribuye material referente al partido que representa, a efectos de tratar de allegar simpatizantes a la agrupación durante el proceso electoral. Pretender, como lo sugiere el recurrente, que el Código Electoral reglamente pormenorizadamente las “otras actividades en vías públicas”, sería entrar en regulaciones que el ordenamiento ha dejado a otra norma de inferior rango como es el reglamento; medio a través del cual la autoridad competente –en este caso el Tribunal Supremo de Elecciones– norma materias previstas en la ley (como es el caso de las “otras actividades en vías públicas”), teniendo como límite el contenido mismo de la ley que reglamenta y, claro está, las normas de jerarquía superior como la Constitución –sus principios y valores–, sin poder innovar la ley, dejarla sin efecto, contradecirla, suplirla o quebrantarla, “… ya sea permitiendo lo que ella prohíbe, creando obligaciones, deberes o requisitos nuevos o suprimiendo derechos.” (resolución de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia n.° 1290-F-S1-2012, de las 9:45 horas del 11 de octubre de 2012. En el mismo sentido, sus resoluciones n.° 749 de las 9:30 horas del 10 de setiembre de 2004 y n.° 1000 de las 9:35 horas del 26 de agosto de 2010.).
Al respecto, la Sala Constitucional, en sentencia n.° 1809 de las 14:58 horas del 15 de febrero de 2006, indicó:
“… la particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta.”.
A la luz de la doctrina reseñada, el Reglamento para autorizar actividades de los partidos políticos en sitios públicos no vulnera disposiciones del Código Electoral; antes bien, ha desarrollado normas de este cuerpo normativo relativas a las prácticas de proselitismo electoral que pueden realizar las agrupaciones políticas, a efectos de clarificar y brindar seguridad jurídica –uno de los fines de todo ordenamiento jurídico– a las agrupaciones políticas, considerando los hechos generadores de responsabilidad y sus respectivas sanciones.
Estrechamente ligado con la figura del piquete, las autoridades del PASE aseveran que el espíritu del legislador, al momento de prever el marco sancionatorio a que se refiere el artículo 291 del Código Electoral, no fue castigar a quienes programasen piquetes y luego, de última hora, por las razones que estimasen convenientes a sus intereses electorales, decidieran suspenderlos sin tener que comunicarlo al Tribunal, como si ello generase algún perjuicio pecuniario al órgano electoral; a diferencia de otro tipo de actividades como asambleas de partidos, plazas públicas, debates, desfiles y mítines –establecidos en el Código–, que sí implican un elaborada logística.
Advierten, de igual manera que las “prácticas indebidas de proselitismo electoral” a que se refiere el artículo 291 del Código aluden a la desobediencia a las normas que regulan reuniones, mítines y desfiles, y no a los piquetes por el insignificante impacto de estas pequeñas actividades; aunque bien podría sancionarse a quienes, utilizando la figura del piquete, con o sin permiso, afecten el quehacer de otras agrupaciones políticas, la actividad comercial o a los ciudadanos en general.
Refuerzan su argumento al subrayar que, al suspenderse “intempestivamente” un piquete, no se incurre en ningún delito electoral sancionable económicamente, dado que no es infringida ninguna orden que conlleve a desobedecer o contravenir disposiciones de los delegados del Tribunal, como lo dispone el inciso b) del artículo 291 del Código Electoral. Esta disposición se refiere, por el contrario, a quienes organicen reuniones, mítines, desfiles e incluso piquetes sin autorización de la autoridad respectiva; o a quienes, habiendo tenido el permiso correspondiente, desnaturalicen la actividad en perjuicio de terceros, en claro desacato a las normas que regulan tales actividades y desobedeciendo el mandato de la autoridad electoral.
Lo argüido por el recurrente no es de recibo por las razones que de seguido se expondrán.
El artículo 291 del Código Electoral dispone, en relación con las multas por prácticas indebidas de proselitismo electoral, lo siguiente:
“Se impondrá multa de dos a cinco salarios base:
a) A quien, habiendo sido autorizado por el Tribunal para colocar propaganda en lugares específicos con ocasión de una actividad, no la retire inmediatamente finalizada dicha actividad.
b) A quien desobedezca las normas vigentes sobre reuniones, mitines (sic) y desfiles, o las disposiciones de los delegados del TSE.”
Esta norma debe relacionarse con el artículo 137 del Código Electoral que se refiere a las actividades de los partidos en sitios públicos:
“Las manifestaciones, los desfiles u otras actividades en vías públicas,
plazas, parques u otros sitios públicos deberán contar con el permiso de las autoridades correspondientes y, a partir de la convocatoria a elecciones, también con la autorización del TSE y de conformidad con las siguientes disposiciones…”.
De igual forma, debe corresponderse con lo dispuesto en el artículo 13 del Reglamento en cuanto al deber de todo partido gestionante de realizar la actividad que le fue aprobada:
“…
Cualquier actividad que haya sido autorizada deberá celebrarse en el día, hora y lugar fijados en la autorización. Si no se realiza por causa imputable al partido político o coalición gestionante, se tendrá por verificada para los efectos de la limitación establecida en el párrafo primero del artículo 9 de este Reglamento, sin perjuicio de poder aplicar la sanción prevista en el inciso b) del artículo 291 del Código Electoral.
Lo dispuesto en el párrafo anterior no se aplicará en el supuesto de excepción de que el partido político o coalición decida no realizar una actividad previamente autorizada, siempre y cuando comunique tal circunstancia a la Jefatura del Cuerpo Nacional de Delegados que la había autorizado, al menos cuarenta y ocho horas antes del día de realización de la actividad.
Respecto de las actividades previamente autorizadas, solo se permitirán cambios por situaciones de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente justificadas a criterio de la correspondiente Jefatura del Cuerpo Nacional de Delegados, en lo que respecta a la hora y lugar dentro de la misma localidad o distrito electoral. Cualquier cambio tendrá que solicitarse con al menos cuarenta y ocho horas de antelación al día en que se llevará a cabo la actividad.” (El destacado no es del original.)
De esta relación de normas se colige que la aplicación de la multa a que se refiere el inciso b) del artículo 291 del Código Electoral es procedente por estar conforme a Derecho y porque, como bien lo afirma el Delegado Jefe Nacional del CND, Sergio Donato Calderón, las actividades solicitadas y autorizadas debieron realizarse bajo pena de sancionar a la agrupación que no lo hiciera. Al respecto, indica:
“Se ha hecho hincapié en que los partidos cumplan con su solicitud, no solo porque el no hacerlo lesiona el derecho de los demás partidos en el tanto en que es un espacio de comunicación con la ciudadanía que finalmente ninguno aprovechó, sino también porque, en la gran mayoría de casos, nuestros compañeros Delegados se hicieron presentes a la actividad. Ese despliegue genera una serie de costos, materiales y personales, que se ven malogrados frente al frustrado interés del partido de valorar el compromiso que asume al formular sus diferentes peticiones.”. (Oficio n.° PASP-036-2013 del 23 de diciembre de 2013, visible a folios 3-4.)
Debe destacarse también el hecho de que con anterioridad el señor Donato Calderón –según lo afirma en el oficio parcialmente transcrito–, había enviado a todos los partidos políticos el oficio n.° CND-035-2013,
“… bajo el interés del suscrito de despertar conciencia en dichas agrupaciones acerca de la responsabilidad legal que hay detrás de una solicitud formulada a este Programa.”. (folio 3)
Las “prácticas indebidas de proselitismo electoral” a que se refiere el artículo 291 del Código Electoral en el supuesto de su inciso b) (reuniones, mítines y desfiles, o disposiciones de los delegados del TSE), bien pueden aplicarse a los piquetes.
Si, con la Real Academia Española, se define el proselitismo como el “celo de ganar prosélitos” (http://lema.rae.es/drae), y al prosélito como el “partidario que se gana para una facción, parcialidad o doctrina” (http://lema.rae.es/drae); es evidente que las omisiones atribuidas al PASE pueden incluirse dentro de los presupuestos a que se refiere la norma de comentario, sin violentar por ello el bloque de legalidad electoral.
Además, al disponer la norma que la multa procederá contra “… quien desobedezca las normas vigentes...” sobre las actividades que allí se indican, es claro que no llevar a cabo un piquete, pese a haber sido autorizado por el CND, conlleva una transgresión que para el ordenamiento debe sancionarse en aquellos casos en los cuales no se comunique a la Jefatura del Cuerpo Nacional de Delegados, con al menos 48 horas antes del día de realización de la actividad, que no se realizará o se modificará la hora y lugar, como lo dispone el artículo 13 del Reglamento.
En el caso concreto, el PASE incumplió con la comunicación previa de que no realizaría los piquetes. Aún más, en todas las resoluciones que emitió el CND autorizando los cuatro piquetes cuestionados, se advirtió expresamente al Partido que,
“Se apercibe expresamente al partido interesado el cumplimiento del párrafo tercero del artículo 13 del reglamento precitado (el Reglamento para autorizar actividades de los partidos políticos en sitios públicos facilita a las agrupaciones), en cuanto al deber de iniciar la actividad aquí autorizada puntualmente a la hora solicitada y aprobada.”. (folios 17-18, 19-20,21-22, 23-24, 25).
El párrafo tercero del artículo 13 del Reglamento es el que dispone que se aplicará la sanción prevista en el inciso b) del artículo 291 del Código Electoral, si una actividad fue autorizada pero no realizada por causa atribuible al partido.
El PASE debe conocer la normativa electoral, por lo que debió comunicar con la debida antelación que no realizaría los piques autorizados, amén de que el CND le advirtió de las consecuencias de no hacerlo.
En consecuencia, respecto de este extremo debe declararse sin lugar el recurso de apelación interpuesto.
VII.3.- Sobre la razonabilidad de la multa aplicada por la DGRE.- El representante del PASE sostiene que, de aplicarse finalmente la “millonaria multa” por la presunta suspensión de cuatro piquetes sin comunicarlo a la autoridad electoral, sería un acto injusto, desproporcionado e irracional a partir de una interpretación jurídica de la norma que no se corresponde con el espíritu del legislador. De considerarse que el Partido debe ser sancionado, el correctivo debería ser cancelar el estipendio que, eventualmente, el Tribunal pudo haber pagado a los miembros del CND que tuvieron a cargo vigilar las actividades.
Las sanciones establecidas en el artículo 291 del Código Electoral no son arbitrarias sino que responden a un bien jurídico que el ordenamiento tutela, cual es el respeto a las disposiciones que el ordenamiento jurídico electoral establece sobre actividades en sitios públicos. De ahí que la sanción impuesta no es desproporcionada ni irracional.
Ciertamente toda norma jurídica y acto público en general debe contener una base de justicia y respetar los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Entendido el principio de razonabilidad como la “concordancia de todas las leyes y normas de cualquier categoría o contenido y de los actos de autoridades públicas con las normas, principios y valores del Derecho de la Constitución…” (sentencia de la Sala Constitucional n.° 1739-92 de las 11:45 horas del 1 de julio de 1992), y la proporcionalidad como la relación ente medios y fines (véase la misma sentencia); la multa impuesta es razonable y proporcionada.
En efecto, la multa aplicada por el Registro Electoral al PASE está fundamentada en una norma que no roza con el ordenamiento jurídico electoral y, por tanto, con la Constitución Política, su normas, principios y valores.
Asimismo, puede apreciarse una proporcionalidad entre la norma jurídica (artículo 291 inciso b) del Código Electoral) y el fin perseguido (sancionar a quien desobedezca normas sobre actividades de proselitismo electoral). En este sentido, considérese que los extremos de la multa (de dos a cinco salarios base) son los más bajos si el parámetro a considerar es el salario base (en igual sentido véanse los artículos 292 y 293), y que el Registro Electoral impuso la sanción mínima (dos salarios base) por cada actividad autorizada pero no realizada.
A la luz de lo anterior, debe declararse sin lugar el recurso también en cuanto a este extremo.
VII.4.- Sobre la notificación de autorización de los piquetes.- En cuanto al acto de notificación de las respectivas autorizaciones de las actividades, el recurrente indica, en primer término, que el correo electrónico partidopase@oscarlopez.net se deshabilitó con anterioridad a los hechos denunciados, lo que se comunicó oportunamente al Departamento de Registro de Partidos Políticos del Tribunal; y, por otra parte, que el correo electrónico partidopase@gmail.com no se utilizó para tales fines pues la comunicación de eventos tan pequeños como los piquetes, se gestionaba directamente entre los dirigentes partidarios interesados y la autoridad competente, por lo que era innecesaria la comunicación con el Partido a nivel central. En el caso concreto la comunicación era con el dirigente del PASE en Heredia, Erick Chacón Valerio, quien utilizaba en cada solicitud su correo electrónico erickchaconvalerio@yahoo.es.
Con sustento en lo establecido en el artículo 10 del Código Electoral, que prevé que la comunicación de los actos de los organismos electorales podrá realizarse por correo electrónico como medio válido y eficaz para notificar, esta Magistratura emitió el Reglamento de notificaciones a partidos políticos por correo electrónico –Decreto n.° 06-2009 de 5 de junio de 2009–, que se refiere al deber de las agrupaciones partidarias de señalar direcciones de correo electrónico para recibir notificaciones en los términos establecidos en su artículo 1:
“A los efectos de recibir, en lo sucesivo, notificaciones relativas a acuerdos y resoluciones de este Tribunal, los Comités Ejecutivos Superiores de todos los partidos políticos inscritos a escala nacional, provincial y cantonal deberán señalar dos direcciones de correo electrónico indicando cual (sic) de ellas se utilizará como principal. Tal señalamiento se realizará ante la Secretaría de este Tribunal y se le adjuntará copia certificada del acuerdo del Comité Ejecutivo Superior en el que fueron definidas las respectivas direcciones de correo electrónico para tales efectos.”
La recepción de las notificaciones relativas a acuerdos y resoluciones de este Tribunal mediante correo electrónico, correrá por cuenta y bajo exclusiva responsabilidad de cada partido político (artículo 3 de dicho Reglamento); y tales actos se tendrán por notificados al día hábil siguiente de su envío, al menos a una de las dos direcciones de correo electrónico establecidas por cada agrupación (artículo 5 del mismo Reglamento).
En la misma línea, el Reglamento de notificaciones de los actos y las resoluciones que emite el Registro Electoral y sus departamentos a partidos políticos por medio de correo electrónico –Decreto n.º 05-2012 de 3 de mayo de 2012– establece que:
“En lo sucesivo, el Registro Electoral y sus departamentos utilizarán el correo electrónico como único medio para notificar sus actos y resoluciones a los partidos políticos, conforme a las mismas reglas establecidas en el decreto de este Tribunal n.º 06-2009 del 05 de junio de 2009, publicado en "La Gaceta" n.º 117 de 18 junio de 2009. No obstante, se mantendrá la modalidad de comunicación mediante publicación en el sitio Web del Tribunal cuando el partido sólo ostente la condición de tercero interesado frente a una disposición registral, tal y como sucede en el supuesto previsto en el inciso b) del artículo 22 del decreto de este Tribunal n.º 02-2012 del 06 de marzo de 2012, publicado en "La Gaceta" n.° 65 de 30 de marzo de 2012, como también en lo relativo a la inscripción de candidaturas de las agrupaciones políticas adversarias.” (artículo 1)
El artículo 16 del Reglamento para autorizar actividades de los partidos políticos en sitios públicos establece, de manera expresa, que toda resolución será debidamente notificada de conformidad con las anteriores normas reglamentarias.
En el caso concreto, el Registro Electoral afirma que en el registro correspondiente se tiene como medio electrónico oficial del PASE para atender sus notificaciones, el correo partidopase@gmail.com (folio 160).
Al examinar la notificación de la autorización del piquete que se realizaría el 29 de noviembre de 2013 en San Pablo de Heredia, según resolución n.° 024-2013 HEREDIA emitida por el Jefe de la Región de Heredia, del Cuerpo Nacional de Delegados, Francisco Ramírez Villalobos –cuestionada en particular–, se tiene que fue notificada a las siguientes dos direcciones de correo electrónico: partidopase@gmail.com y partidopase@oscarlopez.net; en el primer caso se indica que el correo se envió y fue abierto por el destinatario y, en el segundo, que falló el envío (folios 123, 125-127).
Como se puede apreciar, aunque el acto de notificación fracasó cuando se remitió al correo electrónico partidopase@oscarlopez.net, sí se efectuó correctamente cuando se envió al correo partidopase@gmail.com, medio oficial que la agrupación señaló para atender notificaciones; con lo cual el argumento del recurrente carece de sustento, lo que conduce a declarar sin lugar el recurso también en este extremo.
VII.5.- Sobre la aplicación de las normas de la LGAP por la DGRE.- Finalmente, el gestionante cuestiona el hecho de que el órgano decisor de primera instancia debió someter al presunto infractor a los diversos institutos consagrados en el Código Electoral, dentro del que se engloba, además del marco sancionatorio, una serie de disposiciones recursivas en favor de quienes resulten demandados por incumplir disposiciones electorales, y no someter al Partido a los alcances de la Ley General de la Administración Pública.
Al respecto, considérese lo indicado en el primer considerando de esta resolución.
VIII.- Aplicación de la multa.- Comprobadas las faltas electorales, corresponde pronunciarse sobre la imposición de la multa.
Pese a que el recurrente no se refirió al salario base que fundamentó la sumatoria de la multa total, que debe corresponder a lo que indica el artículo 295 del Código Electoral, esta Magistratura ha revisado la conformidad de este extremo en virtud de la solicitud de revocatoria general del acto de la DGRE; y determina que el cálculo efectuado por el órgano recurrido es correcto considerando lo establecido en la norma indicada que dispone que, para la aplicación de las multas, debe entenderse por salario base el establecido en la ley n.° 7337 de 5 de mayo de 1993 y sus reformas.
Dado que lo atribuido al PASE ocurrió en los meses noviembre y diciembre de 2013, la Dirección utilizó el salario base mensual que, como ha sido costumbre en el Poder Judicial, regía en esos momentos para el puesto de Auxiliar Administrativo de ese Poder de la República (¢379.400,00) según lo comunicó la Secretaría General de la Corte en el Boletín Judicial, ante orden del Consejo Superior del Poder Judicial (sesión ordinaria n.° 107-12 de 11 de diciembre de 2012).
Al imponerse el extremo menor de la multa (dos salarios base) por cada incumplimiento del PASE (cuatro en total), la sumatoria total de las cuatro multas asciende a ¢3,035.200,00 (tres millones treinta y cinco mil doscientos colones sin céntimos) cuyo monto, como lo dispuso la Dirección, deberá ser cancelado por el PASE en un plazo improrrogable de diez días hábiles, contado a partir del día hábil siguiente a la comunicación de este fallo, mediante entero de Gobierno a favor del Tribunal Supremo de Elecciones (artículo 301 del Código Electoral). La Contaduría Institucional deberá informar de inmediato a este Tribunal sobre el depósito correspondiente.
Se advierte al PASE que, de no hacer el depósito respectivo por la imposición de las multas, una vez hechas las dos intimaciones de ley se ordenará la retención de hasta un 5% del monto que le corresponde por concepto de la contribución estatal, según lo dispone el artículo 300 del Código Electoral en concordancia con el artículo 71 del Reglamento sobre el Financiamiento de los Partidos Políticos –Decreto n.° 17-2009 de 15 de octubre de 2009–.
IX.- Conclusión.- De acuerdo con lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso de apelación electoral en todos sus extremos y confirmar la resolución apelada, tal como se ordena.
POR TANTO
Se declara sin lugar el recurso de apelación electoral interpuesto, por lo que se confirma la resolución de la Dirección General del Registro Electoral n.° 0181-DGRE-2014 de las 9:30 horas del 27 de noviembre de 2014, que impuso al PASE el pago de una multa de ¢3.035.200,00 (tres millones treinta y cinco mil doscientos colones sin céntimos). El monto total por concepto de la multa deberá ser depositado en la cuenta de caja única del Tribunal Supremo de Elecciones en un plazo improrrogable de diez días hábiles, contado a partir del día hábil siguiente a la comunicación de la presente resolución. Se advierte al Partido Accesibilidad Sin Exclusión que, de no proceder conforme lo aquí indicado, una vez hechas las intimaciones de ley, se ordenará la retención de hasta 5% (cinco por ciento) del monto que le corresponde por concepto de la contribución estatal hasta que proceda a cancelar la multa. Notifíquese al PASE y comuníquese a la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos, al Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos y a la Inspección Electoral. Una vez notificada y comunicada esta resolución, devuélvanse los autos a la oficina de origen, la que tomará debida nota de lo indicado en los considerandos I y III, a efectos de ser aplicado en sucesivos recursos de apelación electoral. La Contaduría Institucional, por su parte, tomará nota de lo señalado en el considerando VIII de esta resolución.-
Luis Antonio Sobrado González
Max Alberto Esquivel Faerron Marisol Castro Dobles
Exp. n.° 126-E-2015
Recurso de apelación electoral
Partido Accesibilidad sin Exclusión
C/ Res. n.° 0181-DGRE-2014
WMD/smz.-